GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og gene-rell lovtolkning for departementets godkjennelse – saker etter utlendingsloven

Utlendingsdirektoratet Postboks 8108 Dep 0032 OSLO
Nr.	Vår ref.	Dato
GI-23/2010	201000827	20.09.2012

GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse – saker etter utlendingsloven

1. Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet gir her, i samråd med Arbeidsdepartementet, retningslinjer om foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse. Det fremgår av rundskriv GI-22/2010[1] hvilket departement foreleggelsen skal rettes til.

Departementet har anledning til å instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. utlendingsloven § 76 annet ledd. Formålet med bestemmelsen og rundskrivet her er å sikre en praksis som er i samsvar med politiske målsettinger.

Dette rundskrivet opphever og erstatter rundskriv GI-04/2010 av 5.2.2010. Rundskriv GI-04/2010 var innholdsmessig likt rundskriv AI-24/07, men hjemmelshenvisningene ble oppdatert som følge av at utlendingsloven 2008 trådte i kraft 1.1.2010. Rundskriv AI-24/07 ble blant annet innført som en oppfølging av Kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. S. nr. 237 (2005-2006) og tilrådingene i NOU 2006: 14 Granskning av Utlendingsdirektoratet.

På bakgrunn av innspill fra UDI har departementet evaluert rundskriv AI-24/07 (nå GI-04/2010) og foretok 29.10.2010 endringer basert på evalueringen. Den viktigste endringen var at det ble innført en orienteringsplikt i noen tilfeller, jf. punkt 4 nedenfor.

Den 20.09.2012 er det foretatt en presisering i punkt 4, andre avsnitt. Presiseringen gjelder UDIs orienteringsplikt ved endringer i asylpraksis grunnet politiske forhold mv. i annet land. Hvis ett eller flere av kriteriene for når UDI skal forelegge en sak for departementet, jf. punkt 3, samtidig er oppfylt, skal UDI vurdere om forslaget til praksisendring i stedet skal forelegges departementet for godkjenning. Tidligere fremgikk det at UDI måtte forelegge forslaget til praksisendring for departementet for godkjenning, og ikke kun til orientering.

Rundskrivet her trer i kraft umiddelbart.

2. Nærmere om virkeområdet
Som nevnt innledningsvis, er formålet med rundskrivet å sikre at det er samsvar mellom politiske prioriteringer og utviklingen av praksis på utlendingsfeltet. Departementet skal derfor godkjenne både endringer i tidligere/gjeldende praksis (praksisendringer) og etablering av ny praksis (praksisetableringer) som UDI ønsker å foreta, dersom endringen eller etableringen har en viss betydning for praksis på et bestemt område. Med praksis menes i dette rundskrivet UDIs praktisering av utlendingsloven og tilhørende forskrifter, og instrukser gitt i medhold av disse.

Departementet skal også forelegges generelle lovtolkningsspørsmål som byr på tvil, for vurdering der disse er av en viss betydning. Der utlendingsregelverket gir utlendingsmyndighetene et fritt skjønn ved utformingen av praksis, er det viktig for departementet å sikre at praksis er i samsvar med den til enhver tid gjeldende politikk på området. Selv om regelverket ikke inneholder elementer av fritt skjønn, kan det være tvil om hvordan det skal forstås. UDI er underlagt departementets instruksjonsmyndighet også i slike generelle lovtolkningsspørsmål, herunder tolkning av utlendingsforskriften.

I det følgende brukes betegnelsen praksisendring både om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning.

3. Nærmere om UDIs foreleggelsesplikt
Departementet ber om at UDI forelegger spørsmål om praksisendringer for departementet for godkjenning i samsvar med nedenstående kriterier. Departementet ønsker seg forelagt praksisendringer som omfatter noe mer enn mindre justeringer som UDI til enhver tid foretar i kraft av å håndheve utlendingsregelverket. Nedenstående kriterier er veiledende for når UDI skal forelegge spørsmål for departementet for vurdering. Selv om kriteriene i en gitt situasjon ikke direkte kommer til anvendelse, må UDI likevel alltid vurdere om praksisendringen er av en slik art eller har en slik betydning at departementet bør forelegges spørsmålet for godkjenning. Det er UDIs direktør som har det overordnede ansvaret for at UDI etterlever foreleggelsesplikten.

