Utlendingsdirektoratet Postboks 8108 Dep 0032 OSLO
Nr.	Vår ref	Dato
GI-10/2011	201000995	23.06.2011

 

GI-10/2011 Instruks om fornyelse av begrensede tillatelser etter utlendingsloven § 38 i asylsaker der det ikke er fremlagt dokumentasjon på identitet

 

Justisdepartementet viser til lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolking, skjønnsutøvelse og prioritering av saker.  

Det vises videre til brev fra UDI datert 20.10.2009. UDI ber om samtykke til etablering av praksis i en ny type saker. Dette dreier seg om saker hvor utlendingen har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag av Utlendingsnemnda (UNE), men hvor tillatelsen er gjort begrenset fordi utlendingen ikke har oppfylt vilkåret om å fremlegge dokumentasjon på sin identitet. Begrensningene i tillatelsen innebærer at tillatelsen ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og familieinnvandring. Den nye sakstypen som UDI ber om samtykke til å etablere praksis for, gjelder fornyelsen av disse begrensede tillatelsene.  

UDIs forslag til etablering av praksis

UDI viser til at UNE i en del omgjøringssaker enten har satt som vilkår for å få fornyet tillatelse (svært få saker) eller som vilkår for at en begrenset tillatelse kan omgjøres til ordinær tillatelse uten begrensninger, at dokumentasjon på identitet fremlegges. Porteføljen dreier seg om søkere fra en rekke land og omfatter mange barnefamilier, der hensynet til barnets tilknytning til riket, jf. utlendingsforskriften § 8-5, inngår i begrunnelsen for omgjøringen. UDI mottar løpende søknader om fornyelse av disse tillatelsene og må avgjøre om det, dersom vilkårene er oppfylt, skal innvilges ny begrenset tillatelse eller om det skal innvilges tillatelse uten begrensninger.  

UDI foreslår følgende praksisetablering, som kan deles inn i tre forskjellige kategorier:  

1) I saker hvor UNEs omgjøring er begrunnet med hensynet til barns tilknytning til riket, jf. utlendingsforskriften 1990 § 21 b (tilsvarer utlendingsforskriften 2009 § 8-5), foreslår UDI at det i utgangspunktet skal innvilges ordinær tillatelse uten begrensninger, selv om den etterspurte dokumentasjonen ikke er fremlagt. UDI viser til ulempen ved begrensede tillatelser med hensyn til bosetting og integrering og at det dreier seg om barn som allerede har lang oppholdstid i Norge. Forutsetningen er at det ikke er andre holdepunkter for å tvile på hvorvidt opplysningene om identitet er riktige, som motstridende og/eller mangelfulle opplysninger mv., slik at søkernes identitet kan anses som sannsynliggjort. I motsatt fall bør det innvilges en begrenset tillatelse i tråd med utlendingsforskriften 2009 § 8-12 og instruks AI-103/09 (tidligere AI-79/2009), med fortsatt krav om fremlagt dokumentasjon som vilkår for ubegrenset tillatelse.  

2) I saker hvor hensynet til barns tilknytning til riket ikke har gjort seg gjeldende, men der andre momenter har vært ansett som tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne omgjøring og innvilgelse etter utlendingsforskriften 1990 § 21 annet ledd, eventuelt første ledd i de få tilfellene der vernet mot utsendelse har vært det utslagsgivende hensynet (tilsvarer hhv. utlendingsloven 2008 § 38 og § 28 første ledd bokstav b), foreslår UDI å innvilge ordinær tillatelse uten begrensninger hvis søkeren gir en plausibel forklaring på hvorfor han eller hun ikke har fremlagt dokumentasjon. Det er en forutsetning at identiteten er sannsynliggjort og vilkårene for øvrig er oppfylt. Dersom det ikke gis en plausibel forklaring, kan søkeren gis en fortsatt begrenset tillatelse dersom vilkårene er oppfylt, med fortsatt krav om fremlagt dokumentasjon som vilkår for ubegrenset tillatelse.  

