§ 6 - Habilitetsvurdering – landbruks- og matminister Geir Pollestad

Brevdato: 29.11.2023

Habilitetsvurdering – Geir Pollestad

1.  Innleiing

Vi viser til breva frå Landbruks- og matdepartementet (LMD) 4. september 2023, 19. september 2023 og 19. oktober 2023 med vedlegg. LMD har bedt Lovavdelinga om ei vurdering av habiliteten til landbruks- og matminister Geir Pollestad i ulike saker av generell karakter som kan påverke Hå Rugeri AS (Hå Rugeri), og i saker som kan påverke Nortura SA (Nortura). Bakgrunnen for førespurnaden er at far og bror til statsråden har eigardelar og sentrale posisjonar i Hå Rugeri, og at Nortura har eigardelar i Hå Rugeri.

Vår vurdering av spørsmåla er basert på opplysingane som kjem fram i breva frå LMD med vedlegg.

LMD har også bedt Lovavdelinga om å vurdere habiliteten til statsråden i saker som gjeld stønad til dyrevernorganisasjonen NOAH – For dyrs rettigheter. På dette punktet vil LMD sende ytterlegare informasjon, og vi vil derfor komme tilbake med ei eiga vurdering av habiliteten til statsråden i desse sakene.

2.  Den faktiske situasjonen

LMD gir i brev 4. september følgjande informasjon om tilknytinga mellom statsråden og Hå Rugeri og tilknytinga mellom Hå Rugeri og Nortura:  

 «Departementet vil innledningsvis redegjøre for statsrådens families virksomhet og forretningsforhold. Hå Rugeri AS (heretter «Hå Rugeri») er et klekkeri/rugeri av slaktekylling, drevet av statsrådens familie. Statsråden er ikke engasjert på eiersiden av selskapet eller representert i dets styre, og har heller ikke vært det tidligere. Statsråden er ikke involvert i driften, men har langt tilbake i tid hatt mindre jobber i bedriften (sommerjobb og lignende).

Aksjonærene i Hå Rugeri er:

- Nortura SA, 51 %
- Aripo Invest AS, 39 %

• Eies 100 % av Arild Pollestad, statsrådens bror

- Jone Pollestad Invest AS, 10 %

• Eies 100 % av Jone Pollestad, statsrådens far

Statsrådens bror er i tillegg daglig leder i Hå Rugeri, og hans far er medlem av selskapets styre. Virksomheten innebærer kjøp av rugeegg, ruging, klekking og videresalg av daggamle kyllinger til slaktekyllingprodusenter. Hå Rugeri er Norges nest største kyllingrugeri, og klekker hver tredje norske slaktekylling.

Nortura SA (heretter «Nortura») er en sentral aktør i norsk landbruk, og er organisert som et samvirke, eid av omtrent 17 000 norske bønder. Virksomheten gjelder i hovedsak kjøtt av storfe, gris, sau/lam og fjørfe, og egg. Selskapet har også en sentral rolle som markedsregulator i kjøtt- og eggsektoren. Nortura opptrer for øvrig som morselskap for en rekke selskaper på produksjons- og foredlingsleddet i næringsmiddelbransjen. Innenfor verdikjeden for norsk slaktekylling er Nortura også en sentral aktør, både som eier og driver av rugerier, slakte- og foredlingsvirksomhet. Det er i dag tre aktører innen salg av daggamle slaktekyllinger, og Nortura er på eiersiden i to av disse: Nortura Samvirkekylling og Hå Rugeri.»

3.  Dei rettslege utgangspunkta

Habilitetsreglane i forvaltningslova gjeld ifølgje § 10 «offentlige tjenestemenn». Reglane gjeld òg for statsrådar, både når dei handlar som departementssjef og som medlem av regjering. I denne saka synest ikkje dei absolutte inhabilitetsgrunnane som går fram av forvaltningsloven § 6 første ledd, å vere aktuelle. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderast etter § 6 andre ledd.

Føresegna i § 6 andre ledd seier at ein tenestemann er inhabil dersom det ligg føre «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Ein skal gjere ei brei, skjønnsmessig vurdering av tenestemannens tilknyting til saka og til partane i saka.  Formuleringa «egnet til» viser at det er sentralt korleis forholdet framstår utanfrå. I den konkrete vurderinga skal ein blant anna leggje vekt på om avgjerda i saka kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for tenestemannen sjølv eller nokon han har «nær personlig tilknytning til». Vurderinga må gjerast i lys av dei omsyna som ligg til grunn for regelen, nemleg å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68.  

Lovavdelinga har i fleire saker vurdert kva det har å seie at tenestemannen eller hans nærståande har eigarinteresser i selskap som kan bli påverka av ei avgjerd som eit forvaltningsorgan skal treffe. Vi viser til vår fråsegn i brev 12. november 2009 til Fiskeri- og kystdepartementet (JDLOV-2009-7092) om habiliteten til dåverande fiskeri- og kystminister Lisbeth Berg-Hansen:

