Gildeskål kommune - motsegn til detaljregulering for Gildeskål kirkested

Bakgrunn

Detaljregulering for Gildeskål kirkested i Gildeskål kommune blei send til departementet frå Statsforvaltaren i Nordland 8. juni 2023, grunna uløyst motsegn. Motsegna gjeld eit nytt utbyggingsområde for næring/tenesteyting. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 om motsegna skal takast til følgje.

Planområdet har ei automatisk freda mellomalderkyrkje og kyrkjegard frå 1200-talet, ei listeført hovudkyrkje frå 1881 og fleire andre kulturminne som til saman utgjer eit kulturmiljø med stort tidsdjup og høg verdi. Målet med reguleringsplanen er å løfte Gildeskål kirkested gjennom fleire tiltak som omfattar betre løysingar for tilkomst, parkering og dagens aktivitetar. Planen tek vare på den eksisterande bygningsmassen på området, og mykje av det verdifulle kulturlandskapet. Samstundes er det lagt inn eit nybygg med hotell/restaurant og museum for å utvikle Gildeskål kirkested som reiselivsmål og pilegrimssenter. Ulike plasseringar av nybygget, tilkomstveg og parkeringsplass har vore vurdert undervegs. Utgreiingane peiker på fire ulike alternativ; kombinasjonen av to ulike plasseringar av tilkomstvegen og to ulike plasseringar av nybygget.  Kommunen vedtok ei plassering av nybygget 50 meter frå hovudkyrkja, mot sjøen. Den alternative plasseringa av nybygget var rundt 200 meter frå kyrkja, på Korsvollen.

Nordland fylkeskommune har motsegn til plasseringa av nybygget og planføresegna om utforming, og meiner at planforslaget er i strid med nasjonale kulturmiljøverdiar og med  kulturminnelova § 3. Fylkeskommunen vurderer at eit nytt, stort anlegg tett på kulturmiljøet vil skade kyrkjestaden sine kvalitetar. Å plassere eit stort bygg slik det er vist i plankartet vil kunne endre opplevinga av kyrkjestaden, og landskapet sett frå sjøen, drastisk. Dei vurderer at tilkomsten til kyrkjestaden frå sjøsida er viktig å ta vare på.

Tilpassing til både kulturmiljø og landskap er ein gjennomgåande prinsipiell regel i kultur-minnevernet. Fylkeskommunen meiner at planforslaget ikkje er i tråd med dette prinsippet. Dei meiner at nybygget bør plasserast lengre unna kulturmiljøet og at planføresegnene bør sikre at bygget får ei god tilpassing til kulturmiljøet. Fylkeskommunen meiner også at plan-forslaget er i strid med arealpolitiske retningslinjer for Nordland, jf. Fylkesplan for Nordland kap.8, kor det er fleire formuleringar om at kommunane skal ta vare på kulturminne.

Fylkeskommunen sin konklusjon er at planforslaget er i strid med nasjonale kulturmiljøverdiar knytt til dei freda kulturminna, mellomalderkyrkja, den listeførte kyrkja og omgivnadane rundt kyrkjestaden. I motsegna seier fylkeskommunen også at planforslaget er i direkte konflikt med den automatisk freda gravrøysa (id 73976-1) som låg innanfor arealføremålet Næring/tenesteyting (N/T) da planen var på høyring. Dei meiner at denne plasseringa var i strid med kulturminnelova § 3, som seier at det ikkje er lov å sette i gang tiltak som fører til «en utilbørlig skjemming» av automatisk freda kulturminne. Motsegna gjeld ikkje parkeringsplassen.

Riksantikvaren har gjennom heile planprosessen delt Nordland fylkeskommune si kulturminnefaglege vurdering, og presisert at viss ikkje fylkeskommunen fremma motsegn, ville dei vurdere å gjere det sjølve. 

Gildeskål kommune har teke motsegna delvis til følgje. Kommunen har justert omfanget av arealføremålet N/T, slik at den automatisk freda gravrøysa ikkje lengre er omfatta. Dei har også lagt inn meir omfattande planføresegner for å styre utforminga av nybygget. Kommunen held likevel fast på plasseringa av nybygget nært kulturmiljøet. Kommunen vil jobbe for vern og ivaretaking gjennom bruk, tilrettelegging og kunnskapsformidling, og meiner at eit bygg kan tilføre landskapet noko positivt og forsterke det som er der i dag.

Dei viser til føremålsparagrafen til kulturminneloven, kor det står at loven skal bidra til

«å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet.»

Gildeskål kommune viser også til andre prosjekt som Petter Dass-museet i Alstahaug, Domkirkeodden og Urnes stavkyrkje, kor staten har opna for nybygg i nærleiken av kulturminne av nasjonal verdi. Kommunen argumenterer vidare med at nybygget vil bli lagt ned i terrenget, og ikkje vere synleg frå mellomalderkyrkja. Dei meiner at terreng og vegetasjon gjer verknadane for kulturmiljøet små, og at andre tiltak i planen, som å erstatte parkeringa midt i kulturmiljøet med grønstruktur, vil vere positivt for kulturminna.

