GI-05/2019 – instruks om adgangen til å fornye midlertidig oppholdstillatelse og reisedokument i påvente av avgjørelse i sak om opphør/tilbakekall etter utlendingsloven § 37 første ledd bokstav a til d og § 63

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departementets alminnelige instruksjonsadgang samt lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse og prioritering av saker. Videre viser vi til UDIs praksisforeleggelse 18. juni 2019 om endring av praksis for fornyelse i påvente av behandling av tilbakekallssak etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d og § 63.

Formålet med denne instruksen er å gi nærmere retningslinjer for i hvilke tilfeller UDI kan fornye en midlertidig oppholdstillatelse og et reisedokument i påvente av avgjørelse i sak om opphør/tilbakekall etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d og § 63.

2. Bakgrunn

Per 18. juni 2019 var det om lag 1 000 saker om tilbakekall etter utl. § 63 (tilbakekall pga. uriktige opplysninger/tillatelsen er gitt på feil grunnlag), der enten utlendingen selv eller én eller flere av utlendingens nærmeste familiemedlemmer hadde en åpen søknad til behandling (søknad om midlertidig eller permanent oppholdstillatelse eller reisedokument). De nærmere 1 000 sakene var relatert til ca. 1 400 åpne søknader (én søker kan ha flere åpne søknader til behandling samtidig). Antallet opphørssaker opprettet etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d (utlendingen har handlet i strid med tillatelsen) er svært lavt. Praksisendringen vil derfor ha størst betydning for tilbakekallssaker opprettet etter utl. § 63.

I mange av tilbakekallssakene opprettet etter utl. § 63 har utlendingen ventet lenge på en avgjørelse, og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden øker. Lang saksbehandlingstid og uavklart oppholdsstatus utgjør en belastning for dem det gjelder og gir en rekke praktiske utfordringer (bl.a. knyttet til barnehageplass, jobbtilbud, studieplass og reisedokumenter). UDI fatter i hovedsak ikke vedtak om fornyelse etter utl. § 61 dersom det er opprettet sak om tilbakekall. De fleste må dermed vente i lang tid før både tilbakekallssaken og ev. andre søknader, f.eks. søknad om fornyelse, permanent oppholdstillatelse eller reisedokument, er avgjort. Videre kan den lange saksbehandlingstiden ha konsekvenser for ev. søknader fra familiemedlemmer av hovedpersonen.

Av 178 vedtak i tilbakekallssaker etter utl. § 63 (der førstegangs tillatelse ble gitt på grunnlag av søknad om beskyttelse) fattet av UDI per 29. mai 2019, fikk 42 % vedtak om tilbakekall og 6 % fikk vedtak om ikke tilbakekall. Over halvparten av sakene (52 %) ble henlagt fordi opplysningene i saken ikke tilsa at vilkårene for tilbakekall var oppfylt.

UDI mener at konsekvensene av å ha en åpen tilbakekallssak og det faktum at over halvparten av sakene per 29. mai 2019 ble henlagt, taler for at det bør gis fornyet tillatelse inntil tilbakekallssaken er avgjort. UDI mener någjeldende praksis er i strid med god forvaltningsskikk og kravet om å behandle saker uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11 a.

3. UDIs forslag

3.1.      Fornyelse av midlertidig oppholdstillatelse
UDI ber departementet samtykke til at UDI kan fornye en midlertidig oppholdstillatelse i påvente av behandling av tilbakekallssak etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d og § 63.

Forslaget innebærer at UDI vil identifisere saker der det er opprettet tilbakekallssak og i hovedsak fornye tillatelsen uten ytterligere vilkårskontroll, i påvente av vedtak i tilbakekallssaken. UDI vil foreta en manuell gjennomgang (grovsiling) av sakene, der for-målet er å identifisere saker der tillatelsen ikke skal fornyes, f.eks. saker der det er åpenbart at førstegangstillatelsen ble gitt på grunnlag av uriktig identitet. UDI vil ikke ta stilling til en søknad om permanent oppholdstillatelse, jf. utl. § 62, før tilbakekallssaken er avgjort.

3.2.      Fornyelse av reisedokument
UDI ber også om departementets samtykke til å fornye reisedokumenter i påvente av behandling av tilbakekallssak etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d og § 63.

UDI vil også her foreta en manuell gjennomgang av sakene, der formålet er å identifisere saker der reisedokumentet ikke skal fornyes, enten fordi det er åpenbart at reisedokumentet bygger på uriktig identitet eller fordi det er åpenbart at reisedokumentet ikke skal fornyes, jf. utlendingsforskriften (utlf.) § 12-4 (om innlevering og inndragning av reisebevis), jf. § 12-8 (utlendingspass).

4. Departementets vurdering

Det er et hovedmål at det skal være få personer i Norge med opphold med feil identitet eller på feil grunnlag.[1] Avklaring av korrekt identitet er viktig for å fatte riktige vedtak i utlendingssaker, forebygge kriminalitet samt legge til rette for rask retur. Å avdekke saker der oppholdstillatelsen er gitt på feil grunnlag, samt å vurdere tilbakekall av disse tillatelsene, er viktige virkemidler for å nå målet. Videre er arbeidet med tilbakekall avgjørende for å bevare asylsystemets legitimitet og for at misbruk skal få konsekvenser.

