GI-08/2017 – Overføring til Norge av tolker som har vært ansatt av Forsvaret i Afghanistan etter 1. januar 2015

1.  Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departements alminnelige instruksjonsadgang samt lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolking, skjønnsutøvelse og prioritering av saker. Etter utlendingsloven § 35 kan UDI fatte vedtak om overføring av utlending til Norge etter de retningslinjer som er fastsatt av overordnet myndighet.

Justis- og beredskapsdepartementet gir i instruksen her retningslinjer for på hvilke vilkår tolker tilknyttet de norske spesialstyrkene i Afghanistan ifm. Resolute Support Mission (RSM) kan overføres til Norge på kvoten for overføringsflyktninger. 

2.  Bakgrunn

Stortinget bad 17. februar 2015 regjeringen om nye retningslinjer for oppholdstillatelse i Norge for tolker ansatt av Forsvaret i Afghanistan. Anmodningsvedtak 418 (2014-2015) lyder:

 «Stortinget ber regjeringen utforme retningslinjer, i form av en egen ordning, som innebærer at kamptolker Forsvaret brukte i Afghanistan fra 2006 fram til november 2014, kan få arbeids- og oppholdstillatelse i Norge.

Stortinget ber regjeringen sikre at det er en konkret individuell vurdering av den enkelte søker og dens situasjon som ligger til grunn for vurdering av innvilgelse av oppholds- og arbeidstillatelse. Stortinget ber om at retningslinjene gir en lav terskel for å innvilge oppholds- og arbeidstillatelse for denne gruppen, og at eventuelle avslag skal bygge på særlige og tungtveiende grunner.

Stortinget ber regjeringen sikre at saker hvor det tidligere er gitt avslag, skal realitetsbehandles på nytt dersom ny søknad fremsettes.»  

En instruks for oppfølging av anmodningsvedtaket trådte i kraft 5. mai 2015, jf. GI-06/2015 Retningslinjer for overføring av personer som har vært ansatt av norske styrker i Afghanistan og som har deltatt i operativ tjeneste som tolk etter 01.01.2006, samt deres nærmeste familiemedlemmer. Så langt har 56 tolker fått innvilget innreisetillatelse etter instruksen. Med familiemedlemmer utgjør dette 220 personer. 10 personer har fått avslag.  Forsvarsdepartementet har mottatt langt flere henvendelser, men personer som ikke fyller vilkårene for å være omfattet av instruksen har blitt avvist. Instruksen har vært virksom i over to år, og det legges til grunn at de som omfattes har hatt tilstrekkelig tid til å fremme søknad dersom de mener å ha et beskyttelsesbehov som følge av jobben de har gjort for Forsvaret ifm. Norges bidrag til International Security Assistance Force (ISAF).

Etter avviklingen av ISAF i 2014, besluttet Norge å videreføre et spesialstyrkebidrag til RSM for videre støtte til afghanske myndigheter. Gjennom Special Operations Advisory Team (SOAT) bidrar spesialstyrkene i den langsiktige oppfølgingen av den afghanske spesialpolitienheten (CRU 222) i Kabul. Norge bidrar også til den britisk-ledede Special Operations Advisory Group (SOAG) til støtte for det afghanske innenriksdepartementet, som representerer strategisk ledelse av spesialpolitiet. I tillegg har Norge et mindre antall stabsoffiserer i hovedkvarteret i Kabul.

Denne instruksen gjelder bare for tolker ansatt ifm. RSM etter 1. januar 2015. Tolker som har vært ansatt før dette tidspunktet kan ikke lenger søke om opphold i Norge etter GI-06/2015.

