Granskingskommisjonens rapport om pionerdykkerne i Nordsjøen

200301724 EP CER/JO
Dato: 27.03.2003

 

Granskningskommisjonens rapport om pionerdykkerne i Nordsjøen

Vi viser til Arbeids- og administrasjonsdepartementets brev 26. februar 2003, vedlagt rapporten fra Granskingskommisjonen for undersøkelse av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen (kommisjonen). Rapporten er trykt som NOU 2003:5, og vi vil i det følgende henvise til NOU-en. I brevet bes Lovavdelingen om å vurdere kommisjonens konklusjoner når det gjelder statens, rettighetshavernes/operatørenes og dykkeselskapenes mulige erstatningsansvar overfor dykkerne. Vi konsentrerer oss nedenfor om spørsmålet om ansvar for staten, og går bare inn på spørsmålet om ansvar for andre aktører i den utstrekning det har betydning for statens ansvar.

Som kommisjonen påpeker under punkt 8.3.1 i NOU 2003: 5, vil eventuelle erstatningskrav mot staten måtte vurderes konkret for den enkelte dykker. Vurderingene av ansvarsgrunnlag, årsakssammenheng, foreldelse mv. vil kunne variere fra sak til sak. Vi kan derfor bare ta stilling til de mer prinsipielle sider av spørsmålene.

1. Sammendrag

Ulovfestet objektivt ansvar

Etter Lovavdelingens syn er det mye som taler for at dykkernes arbeidsgivere i utgangspunktet er ansvarlig på ulovfestet objektivt grunnlag for skader på dykkerne som følge av dykkingen. Dermed vil også den aktuelle rettighetshaveren være ansvarlig på grunnlag av oppdragsgiveransvaret, jf. gjeldende petroleumslov § 10-9 første ledd.

Etter en samlet vurdering antar Lovavdelingen at staten ikke er ansvarlig på ulovfestet objektivt grunnlag. Det legges særlig vekt på at staten ikke er eier eller innehaver av virksomheten som ligger til grunn for skadene, at skadelidte har andre mulige ansvarssubjekter å forholde seg til, og at en slik ansvarsplassering stemmer best med regelverket for petroleumssektoren.

Statoil kan bli erstatningsansvarlig på lik linje med andre rettighetshavere, men Lovavdelingen kan ikke se at det er grunnlag for identifikasjon mellom staten og Statoil i denne forbindelse.

Arbeidsgiveransvar etter skadeserstatningsloven § 2-1

Ansvar for staten etter skl. § 2-1 forutsetter at noen av statens tjenestemenn har handlet uaktsomt ved utførelsen av statens oppgaver knyttet til regulering og tilsyn med dykkevirksomheten i Nordsjøen. Også anonyme og kumulerte feil kan medføre ansvar etter § 2-1. Ved vurderingen av om det foreligger uaktsomhet skal det tas hensyn til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til tjenesten er tilsidesatt.

Selv om en skade kan føres tilbake til mangelfullt regelverk, er det etter Lovavdelingens syn en sikker regel i norsk rett at dette ikke kan medføre offentlig erstatningsansvar. Bare dersom det foreligger en klar rettsplikt til å gi de nødvendige regler, kan vurderingen tenkes å falle annerledes ut. Lovavdelingen kan ikke se at det foreligger opplysning om noen slik rettsplikt i forhold til dykkingen i Nordsjøen.

Heller ikke mangel på egnet utdanningsopplegg vil etter Lovavdelingens mening normalt kunne medføre ansvar for det offentlige, og Lovavdelingen kan for sin del ikke se at det foreligger tilstrekkelige opplysninger til å konstatere uaktsomhet på dette grunnlaget i denne saken.

Utgangspunktet er videre at det offentlige ikke kan holdes ansvarlig for skade som skyldes at begrensete eller mangelfulle ressurser er stilt til det offentliges rådighet. Men de ressurser som blir stilt til rådighet, må utnyttes på forsvarlig måte.

Svikt i selve tilsynet – f.eks. ved for begrensete undersøkelser og mangelfulle pålegg – kan henge sammen med at tilsynsorganet har fått for lite ressurser til rådighet, og vil i så fall neppe være tilstrekkelig til å medføre erstatningsansvar.

Erstatningsansvar kan være mer aktuelt dersom svikten skyldes uhensiktsmessig bruk at de tildelte ressurser eller uforsvarlig faglig inkompetanse hos tilsynet, særlig når svikten knytter seg til konkrete situasjoner. En klanderverdig overtredelse av en plikt til å handle når myndighetene blir oppmerksomme på fare kan etter omstendighetene medføre erstatningsansvar. Av betydning for vurderingen vil være hvilke plikter staten faktisk har påtatt seg med tanke på sikkerhetsregulering og tilsyn av dykkevirksomheten i Nordsjøen. Regelverk og tilsyn har vært endret flere ganger i løpet av den aktuelle tidsperioden. Lovavdelingen antar at Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Olje- og energidepartementet er nærmest til å vurdere i første omgang i hvilken utstrekning dette regelverket kan sies å ha medført rettsplikter til å treffe ytterligere vedtak.

Lovavdelingen bemerker likevel at man har vanskelig for å se at det som fremkommer i kommisjonens utredning er tilstrekkelig til å fastslå noe rettslig ansvar for staten.

Andre spørsmål

I punktene 6 til 9 gjøres det rede for enkelte synspunkter på spørsmål om aksept av yrkesrisiko, foreldelse, erstatning for ikke-økonomisk tap og eventuell regress fra staten mot rettighetshaverne.

