GI-11/2020 Instruks om oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel mv.

1.          Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departementets alminnelige instruksjonsadgang samt lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi generelle instrukser om lovtolking, skjønnsutøving og prioritering av saker.

Instruksen gjelder anvendelsen av forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 8-4 om oppholdstillatelse til utlendinger som avgir vitneforklaring som fornærmet i en rettssak om menneskehandel, og ofre for menneskehandel som avgir forklaring for retten eller politiet i en straffesak. Formålet med å innvilge oppholdstillatelse i slike saker er å gi økt trygghet til ofre for menneskehandel og samtidig legge til rette for straffeforfølgning av bakmenn. Instruksen gjelder også adgangen til realitetsbehandling av saker om menneskehandel etter Dublin III-prosedyren, jf. utlendingsforskriften § 7-4.

Instruksen erstatter instruks GI-31/2010 om oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel mv.

2.         Saksprosessen
2.1       Innledning

En utlending som anfører å fylle vilkårene i utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften § 8-4 om oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel, må fremme søknad om beskyttelse. Søknaden fremsettes overfor Politiets utlendingsenhet (PU), og oversendes UDI for avgjørelse. Dersom det er nødvendig for avgjørelse av saken, kan UDI be om en uttalelse fra politiet (herunder påtalemyndigheten).

Dersom utlendingen tidligere har trukket en søknad om beskyttelse i forbindelse med søknad om refleksjonsperiode eller midlertidig oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-3, skal søknaden om beskyttelse gjenopptas dersom utlendingen på nytt søker om beskyttelse etter å ha avgitt forklaring for retten eller politiet. Dersom utlendingen har avgitt forklaring for retten eller politiet etter endelig avslag på søknad om beskyttelse, anses dette som nye forhold som kan gi grunnlag for opprettelse av ny søknad om beskyttelse. Det vises for øvrig til UDIs retningslinjer UDI 2013-014 Oppholdstillatelse til ofre for menneskehandel.

2.2       Om politiets uttalelse i utlendingssaken

Etter anmodning fra UDI skal politiet gi nødvendige opplysninger knyttet til en straffesak der utlendingen har avgitt forklaring for retten eller for politiet, jf. utlendingsforskriften § 17-7 i fjerde ledd, herunder, men ikke avgrenset til, følgende opplysninger:

• kopi av anmeldelse og vitneforklaring, samt redegjørelse for saksforholdet og hvilke etterforskingsskritt som er tatt i saken
• kopi av ev. rettsavgjørelser
• begrunnelse for ev. henleggelse av straffesak
• beskrivelse av omfanget av utlendingens samarbeid med politiet i straffesaken, og vurdering av hvilken betydning dette samarbeidet har hatt for saken
• vurdering av om det er sannsynlig at utlendingen er et offer for menneskehandel
• informasjon om hvorvidt utlendingen har gitt mangelfulle eller uriktige opplysninger i saken, og herunder om disse opplysningene har vært av betydning for bevisvurderingen
• vurdering av om utlendingen antas å ha brutt med miljøet bak menneskehandelen
• opplysninger om utlendingen selv er siktet eller mistenkt for straffbare forhold, dersom dette kan få betydning for avgjørelse av søknaden
• informasjon om utlendingen har vært utsatt for trusler, represalier eller overgrep mot seg selv eller familien, og om dette antas å skyldes den avgitte forklaringen. Det er relevant med informasjon om omfanget av og tidsrommet for dette
• informasjon om hvordan en ev. anmeldelse er gjort kjent for de anmeldte, og om utlendingens forklaring antas å være kjent for bakmenn for menneskehandel
• informasjon om ev. beskyttelsestiltak som er iverksatt overfor utlendingen eller dennes familie

I den grad politiets arbeid med saken gir grunnlag for det og politiet har slik informasjon, kan uttalelsen også inneholde:

• vurdering av om utlendingen selv eller dennes familie som følge av vitneforklaringen risikerer trusler, represalier eller overgrep i hjemlandet eller det landet hvor utlendingen ev. skal returnere til
• vurdering av muligheten for beskyttelse fra myndighetene i hjemlandet eller det landet hvor utlendingen ev. skal returnere til. Dette kan eksempelvis være aktuelt der politiet har samarbeidet med det aktuelle landet under etterforskningen
• vurdering av i hvilken grad den avgitte forklaringen har påvirket utlendingens sosiale, helsemessige eller humanitære situasjon i Norge eller ved retur til hjemlandet

Hvis politiet senere mottar ytterligere informasjon i saken eller informasjon i strid med det som fremgår av deres uttalelse, skal slik informasjon ettersendes UDI der dette antas å være relevant for vurderingen av utlendingssaken.