17. februar 2015 vedtok også Stortinget at Regjeringen skal «lage retningslinjer for hvordan lokalt ansatte tolker/personell skal ivaretas i forbindelse med utenlandsoperasjoner», jf. anmodningsvedtak 419 (2014-2015). Oversetter/tolkekompetanse er avgjørende for at Forsvaret skal kunne utføre sitt oppdrag. Forsvarsdepartementet har derfor fastsatt interne retningslinjer for bruken av lokalt ansatte som trådte i kraft 3. mars 2015. Retningslinjene fastsetter at Forsvaret skal søke å minimere behovet for lokale ansettelser. Dette skal kun gjøres når alle andre løsninger er vurdert. Retningslinjene har ført til en nedadgående trend hvor Forsvaret pt. kun har et mindre antall lokalt ansatte tolker. Disse er kun ansatt i forbindelse med RSM i Afghanistan. I andre pågående operasjoner er det funnet andre løsninger enn lokal ansettelse. Forsvarsdepartementets retningslinjer omhandler ikke hvorvidt en tolk eller andre lokalt ansatte vil kunne få opphold i Norge. En interdepartemental arbeidsgruppe utreder hvordan dette skal håndteres. Instruksen her er ment å være en midlertidig ordning frem til nye retningslinjer i tråd med Stortingets vedtak 419 (2014-2015) er på plass.

3.  Rettslig grunnlag for midlertidig ordning

Inntil en ny ordning er på plass, jf. Stortingets vedtak 419 (2014-2015), bygger denne midlertidige instruksen på samme rettslige grunnlag som GI-06/2015.

Det følger av utlendingsloven § 35 første ledd at UDIs vurdering av sak om overføring av utlendinger skal skje «innenfor de rammene og etter de retningslinjene som er fastsatt av overordnet myndighet». Videre følger det av bestemmelsens annet ledd at departementet uavhengig av § 76 annet ledd kan instruere i sak om innreisetillatelse etter § 35. Det innebærer at Justis- og beredskapsdepartementet har full instruksjonsmyndighet i spørsmålet om det skal gis innreisetillatelse etter reglene for overføringsflyktninger. Stortinget fastsetter kvoten etter forslag fra Regjeringen. Departementet gir retningslinjer om uttak på kvoten og kan også instruere i enkeltsaker.

På bakgrunn av Stortingets behandling og vedtak i saken fra 17. februar 2015 legger departementet til grunn av det foreligger nasjonale interesser som tilsier at denne gruppen kan gis opphold i Norge. Det følger av utlendingsloven § 128 at en utlending kan gis oppholdstillatelse i Norge, eller det kan treffes annet vedtak eller beslutning til utlendingens fordel, av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Stortinget la i sitt vedtak av 17. februar 2015 til grunn at eventuelle avslag skulle bygge på «særlige og tungtveiende grunner». For å gjennomføre denne beslutningen, anså departementet det nødvendig å instruere UDI om å gi innreisetillatelse til de aktuelle tolkene som oppfylte vilkårene, uten å foreta en ordinær beskyttelsesvurdering. Direktoratet skulle i disse sakene se bort fra de ordinære kriteriene for uttak etter utlendingsloven § 35, jf. gjeldende rundskriv G-04/2015 Retningslinjer for arbeidet med overføringsflyktninger jf. utlendingsloven § 35 punkt 7, samt gjeldende praksis for asylsaker fra Afghanistan og mulighetene for internflukt. Direktoratet skulle altså innvilge søknadene til dem som fylte vilkårene i rundskrivet, med mindre det forelå særlige og tungtveiende grunner til å avslå, jf. punkt 5 bokstav a og b i rundskrivet. Disse prinsippene videreføres.

I medhold av utlendingsloven § 128 instrueres herved UDI om å gi innreisetillatelse etter utlendingsloven § 35 til personer som fyller vilkårene i dette rundskrivet, med mindre saken skal forelegges for departementet i tråd med punkt 8 under. Direktoratet skal videre gi oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 38, jf. § 35 tredje ledd både for hovedpersonen og familiemedlemmer. Dersom en søker fremmer anførsler i henhold til § 28, vurderer UDI hvorvidt vedkommende kvalifiserer til opphold etter denne bestemmelsen.