2. Hvilket lands erstatningsregler gjelder?

Det første spørsmålet som oppstår, er i hvilken utstrekning norske erstatningsregler, herunder reglene om ulovfestet objektivt ansvar, kommer til anvendelse på virksomheten på sokkelen. Både etter gjeldende lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet § 1-5 og den tidligere lov 22. mars 1985 nr. 11 om petroleumsvirksomhet § 2 er utgangspunktet at norsk rett kommer til anvendelse på petroleumsvirksomheten på sokkelen. Unntak er gjort for flyttbare innretninger under fremmed flagg som ikke er permanent plassert. For visse deler av dykkevirksomheten i pionerperioden, nærmere bestemt dykking fra dykkeskip under fremmed flagg, kan det derfor være noe tvil om hvilke ansvarsregler som gjaldt. Lovavdelingen går ikke nærmere inn på disse spørsmålene, og legger i det følgende til grunn at norske regler gjelder, jf. Hans Jacob Bull i Erling Selvig (red.): Petroleumsrett til studiebruk (Oslo 1986) s. 608.

3. Spørsmål om objektivt ansvar

3.1 Innledning

Når en skadevolder blir holdt erstatningsansvarlig uten hensyn til om det er påvist uaktsomhet fra hans side, betegnes dette som objektivt ansvar. Objektivt ansvar kan være fastsatt i lov, eller følge av ulovfestet rett utviklet gjennom rettspraksis. Det er ulovfestet objektivt ansvar som i tilfelle kan være aktuelt her. I forhold til ulovfestet objektivt ansvar avgjør domstolene ansvarsspørsmålet ut fra en helhetsvurdering av bl. a. hva som fremstår som en rimelig risikoplassering, sett på bakgrunn av den aktuelle risikoens art og størrelse, hvem som har interessen av den skadevoldende virksomheten og skadevolderens og skadelidtes evne til å pulverisere tap.

3.2 Forholdet til sjørettslige ansvarsregler

Selv om norsk rett skal legges til grunn, kan det  oppstå noe tvil om avgrensningen mellom det ulovfestede objektive ansvaret etter alminnelige erstatningsregler og de sjørettslige ansvarsreglene. I sjøretten har man, utenom særskilte områder som forurensning o.l., tradisjonelt bare regnet med uaktsomhetsansvar kombinert med et arbeidsgiveransvar, jf. sjøloven § 151 om rederens alminnelige erstatningsansvar, som viderefører tilsvarende bestemmelser i eldre sjølov. Vi legger imidlertid til grunn at petroleumsvirksomheten, med tilhørende dykking, omfattes av de alminnelige erstatningsreglene, og at de for skadevolderen gunstigere ansvarsreglene i sjøretten ikke fortrenger disse reglene. Det er naturlig å se på petroleumsvirksomheten som industriell virksomhet fremfor sjøfart. Det vises bl.a. til Egil M. Husebø: Petroleumsrett, 1986, s. 178 flg. med henvisninger til rettspraksis.

3.3 Nærmere om hvorvidt det er grunnlag for å konstatere objektivt ansvar

Hvorvidt det gjelder et ulovfestet objektivt ansvar for den aktuelle virksomheten eller skaden, må etter rettspraksis avgjøres etter en konkret helhetsvurdering. Det overordnede spørsmål er hvem som er nærmest til å bære skaden.

I juridisk teori har flere forfattere tatt til orde for at visse minstevilkår må være oppfylt for å kunne pålegge ulovfestet objektivt ansvar, jf. blant annet Nils Nygaard: Skade og ansvar, 5. utg. Bergen 2000, s. 250-251. Minstekravene som oppstilles, er at skaden må være utslag av en risiko som er skapt ved virksomhet eller drift, ting eller innretning, og som den påstått ansvarlige har sterk nok tilknytning til. I tillegg må risikoen være stadig, typisk og ekstraordinær. Lødrup gjør i Lærebok i erstatningsrett, 4. utg. Oslo 1999, s. 248-249 gjeldende at det er for kategorisk å oppstille minstekrav på dette feltet, men er enig i at det Nygaard hevder er minstekrav, vil være sentrale momenter i helhetsvurderingen. I praksis er det liten forskjell på disse to teoretikernes standpunkt.

Risikoen det er tale om i dette tilfellet, er risikoen for (sen)skader ved dypdykking i Nordsjøen. Denne risikoen er utslag av den dykkevirksomhet som har foregått i tilknytningen til oljeproduksjonen i Nordsjøen.

Ved slik dykkevirksomhet er det en stadig risiko for skade, i den forstand at skader, herunder senskader, er noe som hyppig forekommer og som man derfor må være forberedt på. Risikoen for senskader er også typisk i den forstand at det er noe som særpreger dypdykkingsvirksomhet. At man ikke hadde fullgod kunnskap om dette i startfasen av virksomheten, kan ikke ha noe vesentlig å si i den sammenheng. Risikoen for senskader vil også fremstå som ekstraordinær for skadelidte (dykkerne) i forhold til det de hadde grunn til å forvente. Her vil et sentralt poeng være at dykkerne jevnt over hadde dårligere forutsetninger til å vurdere risikoen enn innehaverne av virksomheten, og at man i liten grad aksepterer bortfall av rett til erstatning som følge av ”aksept av risiko”-synspunkter, jf. under 6 nedenfor. Det er derfor ikke rimelig at dykkerne må tåle den risikoen de ble utsatt for gjennom dykkingen.

Etter Lovavdelingens syn er det derfor mye som taler for at de aktuelle minstevilkår er oppfylt.

Spørsmålet er videre om staten kan sies å ha slik tilknytning til den aktuelle virksomheten at staten er riktig ansvarssubjekt i denne sammenheng.