Dersom det ikke er ønskelig at parten blir gjort kjent med de aktuelle opplysningene av hensyn til videre etterforskning, må politiet opplyse om dette, samt begrunnelsen og hjemmelen for å tilbakeholde opplysningene som fremgår av politiets uttalelse.

Departementet presiserer at politiets uttalelse i utlendingssaken ikke har betydning for påtalemyndighetens vurdering av skyldspørsmålet i straffesaken, og at slik uttalelse også kan gis der straffesaken er henlagt eller bakmenn er frifunnet etter domstolsbehandling.

2.3    Om UDIs behandling av utlendingssaken

Når UDI får en søknad om beskyttelse til behandling, skal UDI først vurdere hvorvidt utlendingen oppfyller vilkårene for beskyttelse, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a og b.

Dersom utlendingen ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse, skal UDI vurdere om det er grunnlag for oppholdstillatelse etter lovens § 38. Dersom utlendingen ikke innvilges oppholdstillatelse i medhold av forskriftens § 8-4, må UDI foreta en konkret vurdering av om utlendingen oppfyller vilkårene for oppholdstillatelse på bakgrunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket etter lovens § 38.

UDI fatter vedtak i saken, bl.a. basert på opplysninger fra utlendingen og informasjon innhentet fra politiet og ev. andre aktører, eksempelvis fra hjelpeapparatet.

3.          Oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-4 første ledd

En utlending som har avgitt vitneforklaring som fornærmet i en rettsak hvor det er tatt ut tiltale etter straffeloven § 257 om menneskehandel, har etter søknad som hovedregel rett til oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 38 og utlendingsforskriften § 8-4 første ledd. Det er ikke et vilkår for oppholdstillatelse etter bestemmelsen at den som utlendingen har vitnet mot faktisk blir domfelt eller at det foreligger en rettskraftig avgjørelse.

Ved vurderingen av om det foreligger særlige grunner som taler mot at tillatelse gis er det bl.a. relevant å se hen til om utlendingen har gitt uriktige opplysninger i straffesaken. Dette gjelder uavhengig av når i saken de uriktige opplysningene er gitt. Formålet med vilkåret er å hindre misbruk av bestemmelsen, f.eks. der en utlending forklarer seg uriktig for å få et oppholdsgrunnlag eller unndra seg potensiell straffeforfølgning.

Det er ikke et krav om at det må foreligge en anmeldelse eller dom for falsk forklaring. Det er tilstrekkelig at UDI på grunnlag av opplysninger fra politiet vurderer det som sannsynlig at opplysningene er uriktige. Uriktige opplysninger skal ikke automatisk føre til avslag. Det kan være tilfeller der utlendingen forklarer seg uriktig i en tidlig fase, f.eks. fordi vedkommende fortsatt befinner seg i en utnyttingssituasjon og er instruert til å avgi falsk forklaring eller ikke tør å snakke sant. Eksempelvis kan dette skje ved en utlendingskontroll, der utlendingen først forklarer seg falskt, men senere forklarer seg sannferdig. Videre må de uriktige opplysningene ha hatt betydning for politiets etterforskning, bevisvurderingene mv., slik at uriktige opplysninger om mer uvesentlige forhold tillegges mindre vekt.

Andre særlige grunner kan også tale imot at tillatelse gis, herunder at utlendingen gjenopptar kontakten med det kriminelle miljøet bak menneskehandelen eller utlendingen selv fungerer som bakperson for andre.