Departementet ber om at UDI forelegger følgende spørsmål om praksisendringer for departementet:

a)      Praksisendringer som innebærer store økonomiske konsekvenser, eksempelvis utgifter til 
         saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetjenester
b)      Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økt tilstrømning av asylsøkere fra visse
         land eller grupper
c)       Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økning i antallet søknader om 
         oppholdstillatelse
d)      Større praksisendringer som UDI vurderer å gjennomføre på bakgrunn av endringer i
         asyltilstrømningen
e)      Praksis i UNE på områder der departementet har instruert UDI om lovtolkning eller
         skjønnsutøvelse
f)       Praksisendring som er aktualisert på grunn av rettsavgjørelser, vedtak i UNE (herunder
         stornemnda) eller kritikk fra Sivilombudsmannen eller andre offentlige instanser
g)      Praksisendringer som vil kunne resultere i motstrid mellom praksis og anbefalinger fra UNHCR om
         beskyttelse
h)      Tilfeller der man i forbindelse med vurderingen av å endre praksis har sett at endringen vil gi 
         Norge en praksis som vesentlig fraviker praksis i andre nordiske/sentrale europeiske land (mer
         liberal eller mer restriktiv)
i)       Generelle lovtolkningsspørsmål som byr på tvil, der disse er av en viss betydning
j)       Praksis som kan utvikle seg på områder som ikke er regulert av utlendingsloven
k)      Praksis som blir dannet på grunn av en ny type saker og der denne praksisomleggingen antas å 
         få betydning for en større gruppe søkere etter hvert
l)       Praksis som det vil være et særlig behov for å klargjøre og forklare for allmennheten

De nevnte foreleggelseskriteriene gjelder praksisendringer i både asylsaker, oppholdssaker og andre saker etter utlendingsloven.

Praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følger av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland eller transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon, omfattes i utgangspunktet ikke av foreleggelsesplikten i dette punkt, jf. punkt 4 nedenfor.

Departementet vil også kunne komme med bestillinger om redegjørelse for eller foreleggelse av praksis knyttet til særskilte tema, land og bestemmelser i lov og forskrift.

Det vises for øvrig til rundskriv GI-22/2010 når det gjelder formkrav mv. ved foreleggelse av praksisendringer, praksisetableringer og generelle lovtolkningsspørsmål.

4. Orienteringsplikt ved endringer i asylpraksis grunnet politiske forhold mv. i annet land
UDI bes om å orientere departementet om praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følger av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland eller transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon.

Dersom ett eller flere av kriteriene for foreleggelsesplikt under punkt 3 samtidig er aktuelle, må UDI vurdere om forslaget til praksisendring bør forelegges departementet for godkjenning på vanlig måte.

UDIs orienteringer om praksisendringer skal sendes departementet i forkant av endringen. UDI skal ikke iverksette endringen før etter fire uker. Fristen løper fra datoen i UDIs brev. Departementet kan innen fristen på fire uker pålegge UDI å forelegge forslag til praksisendring til godkjenning hos departementet på vanlig måte, jf. GI-22/2010.

UDIs orienteringer om praksisendringer sendes i egne brev til departementet med følgende faste overskrift: “Orientering om praksisendring etter utlendingsloven”, etterfulgt av en kort beskrivelse av hva det redegjøres for. Slike brev rettes alltid til Justis- og politidepartementet v/Innvandringsavdelingen. Brevet sendes også på e-post til ekspedisjonssjefen.

For øvrig skal UDIs orienteringer om praksisendringer følge formkravene i rundskriv GI-22/2010 punkt 4 så langt de passer.

 

Med hilsen

 

Sissil Pettersen (e.f.)
ekspedisjonssjef
                                                                            Birgitte Ege
                                                                            avdelingsdirektør

 

Kopi:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Utlendingsnemnda