Utgangspunktet er at den ansvarlige etter det ulovfestede objektive ansvaret er den som er innehaver av den risikofylte virksomhet eller innretning. I tillegg kan den som  har sterk nok tilknytning til virksomheten på annen måte bli ansvarlig, se for eksempel Nygaard op.cit. s. 254. Spørsmålet er om vedkommendes tilknytning til virksomheten er sterk nok til at det er rimelig å holde ham ansvarlig.

Det er forholdsvis sparsomt med rettspraksis som kan belyse den nærmere grensedragningen. I de fleste tilfeller der spørsmålet om objektivt ansvar har vært oppe for Høyesterett, er ansvaret uten videre lagt på innehaveren av virksomheten uten at det har oppstått spørsmål om også andre kan pålegges ansvar. Det antas videre at en grunneier som leier bort tomt til en virksomhet hvor han ikke har noen befatning med driften, ikke blir ansvarlig for skade som skyldes virksomheten, jf. Nygaard op.cit. s. 254.

Vi finner likevel grunn til å nevne Høyesteretts dom i Rt. 1983 s. 1052 (Gol Bygg). Saken gjaldt skade som følge av at et sprengstofflager eksploderte. De skadelidte gikk til sak mot Dyno Industrier, eieren av lagerbygget som også var produsent av sprengstoffet, og mot Gol Bygg, forhandleren som hadde fått lagerbygget stilt til disposisjon og som hadde kjøpt sprengstoffet i fast regning. Etter å fastslått at vilkårene for objektivt ansvar forelå, la flertallet uten videre til grunn at Gol Bygg måtte være ansvarssubjekt. Ut fra en konkret vurdering mente flertallet at også Dyno måtte være ansvarlig:

”Det neste spørsmål blir så om også Dyno kan holdes ansvarlig. Dette spørsmål må etter mitt skjønn besvares bekreftende. Jeg finner i denne forbindelse grunn til å understreke at det er Dyno som har bygd lagerbygningen, som har fått den godkjent av Sprengstoffinspeksjonen og som eier den. Den er stilt til Gol Byggs disposisjon som ledd i distribusjonen av det sprengstoff som Dyno produserer. Opplegget er for øvrig ikke spesielt for Gol: Det er generelt slik at Dyno bygger sprengstofflager på steder det er behov for det, og stiller det til disposisjon for en forhandler. Distribusjonen skjer dels gjennom forhandlere som er kommisjonærer for Dyno, dels gjennom forhandlere som kjøper sprengstoffet i fast regning. Også når representanten har forhandlerstatus, selger og fakturerer Dyno selv det sprengstoff som leveres fra lageret til storkunder. Gol Bygg var opprinnelig kommisjonær for Dyno, men gikk i 1972 etter Dynos ønske over til å kjøpe sprengstoffet i fast regning, av forretningsmessige eller andre grunner uten tilknytning til ansvarsforholdet. Forhandlerkontrakten kan - som de øvrige forhandlerkontrakter - oppsies med 3 måneders frist. Disse forhold gir - sett i sammenheng - Dyno slik tilknytning til driften av lageret at også Dyno må holdes ansvarlig for eksplosjonsskadene.”

Dommen er avsagt under dissens (3-2). Mindretallet, som mente at vilkårene for objektivt ansvar ikke var til stede, tok ikke stilling til om tilknytningen for Dyno var nær nok. Etter Lovavdelingens vurdering gir dommen imidlertid uttrykk for en ganske nær tilknytning til driften av lageret.

I nordsjødykkernes tilfelle vil den ansvarlige i første rekke være den enkelte dykkerens arbeidsgiver, dvs. i de fleste tilfeller et dykkeselskap. (Vi tar ikke særskilt stilling til ansvarsspørsmålet hvis dykkeren var selvstendig næringsdrivende/oppdragstaker.)

Dersom dykkeselskapet er objektivt ansvarlig, vil dessuten rettighetshaveren til undersøkelses- eller utvinningstillatelsen være solidarisk ansvarlig som følge av rettighetshavers oppdragsgiveransvar.¹ I gjeldende petroleumslov følger dette av § 10-9 første ledd:

”Dersom noen som utfører oppdrag for rettighetshaver blir erstatningsansvarlig overfor tredjemann, hefter rettighetshaver i samme omfang som og solidarisk med skadevolder og i tilfelle dennes arbeidsgiver for erstatningskravet.”

Likelydende bestemmelse fantes i petroleumsloven av 1985 § 60 første ledd. I forarbeidene til § 60 heter det at tilsvarende bestemmelse fantes i kgl. res. 8. desember 1972, gitt i medhold av kontinentalsokkelloven, § 51 annet punktum (den såkalte konsesjonsresolusjonen). En ansatt dykker i dykkeselskapet er å regne som tredjemann i forhold til disse bestemmelsene, jf. Hans Jacob Bull i Tidsskrift for rettsvitenskap 1986 s. 98-99.

Ettersom det er uttrykkelig bestemt i lov/resolusjon at rettighetshaveren er ansvarssubjekt for disse erstatningskravene, er det ikke nødvendig å foreta den skjønnsmessige vurderingen av om rettighetshaveren har sterk nok tilknytning til dykkevirksomheten at det er rimelig å pålegge ham ansvar. Spørsmålet om staten skal være ansvarssubjekt i tillegg til dykkeselskapet og rettighetshaveren, må derimot avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering.

Etter kommisjonens syn er det mye som taler for at staten er ansvarssubjekt, jf. NOU s. 110-111. Dette begrunnes med at staten er eier av olje- og gassressursene på sokkelen. Olje- og gassutvinning skjer gjennom tillatelser til private aktører som driver virksomheten for egen regning, men som samtidig forplikter seg til å overlate vederlagsfritt til staten en del av de ressursene som utvinnes. Staten har opp gjennom årene på ulike måter sikret seg betydelige inntekter fra virksomheten på sokkelen. Etter kommisjonens syn er det da rimelig at staten er med på å bære det økonomiske ansvaret for skader som oppstår som følge av oljevirksomheten. Kommisjonen mener at staten som eier av petroleumsressursene er nærmere til å bære risikoen for skade enn den enkelte skadelidte.