4.  Personkrets – vilkår for å fremme søknad

For å få behandlet en søknad etter denne instruksen må tolken oppfylle følgende vilkår:

• være afghansk borger,
• ha gyldig reisedokument eller annen dokumentasjon som underbygger identiteten,
• ha vært ansatt som tolk av norske styrker i Afghanistan ifm. RSM etter 1. januar 2015,
• ha dokumentasjon/bekreftelse fra det norske Forsvaret på ansettelsesforholdet,
• ha blitt overflødiggjort som følge av nedtrekk av det norske styrkebidraget eller at Forsvaret av andre grunner ikke lenger har behov for arbeidskraften, og ha søkt om overføring til Norge senest ett år etter avsluttet arbeidsforhold.

I særskilte tilfeller kan det gjøres unntak fra sistnevnte kulepunkt, dersom tolken eksempelvis har vært utsatt for en konkret alvorlig hendelse/skade på oppdrag for og som direkte følge av jobben for norske styrker.

Retten til å få behandlet en søknad etter denne instruksen gjelder likevel ikke for tolker som har fått avsluttet arbeidsforholdet til Forsvaret grunnet sikkerhets- eller adferdsårsaker eller ikke bestått prøvetid.

5.  Vilkår for innreise- og oppholdstillatelse

a)     Innreise- og oppholdstillatelse etter denne instruksen kan gis til tolker som er søknadsberettiget etter punkt 4, og som har:

• deltatt i operativ avdeling/enhet som har medført særlig eksponering, eksempelvis ved å ha vært utrustet og båret bekledning på en måte som gjør at vedkommende kan oppfattes som en del av avdelingen/enheten.

På anmodning fra Forsvarsdepartementet kan det gjøres unntak fra ovennevnte kulepunkt i særskilte tilfeller.

b)     En tolk kvalifiserer ikke til innreise- eller oppholdstillatelse etter denne instruksen dersom vedkommende:

• har en kjent kriminell adferd eller tungt rusmisbruk,
• har gjort seg skyldig i en forbrytelse mot freden, en krigsforbrytelse eller en forbrytelse mot menneskeheten,
• har gjort seg skyldig i en alvorlig ikke-politisk forbrytelse utenfor Norges grenser,
• har gjort seg skyldig i handlinger som er i strid med FNs formål og prinsipper,
• vil kunne utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, jf. utlendingsloven § 126, jf. GI-03/2016 punkt 5, eller
• tidligere har hatt oppholdstillatelse etter GI-06/2015, men tillatelsen er bortfalt.

Forsvarsdepartementet vil, før saken oversendes til Justis- og beredskapsdepartementet, avklare de faktiske forholdene knyttet til tolkens arbeid for norske styrker opp mot vilkårene i punktene 4 og 5 bokstav a, herunder om det foreligger særskilte forhold knyttet til den enkeltes arbeidsforhold. Dersom Forsvarsdepartementet har informasjon som kan være relevant med hensyn til vurderingen av kriteriene i punkt 5 bokstav b, oversendes denne informasjonen til Justis- og beredskapsdepartementet sammen med den aktuelle saken. Justis- og beredskapsdepartementet oversender deretter saken til UDI for behandling.

6.  Vilkår for innreise- og oppholdstillatelse for familiemedlemmer

Innreise- og oppholdstillatelse etter dette rundskrivet kan gis til hovedpersonens (tolken) ektefelle/samboer og barn, jf. utlendingsloven § 40, 41 og 42. Familiemedlemmene må fylle disse vilkårene på søknadstidspunktet. Det må ikke foreligge forhold som nevnt i punkt 5 bokstav b ovenfor. Gyldig reisedokument eller annen dokumentasjon som underbygger identiteten til medfølgende familiemedlemmer må vedlegges søknaden.

7.  Søknadssted og saksgang

Tolker som ønsker oppholdstillatelse i medhold av denne instruksen må henvende seg elektronisk til Forsvarsdepartementet og fremlegge dokumentasjon som kan vise at de er søknadsberettiget etter punkt 4 ovenfor. Dersom norsk utenriksstasjon eller Veteranforbundet SIOPS mottar slike henvendelser, skal disse videreformidles Forsvarsdepartementet. Henvendelsene skal fortrinnsvis være merket «Application – local employee AFG» og dokumentasjon på at de kan være søknadsberettiget etter punkt 4 skal være vedlagt. Følgende e-postadresse skal benyttes: postmottak@fd.dep.no.