Tilbakekallssaker opprettet etter utl. § 63 bygger med dette på andre hensyn enn opphørssaker etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d, som bl.a. omfatter tilfeller der utlendingen frivillig på nytt har bosatt seg i hjemlandet. For øvrig vises det til at departementet tidligere har samtykket til fornyelse av oppholdstillatelse og behandling av søknad om reisedokument i påvente av avgjørelse i saker om opphør/tilbakekall etter utl. § 37 første ledd bokstav e og f og permanent oppholdstillatelse, jf. utl. § 62, herunder i saker der UDI vurderer opphør/tilbakekall når beskyttelsesbehovet er bortfalt.[2]

Departementet støtter UDIs forslag om at midlertidig oppholdstillatelse og reisedokument kan fornyes i påvente av behandling av saker om opphør/tilbakekall etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d og § 63. I saker om tilbakekall opprettet etter utl. § 63 begrenses imidlertid denne adgangen til at tillatelsen/reisedokumentet kun kan fornyes én gang og at fornyelsen gis for ett år, jf. utl. § 61 femte ledd. Etter departementets syn vil dette ivareta myndighetenes behov for å kontrollere om vilkårene for tillatelsen fortsatt er til stede, samt bidra til å redusere ev. negative konsekvenser av lang saksbehandlingstid for den enkelte.

Etter departementets syn vil det være uheldig om UDI ferdigbehandler søknader om familieinnvandring med referansepersonen før referansepersonens tilbakekallssak er avgjort. UDI instrueres derfor til ikke å ferdigbehandle søknader om familieinnvandring før referansepersonens tilbakekallssak er avgjort.

Departementet legger til grunn at en større andel av tilbakekallssakene vil kunne bli ferdigbehandlet av UDI innen den fornyede tillatelsen løper ut. Departementet understreker viktigheten av at opprettede saker om opphør/tilbakekall ikke blir liggende ubehandlet over lengre tid. Det er avgjørende at sakene behandles innen rimelig tid for å unngå ev. negative konsekvenser det innebærer for den enkelte og ev. familiemedlemmer å ha en sak om opphør/tilbakekall til behandling. Det vises også til kravet i forvaltningsloven § 11 a om at saker skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.

5. Instruks

1. Dersom vilkårene for opphør/tilbakekall etter utl. §37 første ledd bokstav a til d eller § 63 er oppfylt, skal midlertidig oppholdstillatelse og reisedokument ikke fornyes, jf. utl. § 61 annet ledd. Det skal heller ikke gis permanent oppholdstillatelse, jf. utl. § 62 første ledd bokstav b.
2. UDI kan, med unntak av tilfellene som nevnt i punkt 4 til 6, fornye midlertidig oppholdstillatelse og reisedokument, jf. utl. §61, én gang i påvente av at en sak om tilbakekall etter utl. § 63/permanent oppholdstillatelse blir avgjort. Tillatelsen skal gis med ett års varighet, jf. utl. § 61 femte ledd.
3. UDI kan, med unntak av tilfellene som nevnt i punkt 4 til 6, fornye midlertidig oppholdstillatelse og reisedokument, jf. utl. §61, i påvente av at en sak om opphør etter utl. § 37 første ledd bokstav a til d/permanent oppholdstillatelse blir avgjort.
4. UDI skal ikke fornye oppholdstillatelse eller reisedokument i saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, og som skal forelegges Justis- og beredskapsdepartementet, jf. departementets instruks GI-08/2018 (om saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn).
5. UDI skal ikke fornye oppholdstillatelse eller reisedokument i saker der det er åpenbart at førstegangstillatelsen ble gitt på grunnlag av uriktige opplysninger/uriktig identitet.
6. UDI skal ikke fornye reisedokument i saker der det åpenbart er grunnlag for å inndra reisedokumentet etter utlf. §12-4, jf. § 12-8.
7. Dersom UDI fornyer midlertidig oppholdstillatelse eller reisedokument, jf. punkt 2 og 3, skal det fremgå tydelig av vedtaket at tillatelsen på et senere tidspunkt kan opphøre/kalles tilbake dersom vilkårene i utl. §37 første ledd bokstav a til d eller § 63 er til stede.
8. Dersom det foreligger søknad om familieinnvandring fra en eller flere av referansepersonens familiemedlemmer, skal søknaden(e) ikke ferdigbehandles før referansepersonens tilbakekallssak er avgjort. Dette gjelder også dersom om referansepersonen gis fornyet oppholdstillatelse i påvente av at tilbakekallssaken blir avgjort, jf. punkt 2 og 3.

 6. Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

 

Med hilsen

Nina E. D. Mørk (e.f.)
avdelingsdirektør
                                                                             Tonje A. Falch-Nevand
                                                                             seniorrådgiver

[1] Se bl.a. Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til UDI for 2019 (pkt. 3.3.): https://www.regjeringen.no/contentassets/c7a16faa2e014a6ca48990e162c23778/tildelingsbrev-2019-udi.pdf.

[2] Jf. revidert instruks GI-03/2019 pkt. 11.