GI-03/2013 Instruks om tolkning av utlendingsloven § 32 – om når Norge skal anses an-svarlig for å behandle asylsøknader fra enslige, mindreårige asylsøkere som tidligere har søkt asyl i et annet land i Dublin-samarbeidet

Utlendingsdirektoratet Postboks 8108 Dep 0032 Oslo
Nr.	Vår ref	Dato
GI-03/2013	13/5184	13.9.2013

GI-03/2013 Instruks om tolkning av utlendingsloven § 32 – om når Norge skal anses ansvarlig for å behandle asylsøknader fra enslige, mindreårige asylsøkere som tidligere har søkt asyl i et annet land i Dublin-samarbeidet

1.             INNLEDNING

Justis- og beredskapsdepartementet viser til lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse og prioritering av saker.

2.             FORMÅL

Formålet med instruksen her er å sikre at utlendingsmyndighetene tolker Rådsforordning (EF) 343/2003 av 18. februar 2003 (Dublin II-forordningen) artikkel 6 (2) i samsvar med EU-domstolens prejudisielle uttalelse i sak C-648/11, jf. utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b. Instruksen vil gjelde tilsvarende for praktiseringen av artikkel 8 (4) i Europaparlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 (Dublin III-forordningen), fra det tidspunkt forordningen ev. gjøres gjeldende i norsk rett.

3.             VIRKEOMRÅDE

Instruksen gjelder enslige, mindreårige asylsøkere som fremsetter søknad om beskyttelse i mer enn ett medlemsland i Dublin-samarbeidet, og som ikke har familie i noe medlemsland. Instruksen omfatter ikke enslige, mindreårige asylsøkere som fremsetter asylsøknad i Norge etter å ha blitt anerkjent som konvensjonsflyktning i et annet medlemsland.

4.             BAKGRUNN

Dublin-forordningen er en hjørnestein i den felleseuropeiske asylpolitikken, og norsk deltakelse i Dublin-samarbeidet er svært viktig for norsk asylpolitikk. Norge er avhengig av at egen praksis er i samsvar med gjeldende rett og ikke avviker unødvendig fra de øvrige landenes praksis. Norge er ikke direkte bundet av EU-domstolen, men det er EU-landene. EU-domstolens uttalelser er derfor av stor betydning også for Norge i praktiseringen av Dublin-forordningen.

Landene i Dublin-samarbeidet jobber kontinuerlig for å komme frem til en mest mulig ensartet anvendelse og fortolkning av Dublin-forordningen, jf. tilknytningsavtalen fra 2001 artikkel 6.

4.1         EU-domstolens uttalelse 6. juni 2013

EU-domstolen ble 19. desember 2011 forelagt sak C-648/11, en anmodning fra Storbritannia om en prejudisiell uttalelse. Dom ble avsagt 6. juni 2013. Spørsmålet som ble vurdert, er hvilket land som skal behandle en asylsøknad dersom en mindreårig asylsøker har levert søknad i flere land, og søkeren ikke har familiemedlemmer i et annet medlemsland. Spørsmålet gjelder altså forståelsen av Dublin II-forordningens artikkel 6 (2). Det følger av domsslutningen at det er den medlemsstaten hvor den mindreårige søker beskyttelse og befinner seg, som er ansvarlig for å realitetsbehandle saken i slike tilfeller.

Den mindreårige skal med andre ord ikke overføres tilbake til første asylland. Domsslutningen avviker således fra hovedregelen i Dublin-samarbeidet.

4.2         Domstolens begrunnelse

Domstolens begrunnelse fremgår av premiss 49–62. I hovedtrekk er begrunnelsen som følger:

Ordlyden i artikkel 6 (2)[1] slår fast at dersom den mindreårige ikke har familie i et medlemsland, skal saken realitetsbehandles av det medlemslandet hvor vedkommende har fremsatt søknad om asyl. Ordlyden gir ikke et klart svar på om dette er landet hvor vedkommende først søkte asyl, eller landet hvor vedkommende har søkt asyl og nå befinner seg.

Sammenhengen bestemmelsen står i taler for at lovgiver ikke nødvendigvis har ment førstelandet. I andre bestemmelser i forordningen (artiklene 5 (2) og 13) er det benyttet formuleringer som uttrykkelig viser at det er tale om førstelandet. Dersom lovgiver hadde ønsket en slik regel også i artikkel 6 (2), ville det vært naturlig å velge en slik formulering. 