Dersom Forsvarsdepartementet anser at tolken ikke er søknadsberettiget, gir Forsvarsdepartementet tilbakemelding til tolken om dette. Dersom Forsvarsdepartementet bekrefter at tolken er søknadsberettiget, jf. punkt 4, kan søknaden fremmes. Forsvarsdepartementet ber da tolken om å fremme søknad som inneholder egenerklæring og eventuell tilleggsdokumentasjon til Forsvarsdepartementet på ovennevnte adresse. Forsvarsdepartementet/Forsvaret fremmer søknadene via Justis- og beredskapsdepartementet, som videresender til UDI for forberedelse og/eller avgjørelse, jf. punkt 8. Vedtak i sakene underrettes av UDI. Ved innvilgelser gjøres dette via ambassaden i Kabul eller ev. annen utenriksstasjon, og ved avslag gjennom kryptert e-post til tolken.

Det følger av utlendingsloven § 35 fjerde ledd at «Forvaltningsloven kapittel IV og V om saksforberedelse og vedtak bare gjelder vedtak truffet etter innreise. Forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring gjelder der det er truffet vedtak om oppholdstillatelse etter §§ 28 eller 38». Dette innebærer bl.a. at vedtak etter utlendingsloven § 35 ikke er å anse som enkeltvedtak, og at det ikke er klageadgang mht. vedtak om innreisetillatelse. For personer som får innvilget oppholdstillatelse kan det klages på status. En tolk som får innvilget opphold etter utlendingsloven § 38 kan klage på dette dersom vedkommende mener at vilkårene for flyktningstatus etter utlendingsloven § 28 er oppfylt. En slik klage vil bli behandlet av Utlendingsnemnda.

Av hensyn til sikkerheten til norsk personell i Afghanistan, skal praktiske løsninger vedrørende saksforberedelse, intervju og overføring til Norge utarbeides i samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. Hva som er sikkerhetsmessig forsvarlig må vurderes fortløpende. Hvor ikke annet er særskilt avtalt mellom departementene eller står i denne instruksen, gjelder de ordinære rutinene for overføring og integrering av disse søkerne. For den praktiske gjennomføringen lages det egne rutineskriv. Disse er av sikkerhetsmessige hensyn ikke offentlige.

8.  Foreleggelse av saker for Justis- og beredskapsdepartementet

I saker der UDI anser at vilkårene for opphold etter instruksen er oppfylt, innvilger UDI søknaden uten å forelegge saken for departementet. UDI skal i henhold til utlendingsloven § 128 fjerde ledd, forberede og forelegge for Justis- og beredskapsdepartementet følgende saker:

• UDI er i tvil om vilkårene i denne instruksen er oppfylt, eller UDI innstiller på å avslå innreisetillatelse og/eller oppholdstillatelse i Norge,
• det foreligger opplysninger som kan indikere at saken berører hensyn til grunnleggende nasjonale interesser som nevnt i GI-03/2016 punkt 5 og/eller
• saken angår personer oppført på EUs liste over personer, organisasjoner og enheter som omfattes av EUs felles holdning om tiltak mot terrorisme («EUs terrorliste» eller FNs reiserestriksjoner.

9.  avslutning

Denne spesialordningen for tolker som har vært i operativ tjeneste for norske styrker i Afghanistan ifm. RSM vil gjelde til nye retningslinjer for håndtering av tolker/lokalt ansatte i internasjonale operasjoner er på plass eller annet blir bestemt av Justis- og beredskapsdepartementet.

Instruksen trer i kraft straks. Søknader som mottas etter dette tidspunktet behandles etter denne instruksen. Søknader som er innkommet til Forsvarsdepartementet før denne instruksen trer i kraft behandles etter GI-06/2015.

 

Med hilsen

Siw Lexau
fung. ekspedisjonssjef
                                                                             Marit Rosenvinge
                                                                             seniorrådgiver