Kommunen har eit tett samarbeid med Nordlandsmuseet om utvikling av området. For kommunen er det i tillegg avgjerande å få til eit prosjekt som private aktørar kan vere interesserte i å investere i. Dei vurderer at eit kompakt anlegg kor hotell/restaurant blir lagt heilt nær kulturmiljøet, er mykje meir attraktivt for gjester, og at vilkåra for samdrift mellom hotell og museum er betre. Kommunen meiner også at sjøutsikt er viktig, og at eit nybygg lengre unna må bli høgare og meir ruvande for å få tilsvarande sjøutsikt som eit lågt bygg på område N/T vil få. Kommunen argumenterer også med at det andre alternativet vil gjere anlegget dyrare å drive, og at det blir vanskelegare å få til sambruk.

Mekling blei gjennomført 27. februar 2023, utan at partane kom til ei løysing. Gildeskål kommunestyre fatta 9. mars 2023 planvedtak utan å komme motsegna i møte. Saka blei så send til statsforvaltaren 12. april 2023 for vidare handsaming.

Statsforvaltaren i Nordland sende saka til Kommunal- og distriktsdepartementet i brev av 8. juni 2023. I oversendinga poengterer statsforvaltaren at kommunen og fylkeskommunen gjennom heile planprosessen har hatt ulike syn. Statsforvaltaren viser til at utvikling og arealbruk i og rundt kyrkjestaden må tilpasse seg og ta omsyn til det særs verdifulle kulturmiljøet. Kulturminnestyresmaktene meiner at planen ikkje gjer dette, og at tiltaket er i strid med kulturminneloven. Statsforvaltaren baserer seg på deira vurderingar, og tilrår på bakgrunn av det at motsegna til lokalisering av næring/tenester blir teke til følgje. 

Møte om saka og synfaring blei halde 19. september 2023. På møtet var det representantar frå Gildeskål kommune, Nordlandsmuseet, Nordland fylkeskommune, Statsforvaltaren i Nordland, Klima- og miljødepartementet, Riksantikvaren og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet  rår i brev av 26. oktober 2023 til å ta motsegna til følgje. Klima- og miljødepartementet bygg si vurdering på eit fagleg råd frå Riksantikvaren i brev datert 3. oktober 2023. Departementet grunngir si støtte til motsegna med at eit hotell- og museumsbygg med tilkomstveg og parkering plassert i kulturmiljøet og nær kulturminna vil redusere verdiane og opplevinga av dette kulturmiljøet vesentleg. Dei skriv at Gildeskål kirkested er særs rikt, med ei rekke automatisk freda og vedtaksfreda bygningar og arkeologiske kulturminne som samla utgjer eit intakt og heilskapleg kulturmiljø av nasjonal interesse. Klima- og miljødepartementet meiner at attraksjonen Gildeskål kirkested er basert på at staden er intakt og at historia kan lesast i eit landskap utan inngrep. Departementet meiner at eit hotell- og museumsbygg plassert i kulturmiljøet vil redusere, ikkje styrke, verdiane, kvalitetane og attraksjonen som Gildeskål kirkested er.

Klima- og miljødepartementet meiner at forskjellen i effektivitet og attraktivitet ved å plassere hotell- og museumsbygget noko lengre unna er liten. Deira vurdering er at det ikkje er akseptabelt å plassere hotell- og museumsbygget i kulturmiljøet, og slik redusere verdien av dette, når det finst eit akseptabelt lokaliseringsalternativ. Departementet legg til grunn at ei plassering på Korsvollen, 200 m. sør for kyrkjestaden, også kan gi godt utsyn og ein del utsikt mot sjøen. I tillegg viser Klima- og miljødepartementet til at plasseringa mellom dei to freda gravrøysene vil vere med på å bryte opp kulturmiljøet og redusere opplevingsverdiane enda meir. 

 

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd ta stilling til om motsegna til reguleringsplanen skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

I Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2023-2027 står det at berekraftsmåla, lokalt folkestyre og løysingar som styrkar verdiskaping og busetnad i heile landet ligg til grunn for arealpolitikken. Reiseliv er viktig for verdiskaping, arbeidsplassar og busetting i store deler av landet. Omfang og lokalisering av utbygging og tilrettelegging for aktivitetar må likevel ta omsyn til mellom anna landskap, kulturmiljø og opplevingskvalitetar.

Denne saka dreier seg om to spørsmål. For det første er det usemje om den kulturminne­faglege vurderinga av i kva grad plasseringa av nybygget som reguleringsplanen legg opp til skadar kulturminna og kulturmiljøet. For det andre må departementet vurdere kor tungt kulturminneinteressene skal vegast opp imot andre samfunnsomsyn. I dette tilfellet gjeld dette kommunen sitt ønskje om å utvikle kyrkjestaden som reiselivsføremål, med den aktiviteten og dei lokale arbeidsplassane dette kan gje.  