Artikkelens formål er å gi mindreårige særlig oppmerksomhet. Hovedformålet med hele forordningen er samtidig å gi søkeren hurtig og effektiv tilgang til søknadsprosedyrene (realitetsbehandling). Det er derfor et viktig mål at prosedyren med å avgjøre ansvarlig stat overfor mindreårige ikke forlenges unødvendig, noe som tilsier at mindreårige som hovedregel («as a rule») ikke bør overføres til en annen medlemsstat.

Disse betraktningene støttes av de krav som følger av fortalen med henvisninger til EUs charter om grunnleggende rettigheter og prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, jf. Charterets artikkel 24 (2). Retten uttrykker at artikkel 6 (2) i Dublin-forordningen ikke kan tolkes på en måte som strider mot dette grunnprinsippet, og fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som et land treffer på grunnlag av artikkel 6 (2).

4.2.1   Tilfeller hvor førstelandet har tatt søknaden til realitetsbehandling

Et særskilt spørsmål er om medlemslandet søkeren befinner seg i skal være ansvarlig for saksbehandlingen også dersom førstelandet har påbegynt og eventuelt avsluttet søknadsbehandlingen.

Tilfeller der realitetsbehandlingen av søknaden allerede er påbegynt i førstelandet, eventuelt ferdigbehandlet, omtales ikke i domsslutningen. En viktig presisering fremgår imidlertid av premiss 63: Et medlemsland er ikke forpliktet til å realitetsbehandle en søknad fra en person som har fått en tidligere søknad «substantively rejected» (materielt avslått) i et annet medlemsland. Et viktig formål med Dublin-samarbeidet er å sikre at asylsøkere får søknaden behandlet, samtidig som statene ikke behandler samme søknad flere ganger.

Formuleringen «substantively rejected» kan etter sin ordlyd bety både endelige avslagsvedtak og avslag i førsteinstans. Formuleringen referer ikke til noe uttrykk i Dublin-forordningen. Retten presiserer heller ikke nærmere hva den mener.

I etterfølgende premiss 64 viser retten til EUs prosedyredirektiv artikkel 25. Denne bestemmelsen regulerer tilfeller der det er tillatt å avvise søknader på formelt grunnlag. Retten gjengir alternativet i bokstav f, som gjelder tilfeller der en søker har fremlagt en identisk søknad etter at en «final decision has been taken against him». Med «final decision» forstås et vedtak som ikke lenger er gjenstand for klagebehandling, jf. direktivets artikkel 2 (d).

4.3         Andre staters fortolkning av dommen

Departementet er kjent med at flere medlemsland Norge vanligvis sammenlikner seg med og som vi har et godt samarbeid med, er usikre på hvordan dommen skal forstås. Dette gjelder særlig problemstillingen nevnt i punkt 4.2.1 om forståelsen av når en søknad er «substantively rejected». Departementet har merket seg at Rättschefen i Sverige har tatt stilling til spørsmålet i sin kommentar 2013-06-14. Rättschefens konklusjon er at en søker kan overføres til førstelandet dersom det er foretatt «en materiell prövning i första instans», dvs. at det ikke er et krav at vedtaket er endelig. Rättschefen begrunner konklusjonen hovedsakelig med EU-domstolens uttalelse om at det ikke skal være mulig å få saken sin behandlet i flere land, jf. dommens premiss 63.  

5.             DEPARTEMENTETS VURDERING

Domstolens konklusjon i hovedspørsmålet er klar: Dublin II-forordningens artikkel 6 (2) skal forstås slik at det er den medlemsstaten hvor den mindreårige søker beskyttelse og befinner seg, som i utgangspunktet er ansvarlig for å realitetsbehandle saken i tilfeller hvor en mindreårig asylsøker har levert asylsøknad i flere stater og ikke har familiemedlemmer i en annen medlemsstat.