4.         Oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-4 annet ledd
4.1       Innledning

Selv om en utlending som er offer for menneskehandel ikke har vitnet for retten som fornærmet i en sak om menneskehandel, kan vedkommende likevel anses som utsatt som følge av samarbeid med politiet i en straffesak. Utlendingsforskriften § 8-4 annet ledd fastsetter derfor at det også i andre tilfeller enn de som er nevnt i første ledd «kan» gis oppholdstillatelse.

4.2       Nærmere om vilkårene for tillatelse
4.2.1     Utlendingen har avgitt forklaring for retten eller for politiet
Bestemmelsen innebærer at det er tilstrekkelig at utlendingen avgir forklaring for retten eller for politiet i en straffesak, i motsetning til i første ledd der det må være avgitt vitneforklaring som fornærmet i en sak der det er tatt ut tiltale etter straffeloven § 257 (menneskehandel) for domstolen. Både forklaring avgitt i formelle politiavhør og forklaring gitt til politiet under etterforskning av en straffesak for å opplyse saken (eksempelvis ved skjult etterforskning) omfattes av bestemmelsen. Annet ledd gjelder uavhengig av utlendingens status i straffesaken. Det er ikke et vilkår for oppholdstillatelse etter bestemmelsen at den som utlendingen har vitnet mot faktisk blir domfelt eller at det foreligger en rettskraftig avgjørelse.

Følgende situasjoner kan typisk omfattes av annet ledd (listen er ikke uttømmende):

• Saken etterforskes som en sak om menneskehandel, men påtalemyndigheten tar ut tiltale etter et annet straffebud, som følge av f.eks. bevisets stilling eller påtalemyndighetens prioriteringer.
• Politiet og påtalemyndigheten har i sin håndtering av saken bygd på forklaringer fra flere vitner, men har ikke behov for at alle vitnene forklarer seg for retten. De som har forklart seg for politiet uten å bli innkalt som vitner i rettssaken, vil også kunne oppleve en svært belastende situasjon.
• Saken er overført til straffeforfølgning i utlandet, og det legges til grunn at den eller de som har avgitt forklaring til politiet i Norge ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt i landet saken overføres til.
• Det avholdes ikke rettssak som følge av at gjerningsmannen unndrar seg straffeforfølgning.
• Straffesaken henlegges på grunn av bevisets stilling, ukjent gjerningsperson mv.

4.2.2     Forklaringen må ha sammenheng med at utlendingen har vært et offer for menneskehandel
Det må være sannsynlighetsovervekt for at utlendingen har vært et offer for menneskehandel. Ved vurderingen skal det bl.a. legges vekt på utlendingens forklaring og politiets uttalelser i saken. Det kan også ses hen til uttalelser fra andre oppfølgingsaktører, eksempelvis fra hjelpeapparatet.

Forklaringen må videre ha sammenheng med at utlendingen har vært et offer for menneskehandel. Sentrale deler av forklaringen kan likevel være knyttet til andre straffbare forhold. Ved vurderingen er det relevant å se hen til formålet med bestemmelsen om å gi økt trygghet til ofre for menneskehandel og dermed legge til rette for straffeforfølgning av bakmenn, og det bør vurderes om den konkrete forklaringen vil kunne sette utlendingen i en vanskelig situasjon som følge av mulige represalier fra bakmenn. Dersom utlendingen selv har vært involvert i en straffbar handling, kan det legges vekt på om dette har sammenheng med at vedkommende var et offer for menneskehandel. I tillegg til straffesaker der det er tatt ut tiltale etter straffeloven § 257 (menneskehandel) eller § 315 (hallikvirksomhet), kan dette bl.a. være aktuelt ved lovbrudd knyttet til vold, tvang, vinningslovbrudd, frihetsberøvelse, narkotika, seksuallovbrudd og alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven.

4.2.3     Utlendingen må ha brutt med miljøet bak menneskehandelen
Det er et vilkår at utlendingen må ha brutt med miljøet bak menneskehandelen. Oppholdstillatelse i Norge skal gi utlendingen vern mot å bli utsatt for ytterligere overgrep, og denne hensikten kan kun oppfylles dersom utlendingen bryter kontakten med det kriminelle miljøet. At utlendingen fremdeles har en sosial eller familiær relasjon til enkeltpersoner med en tilknytning til det kriminelle miljøet, skal likevel ikke automatisk medføre at vilkåret ikke anses oppfylt.