3) I de (få) sakene der krav om fremlagt dokumentasjon på identiteten er satt som vilkår for fornyelse, foreslår UDI at ny tillatelse som utgangspunkt bør avslås om dokumentasjonen ikke er fremlagt når søknaden om fornyelse behandles.  

Gjeldende regelverk og retningslinjer

For andre utlendinger enn de som søker asyl, fastsetter utlendingsforskriften § 10-2 annet ledd et uttrykkelig vilkår om at pass eller annet legitimasjonsdokument fra offentlig myndighet skal fremvises i forbindelse med søknaden. For asylsøkere følger det av lovens § 93 første ledd at pass eller annet reisedokument som søkeren er i besittelse av, må innleveres sammen med søknad om asyl.  

Bestemmelsene om avklaring av utlendingens identitet i lovens § 83 og forskriftens § 17-7 gjelder både asylsøkere og andre utlendinger. Det følger av lovens § 83 at utlending skal medvirke til å klarlegge oppgitt identitet ved innreise og frem til antatt korrekt identitet er registrert, når utlendingsmyndighetene krever dette. Forskriftens § 17-7 har bestemmelser om hva utlendingen kan pålegges for å klarlegge identiteten. Det følger imidlertid av forskriftens § 17-7 annet ledd at en utlending som søker eller som er innvilget beskyttelse, ikke kan pålegges å ta kontakt med sitt hjemlands myndigheter dersom dette kan komme i konflikt med et behov for beskyttelse.Utlendingen kan heller ikke pålegges å avklare sin identitet på annen måte som kan komme i konflikt med et behov for beskyttelse. Begrensningen gjelder ikke for asylsøkere som har fått avslag på asylsøknaden med plikt til å forlate Norge, eller er innvilget tillatelse på annet grunnlag enn et behov for beskyttelse.  

For utlendinger som fyller vilkårene for tillatelse i medhold av lovens § 38, følger det av bestemmelsens femte ledd at det kan fastsettes begrensninger i tillatelsen dersom behovet er midlertidig eller ”andre særlige grunner tilsier det”. Blant annet kan det fastsettes at tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse for familiemedlemmer og/eller permanent oppholdstillatelse. Tvil om identitet, herunder manglende vilje til å fremskaffe dokumentasjon der hvor dette er mulig, kan være en ”særlig grunn” til å fastsette slike begrensninger. Forskriftens § 8-12 første ledd regulerer nærmere kravet til sannsynliggjort identitet og fremleggelse av dokumentasjon for å innvilge ordinær tillatelse etter utlendingsloven § 38. Bestemmelsen i forskriftens § 8-12 første ledd lyder som følger:  

”Som vilkår for oppholdstillatelse etter lovens § 38 kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet, jf. lovens § 83 tredje ledd, med mindre det er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er riktig, og 
a) utlendingens hjemland mangler en fungerende sentraladministrasjon, eller det av andre grunner er umulig å fremskaffe originalt gyldig pass eller annen tilsvarende legitimasjon med tilstrekkelig notoritet, eller
b) hensynet til søkerens sikkerhet tilsier at vedkommende ikke kan kreves å kontakte hjemlandets myndigheter.”  

Dersom det i andre tilfeller enn nevnt over besluttes å innvilge oppholdstillatelse etter lovens § 38, kan det gis en begrenset tillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familieinnvandring.  

Enkelte av tillatelsene som det nå er aktuelt å fornye, er gitt med hjemmel i utlendingsforskriften 1990 § 21 første ledd. I henhold til utlendingsforskriften § 20-10, jf. utlendingsloven § 127, skal fornyelser skje i medhold av utlendingsloven § 38. Vilkårene for fornyet oppholdstillatelse fremgår av utlendingsloven § 61, jf. forskriftens § 10-22. Tillatelse gitt etter utlendingsloven § 38 fornyes i samsvar med det grunnlaget de er gitt på, når dette fortsatt er til stede og ikke annet fremgår av tillatelsen. UDI kan ved behandling av en søknad om fornyelse, innvilge en ordinær § 38-tillatelse uten begrensninger når de mener at vilkårene er oppfylt, selv om UNE tidligere har gitt en tillatelse med begrensninger.  