Når det gjelder tilfeller der realitetsbehandlingen er påbegynt men ikke endelig avsluttet i førstelandet, jf. punkt 4.2.1, har departementet kommet til at dommen må forstås slik at den åpner for overføring dersom det foreligger et materielt avslagsvedtak i første instans. Departementet bemerker at dommen kunne vært tydeligere utformet på dette punktet, og at det kan argumenteres for at avslagsvedtaket må være endelig. Domstolen viser i premiss 64 til en eksisterende avvisningsregel som klart nok krever et endelig vedtak, prosedyredirektivets artikkel 25 f. Retten legger også stor vekt på hensynet til barnets beste og den mindreåriges interesse i en rask avklaring av ansvarsforholdet medlemsstatene imellom.

Departementet legger imidlertid avgjørende vekt på domstolens understrekning av at domsslutningen ikke innebærer at en søker med avslag i ett land, kan få saken behandlet i flere land (premiss 63). Uttrykket «substantively rejected», dvs. «materielt avslått», viser at det sentrale poenget er at førstelandet må ha fattet et avslagsvedtak etter en materiell vurdering. Når førstelandet har vurdert realiteten i en søknad, synes det lite hensiktsmessig at søknaden skal behandles på nytt i flere land. Hensynet til den mindreåriges interesse i rask avklaring taler heller ikke entydig imot en slik løsning: Overføring til førstelandet vil ta noe tid, men til gjengjeld vil førstelandet ha gode forutsetninger for raskt å kunne fatte endelig avgjørelse i selve asylsaken.

Departementet bemerker at denne forståelsen av dommen er i tråd med Dublin-forordningens hovedregel om at førstelandet er ansvarlig for søknadsbehandlingen. Det må imidlertid nevnes at domsslutningen i seg selv innebærer en fravikelse fra denne hovedregelen.

Etter en helhetlig vurdering har departementet kommet til at dommen skal forstås slik at overføring av mindreårige søkere uten familiemedlem i et annet land, jf. artikkel 6 (2), bare kan foretas dersom den mindreårige har fått et materielt avslag på en tidligere asylsøknad i et annet medlemsland. Et vedtak i første instans er her tilstrekkelig.

Som nevnt i punkt 4.3 ovenfor er det knyttet usikkerhet til hvordan dommen vil bli forstått av andre stater. Det er av stor betydning at UDI holder departementet løpende oppdatert om utviklingen i de andre medlemsstatene, da dette kan ha betydning for om instruksen eventuelt bør revideres.

6.             INSTRUKS

Dersom en enslig, mindreårig asylsøker har levert asylsøknad i flere stater i Dublin-samarbeidet, og søkeren ikke har familiemedlem i en annen medlemsstat, skal Dublin II-forordningens artikkel 6 (2) forstås slik at det er den medlemsstaten hvor den mindreårige søker beskyttelse og befinner seg som er ansvarlig for å realitetsbehandle saken.

Dette gjelder ikke dersom en søker som nevnt ovenfor har fått avslag på sin asylsøknad etter realitetsbehandling i en annen medlemsstat. I slike tilfeller kan UDI fatte vedtak om overføring, jf. utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b. Det kreves ikke at avslagsvedtaket i den andre medlemsstaten er endelig.

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i vurderingen.

Med «enslig, mindreårig asylsøker» menes personer omfattet av Dublin-forordningens definisjon, jf. Dublin II-forordningens artikkel 2 (h). Med «familie» menes Dublin-forordningens familiebegrep. Med «avslag» menes alle andre utfall enn anerkjennelse av flyktningstatus i henhold til flyktningkonvensjonen, jf. Dublin II-forordningens artikkel 2 (b), (c) og (g).

Instruksen her omfatter ikke personer som leverer en søknad om beskyttelse i Norge etter å ha blitt anerkjent som konvensjonsflyktning i et annet medlemsland.

Instruksen her gjelder praktiseringen av gjeldende Dublin-forordning artikkel 6 (2) frem til det tidspunkt Dublin III-forordningen eventuelt trer i kraft i norsk rett. Instruksen vil da gjelde tilsvarende for praktiseringen av Dublin III-forordningens artikkel 8 (4) og familiebegrepet i artikkel 2 (g).

 

Med hilsen

 

Terje Sjeggestad (e.f.)
ekspedisjonssjef
                                                                                         Nina E. D. Mørk
                                                                                         konst. avdelingsdirektør

 

 

Kopi:

Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Norsk organisasjon for asylsøkere
Politidirektoratet
Politiets utlendingsenhet
Utenriksdepartementet
Utlendingsnemnda