Lovavdelingen anser det klart at kommisjonens synspunkter her går lenger enn det som det hittil er dekning for i rettspraksis.

Som allerede nevnt vil innehaveren av den skadevoldende virksomheten være ansvarssubjekt i forhold til det ulovfestede objektive ansvaret. På petroleumssektoren kan skadelidte i tillegg gjøre ansvar gjeldende mot rettighetshaveren. Ikke minst ansvaret for rettighetshaverne, som er store oljeselskaper, innebærer at dykkerens eventuelle erstatningskrav er godt sikret økonomisk.

Når skadelidte på denne måten har minst ett solid ansvarssubjekt (oftest vil det være flere rettighetshavere) å rette krav mot, som er den som eier og har den forretningsmessige styringen med virksomheten, taler dette mot at statens opprinnelige² eiendomsrett til petroleumsressursene og statens inntekter fra petroleumsvirksomheten skal føre til et medansvar for staten. Staten har ikke noe medeierskap til innretningene i Nordsjøen, og den tar ikke del i den forretningsmessige driften (annet enn gjennom Statoil, som ikke kan identifiseres med staten, se nedenfor). Statens styring over virksomheten har bestått i å stille vilkår i utvinningstillatelsene, i tillegg til å styre virksomheten gjennom alminnelig lovgivnings- og forvaltningsmyndighet.

Det må understrekes at skader som følge av dykking rettslig sett ikke kan stå i en særstilling under det objektive ansvaret sett i forhold til andre typer skader i petroleumssektoren. Om staten ble pålagt ansvar for dykkeskader, måtte så vidt vi kan forstå konsekvensen være at staten kan bli ansvarlig også for andre typer skader som faller innenfor det objektive ansvaret. Dette ville i så fall innebære en vesentlig uthuling av prinsippet om at petroleumsvirksomheten skjer på rettighetshavers regning og risiko, og føre til uklare ansvarsforhold.

Et annet moment som etter rettspraksis og teori kan ha betydning, er hvorvidt den påståtte ansvarlige hadde noen mulighet for å forhindre at skaden skjedde, selv om opptredenen ikke kan karakteriseres som uaktsomt (prevensjonshensynet), jf. bl. a. Lødrup op.cit. s. 265-266. Kommisjonen reiser kritikk mot staten for at regelverket rundt og tilsynet med dykkevirksomheten i Nordsjøen var for dårlig, jf. NOU 2003:5 punkt 5.11 (særlig s. 89) og punkt 5.12 (særlig s. 97). Etter Lovavdelingens syn kan det imidlertid vanskelig antas at manglende regelverk kan utløse erstatningsansvar for staten. Mangelfullt tilsyn i henhold til gjeldende regelverk kan derimot tenkes å medføre ansvar, men fortrinnsvis på grunnlag av skadeserstatningsloven § 2-1.

Etter en samlet vurdering antar Lovavdelingen det ikke er grunnlag for at staten er rette vedkommende til å bli holdt ansvarlig på ulovfestet objektivt grunnlag for de aktuelle dykkeskadene i Nordsjøen. Vi legger da særlig vekt på at staten ikke er eier eller innehaver av virksomheten som ligger til grunn for skadene, at skadelidte har andre mulige ansvarssubjekter å forholde seg til, og at en slik ansvarsplassering stemmer best med regelverket for petroleumssektoren.

4. Spørsmål om Statoil kan identifiseres med staten

Arbeids- og administrasjonsdepartementet reiser i sitt brev til Lovavdelingen spørsmål om Statoil kan identifiseres med staten.

Statoil er et selvstendig rettssubjekt organisert etter de alminnelige reglene for aksjeselskaper. Når Statoil deltar som rettighetshaver til en utvinningstillatelse, kan selskapet bli erstatningsansvarlig på lik linje med andre rettighetshavere. I den sammenheng kan det nevnes at Statoil, etter det vi har forstått, siden 1973 har deltatt som rettighetshaver i alle utvinningsprosjekter på sokkelen. I alminnelighet kan det imidlertid ikke være grunnlag for identifikasjon mellom staten og Statoil, og vi kan ikke se at erstatningskrav fra dykkere står i noen rettslig særstilling.

5. Ansvar etter skadeserstatningsloven § 2-1 om arbeidsgiveransvar

Spørsmålet er her om staten kan bli ansvarlig på grunnlag av at det ikke ble gitt effektive sikkerhetsregler for dykking i Nordsjøen og særlig at tilsynet med dykkingen var mangelfullt.

5.1 Rettslige utgangspunkter

Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skl.) § 2-1 fastsetter at arbeidsgiver er ansvarlig for ”skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt.”

At arbeidsgiveransvaret også gjelder for det offentlige, er uttrykkelig bestemt i skl. § 2-1 nr. 2. Som utgangspunkt gjelder den samme aktsomhetsnormen enten det er det offentlige eller en privat aktør som er arbeidsgiver.

Offentlig virksomhet skiller seg imidlertid fra privat virksomhet på vesentlige punkter, slik at det må gjøres visse tilpasninger når det gjelder det offentliges ansvar. For visse deler av det offentliges virksomhet gjelder en noe mildere aktsomhetsnorm enn ellers. Dette kan være tilfellet der det offentlige driver servicevirksomhet eller kontroll- og tilsynsvirksomhet med tanke på å redusere risikoen for skade på ulike områder. Dette har kommet til uttrykk i skl. § 2-1 nr. 1 første punktum avslutningsvis: ”idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten er tilsidesatt”.

