GI-03/2021 – instruks om praktisering av utlendingsloven § 31 første ledd, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 D

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departementets alminnelige instruksjons-adgang samt lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Ut-lendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøving og prioritering av saker.

Formålet med denne instruksen er å klargjøre hvordan asylsøknader som faller inn under utl. § 31 første ledd første alternativ, jf. flyktningkonvensjonen (FK) art. 1 D skal behandles.

2. Bakgrunn

UDI har i praksisforeleggelse 9. april. 2021 bedt om departementets samtykke til endret fremgangsmåte mht. behandling av asylsøknader fra statsløse palestinere. I dag vurderer UDI asylsøknader fra alle asylsøkere, herunder statsløse palestinere, etter utl. § 28. Ny fremgangsmåte vil innebære at utelukkelse fra flyktningstatus vurderes etter utl. § 31 første ledd første alternativ, jf. FK artikkel 1 D, uten først å vurdere om vilkårene for beskyttelse etter utl. § 28 er oppfylt.

Etter utl. § 31 første ledd første alternativ foreligger det ikke rett til anerkjennelse som flyktning dersom utlendingen faller inn under FK art. 1 D (eller E). Innholdet i FK art. 1 D er imidlertid ikke gjengitt i bestemmelsen.

FK art. 1 D lyder (i norsk oversettelse):

«Denne konvensjon skal ikke ha anvendelse på personer som for nærværende nyter beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institusjoner under de Forente Nasjoner enn de Forente Nasjoners Høykommissær for Flyktninger.

Når slik beskyttelse eller bistand av en hvilken som helst grunn er bortfalt uten at vedkommende personers forhold er blitt endelig ordnet i henhold til de vedtak som er truffet av de Forente Nasjoners Generalforsamling om disse spørsmål, skal de uten videre ha krav på å nyte godt av denne konvensjons bestemmelser.»

UDI viser til at bestemmelsen i praksis kun er relevant for statsløse palestinere fra Jordan, Libanon, Vestbredden, Gaza og Syria, dvs. mandatområdet til FN-organet UNRWA, som bistår palestinske flyktninger (The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East). UDI har hittil tolket FK art. 1 D slik at søkeren har rett til å få en individuell vurdering etter utl. § 28, og ikke slik at søkeren automatisk har rett til flyktningstatus dersom beskyttelsen fra UNRWA har bortfalt etter FK art. 1 D annet ledd. UDIs fortolkning har støtte i en dom fra Borgarting lagmannsrett fra 2011 (LB 2010-49694). UDI tar derfor ikke stilling til om søkeren har mottatt bistand eller beskyttelse fra UNRWA, da det ikke har betydning for utfallet i saken.

Rettskildebildet har imidlertid utviklet seg etter ovennevnte lagmannsrettsdom. EU-domstolen har foretatt flere klare avgrensninger av FK art. 1 D, noe som har ført til en mer entydig praksis i EU. EU-domstolens avgjørelser er i stor grad i tråd med UNHCRs anbefalinger.

For at UNRWAs beskyttelse eller bistand skal anses opphørt etter FK art. 1 D annet ledd, mener UDI at det må være forhold utenfor søkerens kontroll og vilje som gjør at søkeren ikke lenger kan benytte seg av UNRWAs beskyttelse eller bistand. UDI viser til at aktuelle vurderingstemaer kan være hvorvidt:

• søkeren har velbegrunnet frykt for forfølgelse eller står i reell fare for alvorlige overgrep ved retur til området,
• UNRWA oppfyller sitt mandat i området,
• søkeren har returadgang til området,
• det er andre områder der UNRWA opererer, og der søkeren kan returnere og være trygg.

Hvis UNRWAs bistand eller beskyttelse har bortfalt etter FK art. 1 D annet ledd, vil UDI automatisk gi flyktningstatus etter utl. § 28 første ledd bokstav a, med mindre det foreligger andre utelukkelsesgrunner etter utl. § 31. Hvis UNRWAs bistand eller beskyttelse ikke har opphørt, vil søkeren bli utelukket fra flyktningstatus, men UDI kan gi søkeren oppholdstillatelse etter utl. § 38 dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket.

UDI viser til at en slik tolkning vil være i tråd med rettsutviklingen i Europa, herunder EU-domstolens avgjørelser og praksis i sammenlignbare land.

3. Departementets vurdering

Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at det er grunnlag for en viss tolkningstvil mht. hvordan asylsøknader fra personer som faller inn under utl. § 31 første ledd første alternativ, jf. FK art. 1 D, skal behandles.

Det er ikke tvilsomt at det ikke foreligger rett til anerkjennelse som flyktning dersom asylsøkeren nyter beskyttelse eller bistand fra et annet FN-organ enn UNHCR (i praksis UNRWA) etter utl. § 31 første ledd første alternativ og FK art. 1 D første ledd. Spørsmålet er om en asylsøker automatisk har rett til flyktningstatus dersom beskyttelsen/bistanden har falt bort, eller om søkeren skal vurderes på individuelt grunnlag etter utl. § 28. Grunnlaget for dagens praksis med individuell vurdering etter utl. § 28 er lagmannsrettens tolkning i LB 2010-49694. Retten konkluderte her med at søkeren ikke automatisk hadde krav på flyktningstatus, men skulle behandles på lik linje med andre asylsøkere mht. om vedkommende hadde rett til flyktningstatus.

Som UDI viser til, har det vært en rettsutvikling de senere årene, hvor EU-domstolen har avgjort flere saker hvor anvendelsen av FK art. 1 D har vært tema. EU-domstolen har bl.a. konkludert med at søkeren automatisk har rett til flyktningstatus dersom beskyttelsen/bistanden har bortfalt, og domstolen har også kommet med flere avgjørelser som gir retningslinjer for når beskyttelsen/bistanden kan anses bortfalt. Det vises her til domstolens avgjørelser i Bolbol (C-31/09) av 17. juni 2010, Mostafa Abed El Karem El Kott og andre (C-364/11) av 19. desember 2012 og XT (C‑507/19) av 13. januar 2021. Norge er ikke bundet av EUs statusdirektiv eller EU-domstolens avgjørelser, men dette er relevante rettskilder ved fortolkningen av våre internasjonale forpliktelser. Videre sammenfaller EU-domstolens tolkninger i stor grad med anbefalingene fra UNHCR.

Departementet samtykker på denne bakgrunn i UDIs forslag til endret rettslig fremgangsmåte ved behandlingen av asylsøknader i nevnte portefølje.

4. Instruks

1. Asylsøkere som mottok UNRWAs beskyttelse eller bistand kort tid før søknaden om asyl ble fremmet, skal utelukkes fra flyktningstatus etter utl. §31 første ledd første alternativ, jf. FK art. 1 D første ledd, med mindre UNRWAs beskyttelse eller bistand har opphørt, jf. FK art. 1 D annet ledd.
2. For at UNRWAs beskyttelse eller bistand skal anses opphørt, må det være forhold utenfor asylsøkerens kontroll og vilje som gjør at søkeren ikke lenger kan benytte seg av UNRWAs beskyttelse eller bistand.
3. Hvis UNRWAs beskyttelse eller bistand har opphørt, skal asylsøkeren automatisk gis flyktningstatus etter utl. §28 første ledd bokstav a, med mindre søkeren omfattes av én av de andre utelukkelsesgrunnene i utl. § 31.

5. Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

 

Med hilsen

 

Nina E. D. Mørk (e.f.)
avdelingsdirektør
                                                                             Unni-Mette Vårdal
                                                                             departementsrådgiver