GI-13/2018 – Instruks om praktisering av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b – nasjonaltjenesten i Eritrea

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til departementets alminnelige instruksjons-adgang samt lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.) § 76 annet ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøvelse og prioritering av saker. Videre vises det til UDIs praksisforeleggelse av 14. juni 2018 om nasjonaltjenesten i Eritrea.

InnledningFormålet med instruksen her er å gi nærmere retningslinjer for hvordan anførsler om risiko for innkalling til nasjonaltjenesten skal vurderes etter utl. § 28 første ledd bokstav b.

2. Bakgrunn

I en dom fra Upper Tribunal i Storbritannia 7. oktober 2016 (MST and Others (national service – risk categories) Eritrea CG) konkluderte domstolen med at innholdet i nasjonaltjenesten i Eritrea (militær og sivil del) og risiko for innkalling til tjenesten ved retur sannsynligvis utgjør brudd på forbudet mot tvangsarbeid i EMK art. 4 nr. 2 og forbudet mot tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i EMK art. 3.

Domstolen begrunner dette med flere forhold; nasjonaltjenesten har en udefinert lengde, den er ikke frivillig, de tjenestepliktige utfører også sivilt og ikke-militært arbeid med økonomiske utviklingsformål, forholdene er vanskelige, vilkårlig avstraffelse er mulig og den sivile delen innebærer manglende valgfrihet til å forfølge egen yrkeskarriere.

3. Gjeldende praksis

Etter gjeldende praksis anses nasjonaltjenesten i Eritrea ikke i seg selv å gi grunnlag for beskyttelse. Flertallet av de eritreerne som får beskyttelse etter utl. § 28 i dag får det fordi de er i nasjonaltjenestepliktig alder og har reist ulovlig ut av landet, eritreiske myndigheter kan komme til å anse dem som unndragere/desertører, og de kan derfor risikere reaksjoner (forfølgelse) ved retur.

4. UDIs forslag

UDI slutter seg til Upper Tribunals vurdering av at det eritreiske nasjonaltjenestesystemet bryter med forbudet mot tvangsarbeid i EMK art. 4 nr. 2, og at tjenesten ikke faller inn under noen av unntakene i art. 4 nr. 3. UDI er også enig i at tvangsarbeid kan anses som en krenkelse av EMK art. 3, og viser i den forbindelse også til Grl. § 93, som forbyr tvangsarbeid og pålegger statens myndigheter å bekjempe slike forhold og «andre former for umenneskelig behandling mv.».

Videre viser UDI til at ulike ILO-organer flere ganger har kommet til at tvungen nasjonaltjeneste med udefinert slutt utgjør tvangsarbeid i strid med ulike ILO-konvensjoner, særlig ILO-konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid, som Eritrea ratifiserte i 2000.

UDI er ikke kjent med rettspraksis fra EMD eller nasjonale domstoler eller vedtak fra UNE som tar stilling til dette spørsmålet. Flere europeiske land ser dessuten ut til å anse fare for innkalling til nasjonaltjenesten som grunnlag for beskyttelse.

UDI foreslår etter dette at borgere av Eritrea som ved retur dit risikerer innkalling til nasjonaltjenesten, vil kunne ha rett til beskyttelse etter utl. § 28 første ledd bokstav b.

UDI opplyser at en slik praksisendring bare vil omfatte en liten del av dagens Eritrea-portefølje; de som i dag får avslag. Dette gjelder:

 

1. Eritreere som har reist ut som små barn eller som er født og oppvokst i eksil i land hvor de ikke har statsborgerskap eller lovlig oppholdsgrunnlag, og som vil ha plikt til å gjennomføre nasjonaltjeneste ved retur til Eritrea, og
2. Eritreere som har reist lovlig ut av landet, men der det anses tilstrekkelig sannsynliggjort at de fremdeles har plikt til å gjennomføre nasjonaltjenesten.

5. Departementets vurdering

Departementet slutter seg til UDIs vurdering, dvs. at risiko for innkalling til nasjonaltjenesten ved retur kan gi krav på beskyttelse etter utl. § 28 første ledd bokstav b.

Eritreiske myndigheter har tidligere hevdet at det er nødvendig å opprettholde nasjonaltjenesten på grunn av grensekonflikten med Etiopia. I juli i år erklærte imidlertid regjeringspartiet at «no war – no peace»-situasjonen som har pågått siden 2000 er over. Det er svært viktig at UDI følger utviklingen i Eritrea tett fremover, særlig med tanke på om det skjer endringer i positiv retning av betydning for innholdet i og gjennomføringen av nasjonaltjenesten. Det understrekes at UDI må foreta konkrete vurderinger av beskyttelsesbehovet, basert på søkerens individuelle forhold og den til enhver tid foreliggende landinformasjon.

Det finnes flere store eritreiske eksilmiljøer i verden i dag. Utlendingsloven § 32 fastsetter når en asylsøknad kan nektes realitetsbehandlet. UDI må alltid vurdere om det kan være aktuelt å nekte realitetsbehandling etter denne bestemmelsen, herunder om første ledd bokstav d (som åpner for å nekte realitetsbehandling dersom søkeren har reist til Norge etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt) kommer til anvendelse.

6. Instruks

1. Eritreiske borgere som ved retur til Eritrea risikerer innkalling til nasjonaltjenesten kan ha rett til beskyttelse etter utl. § 28 første ledd bokstav b.
2. UDI må foreta konkrete vurderinger av beskyttelsesbehovet, basert på søkerens individuelle forhold og den til enhver tid foreliggende landinformasjon.
3. UDI må følge utviklingen i Eritrea – herunder ev. endringer i nasjonaltjenesteordningen – tett fremover, slik at endringer av betydning for norsk asylpraksis raskt fanges opp.
4. UDI må vurdere om utl. § 32 kan gi grunnlag for å nekte realitetsbehandling av asylsøknaden.

7. Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

 

Med hilsen

 

Nina E. D. Mørk (e.f.)
avdelingsdirektør
                                                                                 Unni-Mette Vårdal
                                                                                 seniorrådgiver