Grensen for hva som er omfattet av den mildere aktsomhetsnormen og hva som ikke er det, har vært prøvd for Høyesterett flere ganger. Blant de sentrale sakene er:

Dommen i Rt. 1970 s. 1154 (Tirranna-dommen)  gjaldt spørsmålet om statens ansvar for skade som følge av at en lysbøye i sjøen var sluknet. En tjenestemann i Fyr- og merkevesenet hadde uaktsomt unnlatt å skifte ut en gassbeholder i tide. Besetningen på skipet Tirranna navigerte i tillit til lyktesystemet og gikk på grunn. Høyesterett frifant staten for ansvar. I premissene oppstiller Høyesterett en begrensning i det offentliges ansvar ”når det gjelder offentlig virksomhet som tar sikte på å bidra til å skape ferdsels- og trafikksikkerhet, slik som Fyr- og merkevesenet gjør det: Feil og forsømmelighet som skal lede til rettslig ansvar, må fremtre som et betydningsfullt avvik fra den grad av trygghet for de sjøfarende som virksomheten tar sikte på å tilveiebringe”. Det at en lysbøye ikke lyste, utgjorde ikke et slikt betydelig avvik, ettersom det var en kjent sak at flytende fyr kunne bli slukket for eksempel på grunn av vær og vind selv om Fyr- og merkevesenet hadde utført sine oppgaver med aktsomhet. En skipsfører kan m.a.o. ikke med rimelighet forvente at fyrene skal være fullt ut pålitelige navigeringsverktøy.

Tirranna-saken ble avgjort på grunnlag av rettstilstanden før skadeserstatningsloven trådte i kraft. Avgjørelsen harmonerer imidlertid godt med skl. § 2-1. Synspunktet om at det i forhold til visse offentlige tjenester må foreligge et betydelig avvik fra det forventede kvalitetsnivå på tjenesten for at ansvar skal inntre, er siden fulgt opp i enkelte senere dommer, for eksempel i Rt. 1991 s. 954 (reisearrangørdommen).

Denne saken gjaldt en reisearrangør som drev salg av reiser uten å ha stilt garanti gjennom Reisegarantifondet i samsvar med kravet i dagjeldende lov 12. juni 1981 nr. 72 § 2. Forbrukerombudet hadde oppgaven med å håndheve at slik markedsføring og salg ikke skjedde uten garanti, men i denne saken hadde det unnlatt å reagere enda det var kjent med at garanti ikke var stilt. Kunder som tapte penger de hadde innbetalt som følge av at arrangøren gikk konkurs, fikk ikke medhold i sitt erstatningskrav mot staten. Flertallet i Høyesterett mente at svikten hos Forbrukerombudet ikke var alvorlig nok til å medføre ansvar, trass i at ombudet med enkle midler og uten risiko for ansvar kunne ha stoppet markedsføringen.

I Rt. 1992 s. 453 (furunkulosedommen) ble derimot ikke den milde aktsomhetsnormen lagt til grunn. Saken gjaldt økonomisk tap for fiskeoppdrettere som følge av at de hadde fått importere laksesmolt med sykdommen furunkulose. Oppdretterne (med unntak av én) fikk erstatning fordi de vilkårene som ble satt i importtillatelsen ikke var tilstrekkelige til å oppfylle kravet til aktsomhet med henblikk på at eventuell smitte skulle ha vært avdekket. Det var begått ansvarsbetingende feil i Landbruksdepartementet under utøvelsen av departementets kontrollfunksjon. Mindretallet (to dommere) ville frifinne staten og mente at den milde culpanormen som ble lagt til grunn i reisearrangørdommen også måtte gjelde i denne saken. Flertallet mente derimot at det ikke var rom for en mild aktsomhetsnorm her. Førstvoterende uttaler bl.a. at ”(…) jeg sitter igjen med det inntrykk, særlig i forhold til Ot.prp. nr. 48 (1965-66), at de områder man først og fremst har tenkt seg en spesiell - lav - aktsomhetsnorm for, er service- og bistandsytelser i vanlig forstand.” Flertallet legger videre vekt på at forarbeidene til fiskesykdomsloven viser at man tilsiktet en høy grad av sikkerhet mot å bringe inn nye eller risikere spredning av eksisterende fiskesykdommer.

Dommen i Rt. 2002 s 654 gjelder kommunens ansvar for at en toåring i privat familiebarnehage falt i en bekk og pådro seg hjerneskade. Barnehagen var underlagt kommunal godkjenning og tilsyn etter barnehageloven. Partene var enige om at den mildere aktsomhetsnormen ikke skulle anvendes. Høyesterett la det til grunn, men fremhevet samtidig at aktsomhetskravene må variere fra område til område. Etter en konkret vurdering av det tilsyn som kommunen hadde utøvd, frifant Høyesterett kommunen for ansvar, og flertallet (4-1) fant at kommunen heller ikke ble ansvarlig fordi den hadde godkjent barnehagen uten å stille vilkår om inngjerding.

Det kan etter dette konstateres at det til dels vil gjelde en mildere aktsomhetsnorm ved bedømmelsen av om staten kan holdes ansvarlig for skade som statens virksomhet volder eller medvirker til. For spørsmålet om staten er ansvarlig, kan det derfor etter omstendighetene bli avgjørende hvilken aktsomhetsnorm som skal legges til grunn.Det kan imidlertid ikke anses endelig avklart i hvilke tilfelle den mildere aktsomhetsnormen får anvendelse, eller om denne er det alminnelige utgangspunkt ved bedømmelsen av ansvar for statlig tilsyn, jf. bl.a. Graver: Alminnelig forvaltningsrett (2. utg., Oslo 2002) s. 522 flg.