Fylkeskommunen, støtta av Riksantikvaren og Klima- og miljødepartementet, og kommunen ser ulikt på om plassering av nybygget tett opp mot nykyrkja skadar kulturminna. Riksantikvaren som nasjonal fagstyresmakt meiner at det føreslåtte nybygget vil vere i sterk konflikt med Gildeskål gamle kyrkje, kyrkja sine omgivnader og kyrkjestaden som heilskap. Klima- og miljødepartementet meiner det ikkje er akseptabelt å plassere hotell- og museums­bygget i kulturmiljøet når det finst eit akseptabelt lokaliseringsalternativ. Kommunen argumenterer for at plasseringa er god, og at den alternative plasseringa på Korsvollen vil vere verre for kulturminneinteressene.

Kommunal- og distriktsdepartementet finn ikkje grunn til å gjere andre kulturminnefaglege vurderingar enn det Riksantikvaren og Klima- og miljødepartementet har gjort. Departe­mentet si vurdering er difor at kulturminna er best tent med at det ikkje kjem eit nybygg så tett inntil, og at lokaliseringa som kommunen har vedteke er problematisk. Særleg frå sjøen vil eit nybygg vere godt synleg.

Eit avgjerande spørsmål blir kor tungt kulturminneinteressene skal vektast opp mot andre samfunnsomsyn. Regjeringa slår i nasjonale forventningar fast at det er særskilt viktig å sikre at det blir lagt til rette for vekst og utvikling i område med svak eller negativ utvikling i folke-talet. Gildeskål er ein kommune som over tid har hatt nedgang i folketalet, og dei meiner at eit nybygg med hotell, restaurant, museum og pilegrimsenter vil vere viktig for å skape vekst.

Gildeskål kommune meiner at den vedtekne lokaliseringa av nybygget er den beste for utviklinga av kyrkjestaden. Kommunen meiner at eit museumsbygg bør ligge nær det som skal formidlast. Nybygget skal huse museum, pilegrimssenter og overnatting med møterom og restaurantfasilitetar. Kyrkjebygga, prestegarden og kulturlandskapet som ligg i tilknyting til desse, meiner kommunen er ein viktig del av historia som skal formidlast. Heilskaps-opplevinga, samt driftsøkonomiske omsyn, er grunnen til at kommunen har vald å plassere nybygget så nært kulturmiljøet.  Kommunen argumenterer også for at eit nybygg nært eksisterande kulturmiljø truleg vil vere mest attraktivt for private aktørar som skal vere med og finansiere og drive hotell og restaurant. Dette handlar ikkje først og fremst om dei driftsmessige ulempene avstanden skapar, sjølv om også dette vert trekt fram. Hovud­poenget er  at plasseringa nærare kyrkjemiljøet kan gjere det meir interessant for folk å gjeste staden. Kommunen legg til grunn at både museum, hotell og pilegrimssenter vil oppleve planens forslag til plassering som best både for drift og oppleving for besøkande.

Kommunal- og distriktsdepartementet har forståing for kommunen si vurdering av at lokaliseringa av nybygget må vere attraktiv både for private investorar og besøkande, viss planane skal bli noko av. Det er likevel usikkert kor viktig lokaliseringa av eit nybygg innafor planområdet vil vere for desse spørsmåla. Så lenge begge dei to lokaliseringsalternativa er ein del av kyrkjemiljøet, med mindre enn 200 meters gåavstand  mellom dei, meiner departementet at det er vanskeleg å leggje avgjerande vekt på dette argumentet.

Kommunal- og distriktsdepartementet har etter ei heilskapleg vurdering komme til at dei negative verknadene for kulturmiljø av nasjonal og vesentleg regional verdi som følgje av kommunen si vedtekne plassering av eit nybygg, er så store at vedtaket ikkje kan godkjennast. Departementet legg vekt på at det finst eit lokaliseringsalternativ innanfor planområdet som kulturminnestyresmaktene kan akseptere. Departementet legg til grunn at kommunen kan arbeide vidare med alternativa 3 og 4 i alternativstudien, med plassering av nybygget på Korsvollen.

Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i §§ 8-12 bli lagt til grunn som retningslinjer ved utøving av offentleg mynde som gjeld naturmangfald. Vurderingane skal gå fram av vedtaket. Ut frå tilhøva er kunnskapsgrunnlaget om området tilstrekkeleg, og planen vil ikkje gi negative verknader for viktig naturmangfald. Det er difor ikkje gjort vidare vurderingar etter §§ 9-12. 

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner ikkje Kommunal- og distriktsdepartementet reguleringsplan for Gildeskål kirkested, vedteke av Gildeskål kommune 9. mars 2023. Kommunen kan halde fram planprosessen med utgangspunkt i alternativ 3 og 4, med plassering av nybygget på Korsvollen.

Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet. Departementet sitt vedtak er endeleg og kan ikkje klagast på, jamfør plan- og bygningslova § 12-13, siste ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi:
Gildeskål kommune
Klima- og miljødepartementet
Riksantikvaren
Nordland fylkeskommune