4.2.4     Det foreligger ikke særlige grunner som taler mot at tillatelse gis
Oppholdstillatelse kan nektes dersom det foreligger særlige grunner som taler mot at tillatelse gis. Bestemmelsen skal praktiseres tilsvarende som etter forskriftens § 8-4 første ledd bokstav b, og det vises derfor til beskrivelsen over i punkt 3.

4.3       Nærmere om den skjønnsmessige vurderingen
4.3.1     Ikke-uttømmende liste over momenter
Selv om vilkårene som nevnt under punkt 4.2 er oppfylt, må det foretas en skjønnsmessig vurdering av om tillatelse skal gis. Det må i denne sammenheng ses hen til formålet med bestemmelsen om å gi økt trygghet til ofre for menneskehandel og dermed legge til rette for straffeforfølgning av bakmenn, samt at det kan legges vekt på innvandringsregulerende hensyn, jf. utlendingsloven § 38 fjerde ledd. Utlendingsforskriften § 8-4 annet ledd tredje punktum bokstav a til d oppstiller momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av om oppholdstillatelse etter annet ledd skal gis.

Departementet presiserer at momentlisten ikke er uttømmende og at andre momenter vil kunne være relevante i den enkelte sak. Det er ikke et krav at alle momentene gjør seg gjeldende i enhver sak. Listen synliggjør imidlertid de mest sentrale momentene i den skjønnsmessige vurderingen.

4.3.2     Trusler, represalier eller overgrep som følge av forklaringen
Når det gjelder bokstav a og b må det være sammenheng mellom trusler, represalier eller overgrep, eller risikoen for dette, og den avgitte forklaringen. Ved vurderingen vil det bl.a. være relevant om forklaringen er kjent for bakmenn, omfanget av og tidsrommet for ev. trusler og om trusselbildet har sammenheng med vitneforklaringen.

4.3.3     Samarbeid med politiet under etterforskningen
Bestemmelsens bokstav c innebærer at UDI, på bakgrunn av opplysninger fra politiet, må vurdere om utlendingen ut fra personlige forutsetninger reelt sett har samarbeidet. Utlendingsforvaltningen må vurdere om utlendingen har anmeldt uten egentlig å ønske å samarbeide med politiet, for å forsøke å skape et oppholdsgrunnlag i Norge etter forskriftens §§ 8-3 annet ledd og 8-4 annet ledd. Slike situasjoner bør ikke gi grunnlag for opphold. Om utlendingen har hatt oppholdstillatelse etter forskriftens § 8-3 annet ledd, kan dette indikere at det har vært et reelt samarbeid med politiet, ettersom vilkårene for bestemmelsen innebærer at utlendingen har brutt med miljøet bak menneskehandelen og at politi eller påtalemyndighet anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som nødvendig for å gjennomføre etterforskningen eller straffesaken.

Det vises for øvrig til bestemmelsens bokstav a, b og d om hvorvidt utlendingen er i en vanskelig situasjon som følge av samarbeidet, herunder i en utsatt posisjon i Norge eller ved retur til hjemlandet.

4.3.4     Utlendingen er i en vanskelig sosial, helsemessig eller humanitær situasjon som følge av den avgitte forklaringen
Det følger av bokstav d at det skal legges vekt på den samlede belastningen utlendingen er utsatt for som følge av den avgitte forklaringen. Når det gjelder utlendingens helsemessige situasjon er det relevant å se hen til om behandling er igangsatt i Norge og ev. konsekvenser ved retur. Når det gjelder den humanitære og sosiale situasjonen omfatter dette utlendinger som vil møte spesielle vanskeligheter ved retur pga. sosiale forhold ved retursituasjonen, eksempelvis personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep og av den grunn risikerer sosial stigmatisering mv. ved retur. Momentet er i hovedsak en kodifisering av gjeldende praksis, og det er ikke ment at terskelen for opphold skal være en annen enn etter gjeldende praksis.