Av instruks AI-103/09 – Instruks om vurdering av identitet i saker etter utlendingsloven[1] (heretter: id-instruksen) pkt. 4.1 fremgår følgende:  

”I hvilken grad det kan være aktuelt å innvilge oppholdstillatelse etter lovens § 38 selv i tilfeller hvor identiteten ikke er dokumentert og/eller oppgitt identitet ikke fremstår som mest sannsynlig, må avgjøres ut fra en konkret helhetsvurdering i forhold til de ulike asylsøkergrupper og i forhold til den enkelte søker. […] [I] noen tilfeller kan sterke menneskelige hensyn tale for at en tillatelse uansett bør gis, blant annet på grunn av særlige helsemessige problemer, hensynet til barn eller lignende.”  

Departementets tilbakemelding – instruks

Når det gjelder UDIs forslag til praksisetablering som nevnt i pkt. 1 ovenfor, samtykker departementet ikke til forslaget. Departementet anser at forslaget ikke er i tråd med formålet bak utlendingsforskriften § 8-12 og id-instruksen, som begge forutsetter at utlendingen i disse tilfellene som hovedregel skal fremskaffe dokumentasjon for sin identitet. UDIs forslag innebærer at kravet til dokumentasjon som er fastsatt i forskriften og instruksen, som hovedregel skal fravikes ved fornyelsessøknad i saker hvor førstegangstillatelsen ble gitt av hensyn til barns tilknytning til riket, jf. utlendingsforskriften § 8-5. Vi viser til at dette gjelder saker hvor UNE har lagt til grunn at søkerne kan fremskaffe nødvendig dokumentasjon på identitet.  

Departementet anser at den praksis som UDI foreslår vil svekke virkemiddelet som en begrenset tillatelse er ment å være for å fremskaffe dokumentasjon på identitet. Hensikten med å gi begrensede tillatelser for å stimulere utlendingen til å fremskaffe dokumentasjon ville dermed bortfalle. Departementet anser at de ovennevnte sakene i all hovedsak står i samme stilling på tidspunktet for den første søknaden om fornyelse, som de gjorde da UNE innvilget den begrensede førstegangstillatelsen. Vi anser derfor at sakene som utgangspunkt skal fornyes med samme begrensninger som førstegangstillatelsen, når dokumentasjon for identitet fortsatt ikke er fremskaffet ved førstegangs fornyelsessøknad, og det heller ikke er fremkommet andre opplysninger som medfører at vilkårene etter forskriftens § 8-12 må anses som oppfylt. Eventuelle unntak fra denne hovedregelen må vurderes etter retningslinjene som er angitt i id-instruksen pkt. 4.1, jf. også Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) kapittel 3.6.4.3.  

Når det gjelder UDIs forslag til praksisetablering i pkt. 2, viser departementet til våre uttalelser om pkt. 1 ovenfor. Departementet legger til grunn at også disse sakene i all hovedsak står i samme stilling på tidspunktet for den første søknaden om fornyelse, som de gjorde da UNE innvilget den begrensede førstegangstillatelsen. Vi anser derfor at sakene som utgangspunkt skal fornyes med samme begrensninger som førstegangstillatelsen, i tråd med det som er uttalt om pkt. 1 ovenfor. Departementet legger for øvrig til grunn at søkernes eventuelle (plausible) forklaring vil være et moment i vurderingen av om kriteriene for å gjøre unntak fra hovedregelen om fremleggelse av dokumentasjon er oppfylt, jf. utlendingsforskriften § 8-12.  

Departementet samtykker til UDIs forslag til praksisetablering i pkt. 3 ovenfor. Dette innebærer at ny tillatelse som utgangspunkt bør avslås i saker der krav om fremlagt dokumentasjon på identiteten er satt som vilkår for fornyelse, og dokumentasjonen ikke er fremlagt når søknaden om fornyelse behandles.

 

Med hilsen

 

 

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

 

                                                                                                 Birgitte Ege
                                                                                                 avdelingsdirektør

 

 

Kopi:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Utenriksdepartementet
Utlendingsnemnda
Politidirektoratet
Norsk organisasjon for asylsøkere
Politiets utlendingsenhet