Av Ot. prp. nr. 48 (1965-66) s. 56 fremgår at en del av begrunnelsen for en mildere aktsomhetsnorm er at

”de inntekter som det offentlige har i form av avgifter og lignende for sine ytelser, i de fleste tilfeller er langt fra tilstrekkelige til å dekke utgiftene. Det dreier seg om virksomheter som staten (frivillig) forestår i alle vedkommendes interesse(typisk: alle sjøfarende). Ut fra mer alminnelige rettferdshensyn kan det neppe sies å være opplagt at det offentlige i slike tilfelle uten videre bør være ansvarlig for feil som er begått.”

Denne begrunnelsen er imidlertid ikke dekkende for tilsyn med petroleumssektoren, som tilfører staten inntekter som langt overstiger kostnadene ved å administrere og føre tilsyn. Det kan også vises til at staten siden 1972 har kunnet kreve refundert fra rettighetshaverne det vesentlige av kostnadene ved tilsynet, jf. nå petroleumsloven § 10‑3.

Det kan likevel spørres om statens ansvar for feil begått under tilsynet skal være avhengig av om det gjelder en inntektsbringende sektor eller om utgiftene til tilsynet blir dekket av den som det føres tilsyn med. For tiden er det en klar utvikling i retning av at utgiftene til offentlig tilsyn søkes dekket av dem som er gjenstand for tilsynet, men det kan neppe sies å være forutsatt eller en naturlig følge at dette skal medføre et strengere erstatningsansvar for mangelfullt tilsyn. Mangt kan være en offentlig oppgave, uten at det skal medføre ansvar for det offentlige og dermed fellesskapet om oppgaven ikke blir løst – iallfall så lenge manglende oppgaveløsning ikke innebærer en ”felle” for publikum eller strider mot klare rettsplikter. Det er etter Lovavdelingens syn mer i tråd med bakgrunnen for skadeserstatningslovens regel at erstatningsansvaret plasseres hos den primære skadevolder som er gjenstand for tilsynet. Det offentliges oppgave er med andre ord å legge til rette for, stimulere til og sørge for at tiltakshaveren tar sitt ansvar på alvor. I petroleumssektoren kan man – som følge av rettighetshaverens generelle ansvar – regne med at dette vil innebære at skadelidte kan holde seg til en som er søkegod.

5.2  Nærmere om mulig ansvar som følge av manglende offentlig innsats når det gjaldt sikkerheten for nordsjødykkerne

Skal staten bli erstatningsansvarlig etter skl. § 2-1 nr. 1, forutsetter det at noen av statens tjenestemenn har handlet uaktsomt ved utførelsen av statens oppgaver knyttet til regulering og tilsyn med dykkevirksomheten i Nordsjøen. Det er likevel ikke nødvendig at det kan påvises uaktsomhet hos noen bestemt person som har handlet på statens vegne. Etter skl. § 2-1 nr. 1 er arbeidsgiveren ansvarlig også for anonyme og kumulerte feil som er gjort av arbeidstakerne. Småfeil som hver for seg ikke kan medføre ansvar, kan derfor til sammen utgjøre et uaktsomt forhold, jf. Ot. prp. nr. 48 (1965-66) s. 79. Også feil begått i forskjellige organer i staten, f.eks. i departementene, Arbeidstilsynet og Oljedirektoratet, kan kumuleres på denne måten, så sant de knytter seg til samme saksforhold.

Ved vurderingen av om det foreligger uaktsomhet, skal man etter skl. § 2-1 nr. 1 bl.a. ta hensyn til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til tjenesten, er tilsidesatt. Denne vurderingen blir påvirket av hvilke sider ved offentlig tjeneste det er tale om og kan også variere mellom forskjellige områder.

Selv om en skade kan føres tilbake til mangelfullt regelverk, er det etter Lovavdelingens syn en sikker regel i norsk rett at dette ikke kan gjøre det offentlige erstatningsansvarlig. Bare dersom det foreligger en klar rettsplikt til å gi de nødvendige regler, kan vurderingen tenkes å falle annerledes ut. Lovavdelingen kan ikke se at det foreligger opplysning om noen slik rettsplikt her.

Heller ikke mangel på egnet utdanningsopplegg vil etter Lovavdelingens mening normalt kunne medføre ansvar for det offentlige.  Annerledes kan det stille seg hvis den undervisning som gis, er helt uforsvarlig svak i forhold til den alminnelige standard i utdanningsverket, eller hvis det offentlige i offentlig interesse rekrutterer utøver til virksomhet som de åpenbart ikke kan ventes å være kvalifisert for. Lovavdelingen kan for sin del ikke se at det foreligger tilstrekkelige opplysninger til å konstatere uaktsomhet på dette grunnlaget.

Utgangspunktet er videre at det offentlige ikke vil bli holdt ansvarlig for skade som skyldes at begrensete eller mangelfulle ressurser er stilt til det offentliges rådighet. Men de ressurser som blir stilt til rådighet, må utnyttes på forsvarlig måte. En sviktende organisering av offentlig virksomhet som vedvarer, trass i at en mer effektiv organisering ville ha forebygget skaden uten å medføre andre vesentlige ulemper, kan derfor gjøre at det anses å foreligge et uaktsomt forhold.

Svikt i selve tilsynet – f.eks. ved for begrensete undersøkelser og mangelfulle pålegg – kan henge sammen med at tilsynsorganet har fått for lite ressurser til rådighet. Dette vil etter Lovavdelingens syn neppe være tilstrekkelig til å medføre erstatningsansvar.