5.          Mindreårige søkere

«Barnets beste» er et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn. Utlendingsmyndighetene skal foreta en barnesensitiv vurdering av barnets beskyttelsesbehov, jf. utlendingsloven § 28 tredje ledd. Av lovens § 38 tredje ledd fremgår det uttrykkelig at oppholdstillatelse etter bestemmelsen kan gis til barn selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt gitt oppholdstillatelse til en voksen. Ved den konkrete vurderingen av om vilkårene i forskriftens § 8-4 er oppfylt, må det ses hen til om utlendingen er mindreårig. Dette kan særlig ha betydning for vurderingen av vilkårene om samarbeid med politiet og om å bryte med miljøet bak menneskehandelen, samt vurderingen av utlendingens sosiale og humanitære situasjon, jf. punkt 4.3.4 over.

Mindreårige som ikke selv er offer for menneskehandel, men som avgir forklaring i en straffesak og forklaringen har sammenheng med en menneskehandelssituasjon, vil etter søknad om beskyttelse kunne gis tillatelse etter lovens § 38 etter en konkret vurdering i tråd med gjeldende praksis. Mindreårige som oppholder seg i Norge kan også gis tillatelse etter lovens § 38, dersom barnets forelder eller andre nærstående er et offer for menneskehandel som gis oppholdstillatelse etter forskriftens § 8-4, jf. lovens § 38.

6.          Innholdet i tillatelsen

Tillatelsen danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og familieinnvandring, med mindre det skal gis en begrenset tillatelse på grunn av at vilkåret om dokumentert identitet ikke er oppfylt, jf. utlendingsforskriften § 8-4 tredje ledd, jf. § 8-12. Tillatelsen gis for tre år, men dersom hensynet til fortsatt identitetskontroll eller andre særlig grunner tilsier det, kan tillatelse gis for ett år eller kortere, jf. utlendingsforskriften § 10-13. Tillatelsen kan fornyes.

For øvrig gjelder de alminnelige reglene om tilbakekall av tillatelsen, jf. utlendingsloven § 63. Bristende forutsetninger for tillatelsen kan gi grunnlag for tilbakekall eller avslag på søknad om fornyet eller permanent oppholdstillatelse, eksempelvis der utlendingen har gitt uriktige opplysninger om forhold av betydning for bevisvurderingen eller gjenopptatt kontakten med det kriminelle miljøet bak menneskehandelen.

7.          Avgjørelse etter Dublin-regelverket, jf. utlendingsloven § 32

Norge kan gjøre unntak fra tilbakeføring i medhold av Dublin III-forordningen i saker som omhandler menneskehandel dersom utlendingen har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle saken eller det foreligger særlige grunner, jf. lovens § 32 annet ledd og forskriftens § 7-4. Det kan bl.a. være aktuelt å gjøre unntak dersom det er igangsatt etterforskning i en menneskehandelssak og politiet har behov for utlendingens tilstedeværelse i Norge under etterforskningen eller gjennomføring av straffesaken.

Adgangen til å avslå en asylsøknad under henvisning til Dublin-regelverket skal ikke anvendes i følgende tilfeller:

• Utlendingen har avgitt vitneforklaring som fornærmet i en sak om menneskehandel, jf. forskriftens §8-4 første ledd.
• Utlendingen har eller har hatt begrenset oppholdstillatelse etter forskriftens §8-3 annet og fjerde ledd.

Dersom det på tidspunktet for behandling av saken i UDI foreligger opplysninger, herunder fra politiet, som tilsier at særlige grunner taler mot at tillatelse etter forskriftens § 8-4 skal gis, kan asylsøknaden likevel avslås under henvisning til Dublin-regelverket.

8.          Generelt

Instruksen trer i kraft straks.

Med hilsen

Cecilie Fjelberg (e.f.)
konst. avdelingsdirektør
                                                                                     Elisabeth Taubøll
                                                                                     seniorrådgiver

 

Forskrift om endringer i utlendingsforskriften (oppholdstillatelse til ofre for menneskehandel som avgir forklaring i straffesak)