Erstatningsansvar kan være mer aktuelt dersom svikten skyldes uhensiktsmessig bruk at de tildelte ressurser eller uforsvarlig faglig inkompetanse hos tilsynet, særlig når svikten knytter seg til konkrete situasjoner, jf. bl.a. Knut Kaasen: Erstatningsrettslige konsekvenser av sikkerhetsmessig svikt under petroleumsvirksomhet (publisert i Marius nr. 95, 1984) punkt 3.64. Kaasen uttaler her bl. a.:

”En spesiell handleplikt kan i enkelte situasjoner foreligge i form av uttrykkelig direktiv, f. eks. fra det kompetente organ til dets inspektører om å gripe inn mot farlige situasjoner de blir oppmerksomme på. Men stort sett vil regelverket vedrørende sikkerhetsmessige forhold i petroleumsvirksomheten måtte oppfattes som uttrykk for forvaltningens kompetanse, ikke dens plikt (i tillegg pålegger reglene selvsagt virksomhetsutøverne plikter). Selv om en spesiell handleplikt derfor oftest vanskelig kan forankres i en rent formell betraktning over foreliggende reguleringer, må det kunne hevdes at sikkerhetslovgivningens som system legger opp til en særskilt plikt for myndighetene til å handle når de blir oppmerksomme på fare. En klanderverdig overtredelse av denne plikten kan etter omstendighetene medføre erstatningsansvar for de skader som derved voldes.”

Dette gir etter vårt syn uttrykk for de samme synspunktene som følger av rettspraksis, for eksempel reisearrangørdommen (Rt. 1991 s. 954) og furunkulosedommen (Rt. 1992 s. 453) nevnt ovenfor, overført til petroleumssektoren.

Av betydning for vurderingen vil være hvilke plikter staten faktisk har påtatt seg med tanke på sikkerhetsregulering og tilsyn av dykkevirksomheten i Nordsjøen. Regelverk og tilsyn har vært endret flere ganger i løpet av den aktuelle tidsperioden. Staten har fra starten av sett det som viktig med aktiv statlig styring på petroleumssektoren, jf. f. eks. Kaasen: Sikkerhetsregulering i petroleumsvirksomheten, Oslo 1984, s. 7, der det heter:

”Det er ikke noe prinsipielt bemerkelsesverdig ved at industri/næringsvirksomhet må skje innen de rammer staten trekker opp. Det noe særpregede ved petroleumsvirksomheten i denne forbindelse er at den forutsetter et mer aktivt og kontinuerlig engasjement enn man finner på en rekke andre felter. Statens befatning med ”sikkerhet og kontroll” er et element i dette engasjementet.”

På side 485 fortsetter Kaasen:

”Det må betraktes som et aksiom at staten skal engasjere seg i arbeidet for å skape sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Prinsipielt kunne man riktignok tenke seg at disse spørsmålene helt ut ble overlatt til utøverne av virksomheten, uten at staten grep inn med virkemidler. Noe slikt ville imidlertid være politisk fullstendig uakseptabelt i Norge, og vel også i alle andre stater hvor petroleumsvirksomhet foregår til havs.”

Kommisjonen gjennomgår regelverket på sikkerhetsområdet i NOU 2003:5 kapittel 5. Lovavdelingen antar at Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Olje- og energidepartementet er nærmest til å vurdere i første omgang i hvilken utstrekning dette regelverket kan sies å medføre rettsplikter til å treffe ytterligere vedtak.

Det er etter Lovavdelingens syn i dag vanskelig å fastslå med sikkerhet om det er den mildere aktsomhetsnorm som må legges til grunn i forhold til tilsynet i petroluemssektoren. Det er likevel vår oppfatning at det skal en del til for å konstatere et slikt uaktsomt forhold som vil medføre erstatningsansvar, idet rettighetshaveren under enhver omstendighet må anses som hovedansvarlig, og tilsynet som en hjelp til å sikre at rettighetshaveren med underentreprenører opprettholder den ønskelige sikkerhetsstandard.

Dersom erstatningsansvar for staten likevel ikke kan utelukkes etter dette, vil det bero på en vurdering av de konkrete forhold – også bevismessig – om ansvar kan foreligge. Det er dessuten en forutsetning at det er årsakssammenheng mellom den uaktsomme opptreden og den inntrådte skaden. Disse konkrete vurderingene reiser spørsmål som Lovavdelingen ikke har naturlig grunnlag for å foreta. Vi bemerker likevel at vi har vanskelig for å se at kommisjonens utredning er tilstrekkelig til å fastslå noe rettslig ansvar for staten.

6. Aksept av risiko

Synspunktet om at skadelidte ikke kan kreve erstatning dersom han frivillig har akseptert risikoen, kan ha relevans i forhold til ansvar både på objektivt og subjektivt grunnlag. Tidligere hadde synspunktet ”aksept av risiko” betydelig gjennomslagskraft blant annet når det gjaldt yrkesskader. For skader som dekkes av yrkesskadeforsikringsloven, er problemstillingen ikke lenger aktuell. Etter denne loven er den ansatte fullt vernet, og yrkesrisikoen er lagt på arbeidsgiveren gjennom forsikringsplikten.

For yrkesskader som faller utenfor dekningen etter yrkesskadesforsikringsloven (som vil være tilfellet for mange skader som følge av dykking i pionerperioden), må det legges til grunn at synspunktet ”aksept av risiko” langt på vei er forlatt.

I forbindelse med endringene i skl. § 5-1 i 1985 strøk Justiskomiteen en setning fra proposisjonen fordi den kunne gi inntrykk av å lovfeste den eldre rettspraksis som betegnes som ”aksept av yrkesrisiko”. Etter komiteens mening var denne rettspraksis neppe i overensstemmelse med nåtidens rettsoppfatning, jf. Innst. O. nr. 92 (1984-85). Synspunktet er fulgt opp av Høyesterett i bl.a. Rt. 1990 s. 829 (Hardangerjaktdommen) og Rt. 2001 s. 1646.

Dersom staten i utgangspunktet anses ansvarlig for skader på pionerdykkerne, kan man derfor etter Lovavdelingens syn neppe avskjære eller nedkorte erstatning til dykkerne ut fra synspunktet aksept av risiko.

7. Foreldelse

Forutsatt at staten er erstatningsansvarlig for visse skader på dykkerne i perioden 1965-1990, oppstår spørsmålet om foreldelse av slike krav.

Kommisjonen gir en kort oversikt (NOU s. 110) over reglene om foreldelse av krav på skadeserstatning i foreldelsesloven § 9, som opererer med en treårsfrist og en tyveårsfrist. Kommisjonen ser imidlertid ut til å ha oversett at bestemmelsen i § 9 fikk sin nåværende utforming ved endringslov 5. januar 1996 nr. 1. Før denne loven trådte i kraft 5. januar 1996, gjaldt i tillegg en tiårsfrist.

Krav på skadeserstatning ble den gang foreldet 10 år etter ”den dag da skaden inntraff”. Endringsloven del II annet punktum bestemmer at endringen i foreldelsesloven § 9 (dvs. oppheving av tiårsfristen) gjelder for tidligere oppståtte krav som ikke allerede er foreldet når endringsloven trer i kraft. Dette innebærer at erstatningskrav for skade som ”inntraff” før 5. januar 1986 var foreldet allerede før lovendringen i 1996 (med mindre fristen ble avbrutt før den tid), og at slike krav ikke ble ”vekket til live” igjen av  lovendringen.

Vi går ikke nærmere inn på hvordan lovens fristutgangspunkt, ”den dag da skaden inntraff”, skal forstås i forhold til skader som utvikler seg over tid eller der årsaksforholdet kan ha vært vanskelig å fastslå. Det kan her oppstå vanskelige avgrensninger, jf. Knut M. Tande: Foreldelse av krav på personskadeerstatning etter 10 års-regelen i foreldelseslovens § 9 annet ledd (publisert i Det juridiske fakultets skriftserie nr. 62, Bergen 1996). Det synes imidlertid på det rene at en del senskader, slik som post-traumatisk stress-syndrom, ikke nødvendigvis vil være foreldet selv om årsakene til skaden inntraff før 1986.

På den annen side er det også på det rene at en del krav vil være foreldet, enten etter treårsfristen eller den tidligere tiårsfristen, og noen krav vil også kunne være foreldet pga. tyveårsfristen i dagens lov.

8. Erstatning for ikke-økonomisk tap

Erstatning for ikke-økonomisk tap kan gis etter reglene om ménerstatning og oppreisning. Krav på oppreisning er betinget av at skaden er voldt forsettlig eller grovt uaktsomt, og har dermed liten praktisk betydning i forbindelse med eventuelle erstatningskrav fra nordsjødykkerne.

Forutsatt at de alminnelige vilkårene for erstatning er oppfylt, har skadelidte krav på ménerstatning hvis skadelidte har fått ”varig og betydelig skade av medisinsk art”, jf. skl. § 3-2. Skade av medisinsk art omfatter både somatiske og psykiske skader. At skaden må være varig, innebærer at ménerstatning ikke kan kreves hvis skadelidte blir helbredet, selv om dette kan ta lang tid. I vurderingen av om skaden er betydelig, er det naturlig å ta utgangspunkt i reglene om yrkesskader som stiller krav om medisinsk invaliditet på minst 15 %. Dette er imidlertid ikke noe absolutt krav – det må foretas en konkret vurdering. Ménerstatningen utmåles ”under hensyn til menets medisinske art og størrelse og dets betydning for den personlige livsutfoldelse.”

For en nærmere redegjørelse for reglene om ménerstatning kan bl.a. vises til Lødrup, op.cit. s. 489 flg.

9. Spørsmål om regress for staten dersom staten er erstatningsansvarlig

Når det gjelder forholdet mellom rettighetshaveren og staten, er det en klar forutsetning at det er rettighetshaveren som driver virksomheten for egen regning og risiko. Det er rettighetshaveren alene som skal være ansvarlig for de forpliktelser og ansvar som virksomheten medfører. Ansvar for personskader som følge av dykking står her ikke i noen særstilling i forhold til ansvar for andre personskader som virksomheten medfører. En bestemmelse som har vært vanlig forekommende i utvinningstillatelser, er denne³:

”Rettighetshaverne plikter å holde den norske stat skadesløs for erstatningsansvar som staten måtte bli idømt i forbindelse med virksomheten utført av rettighetshaverne, deres ansatte, entreprenører eller underentreprenører eller andre som benyttes av dem i virksomheten.”

Etter Lovavdelingens syn vil staten i medhold av en slik klausul kunne kreve regress for det den måtte bli idømt dersom det er tale om ansvar på objektivt grunnlag. Hvorvidt dette må modifiseres noe dersom staten skulle bli ansett ansvarlig på grunnlag av skl. § 2-1 nr. 1, bør vurderes nærmere dersom det blir aktuelt.

Fotnoter

¹ Oppdragsgiveransvaret gjelder for øvrig ikke bare når dykkerens arbeidsgiver er ansvarlig på objektivt grunnlag, men også ved ansvar på culpagrunnlag eller på grunnlag av arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven § 2-1.

² Rettighetshaveren blir eier av den petroleum som utvinnes, jf. petroleumsloven § 3-3 tredje ledd annet punktum.

³ Se Knut Kaasen: Erstatningsrettslige konsekvenser av sikkerhetsmessig svikt under petroleumsvirksomheten , inntatt i Marius nr. 95, 1984.