«Dersom tjenestemannen har eierandeler i et selskap som er part eller har sterke reelle interesser i en individuell sak for departementet, vil det som hovedregel foreligge inhabilitet med mindre det dreier seg om en meget beskjeden aksjepost både i verdi og i forhold til antall aksjer i selskapet. Dersom også tjenestemannens nære familie har eierandeler, trekker dette ytterligere i retning av inhabilitet. Ut fra det som er opplyst om at fiskeri- og kystministeren og hennes barn, foreldre og søsken eier til sammen 42,33 % av Sinkaberg-Hansen AS, vil statsråden således som klar hovedregel være inhabil til å behandle individuelle saker som dette selskapet er part eller har sterke interesser i. Det samme må gjelde for selskaper som fullt ut eies av Sinkaberg-Hansen AS. Også individuelle saker vedrørende selskaper som er delvis eid av Sinkaberg-Hansen AS eller datterselskaper, vil etter omstendighetene kunne innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for statsråden eller hennes nærstående, i form av økt eller redusert verdi av aksjeposter i eierselskaper. For øvrig er det ikke lett å trekke konklusjoner på generell basis. Habilitetsspørsmålet vil bero på en skjønnsmessig vurdering av hennes tilknytning til dem som har interesser i saken og sakens betydning for de involverte. For generelle saker vises til det som er sagt under punkt 2.1 ovenfor.

Dersom andre i tjenestemannens aller nærmeste slekt eller familie har eierandeler i selskaper som berøres, vil det som hovedregel være naturlig å vurdere forholdet på samme måte som om tjenestemannen selv eide andelene. Ved fjernere tilknytning blir det større rom for en skjønnsmessig vurdering av tilknytningsforholdets art sett i forhold til de interesser som foreligger i saken.»

I saka uttalte vi også følgjande om avgjerder av generell karakter:

«Uttrykket «særlig» innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»

Fråsegna om saker av generell karakter er følgt opp i ei rekke andre fråsegner. Vi viser til dømes til brev 29. november 2021 til Helse- og omsorgsdepartementet (JDLOV-2021-6054), der vi kom fram til at ein statssekretær normalt ikkje vil vere inhabil i generelle saker om fastlegar sjølv om kona til statssekretæren var fastlege. Vi viser òg til brev 22. juni 2023 til Samferdselsdepartementet (JDLOV-2023-82), kor vi konkluderte med at samferdselsminister Nygård ikkje var inhabil til å gjere generelle endringar i personalbillettordninga sjølv om hans far brukte ordninga. Vi la då til at «[s]pørsmålet kan stille seg annerledes dersom avgjørelsen reelt sett bare får konsekvenser for en liten krets av jernbaneansatte eller tidligere ansatte, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for statsrådens far enn for andre som i dag er omfattet av ordningen».

4.  Habilitetsvurderinga

Habiliteten til statsråden må vurderast konkret for kvar einskild avgjerd i departementet eller regjeringa som kan få konsekvensar for Hå Rugeri. I vurderinga må ein leggje vekt på om avgjerda kan føre med seg  «særlig fordel, tap eller ulempe» for far eller bror til statsråden, slik det kjem fram i forvaltningslova § 6 andre ledd.

LMD har lagt til grunn at statsråden vil vere inhabil i individuelle saker der Hå Rugeri er part eller som selskapet har sterke interesser i. Vi er einige i at eigardelane til statsrådens bror og far og rollene dei har i selskapet, gjer at statsråden som klar hovudregel vil vere inhabil i slike tilfelle. Spørsmålet i det vidare er korleis ein skal vurdere statsrådens habilitet i generelle saker som påverkar Hå Rugeri.

LMD skisserer i breva sine ulike tilfelle dei ønsker at Lovavdelinga skal vurdere. I brevet 4. september viser departementet til saker som gjeld rugeribransjen generelt, til dømes økonomiske verkemiddel og regulering av omsyn til mattryggleik og dyrevelferd, men som reelt sett påverkar få aktørar.

Som nemnt i punkt 2.2 er utgangspunktet at det skal mykje til før ein statsråd blir inhabil i avgjerder av generell karakter. Unntak kan først og fremst tenkjast der ei generell avgjerd reelt sett berre får konsekvensar for ein liten krets rettssubjekt, eller der avgjerda får betydeleg større konsekvensar for einskilde aktørar enn for andre. For at statsråden skal vere inhabil, må det dermed dreie seg om ei generell avgjerd som i realiteten berre får konsekvensar for Hå Rugeri og få andre aktørar, eller som får betydeleg større konsekvensar for Hå Rugeri og få andre aktørar enn for andre som er omfatta. Utover dette er det vanskeleg å gi generelle føringar. Ein kan til dømes ikkje trekke ei generell grense for kor få aktørar som må vere påverka for at inhabilitet vil vere aktuelt ved generelle avgjerder. Ein må vurdere konkret mellom anna kor mange som blir råka av ei avgjerd, kva for interesser Hå Rugeri har i avgjerda og om selskapet har ei betydeleg større interesse i saka enn andre som er omfatta av avgjerda.

I brevet 19. september har LMD vist til departementets oppfølging av ei fråsegn frå Rådet for dyreetikk om kyllinghybriden Ross 308, der rådet, slik vi oppfattar det, argumenterer for å forby bruk av Ross 308 i Noreg. Det går fram i brevet frå LMD at Hå Rugeri stort sett leverer Ross 308. I brevet går det òg fram at det kan bli aktuelt å omtale bruk av denne hybriden i ei stortingsmelding om dyrevelferd. Vi har ikkje motteke informasjon som gjer det mogeleg å konkludere med om statsråden vil vere habil til å delta i behandlinga av konkrete avgjerder som ledd i oppfølginga av fråsegna frå Rådet for dyreetikk. For å gjere dette, må LMD særleg vurdere i kva grad ei konkret avgjerd i departementet utgjer ein fordel eller ulempe for Hå Rugeri og kor mange andre aktørar som blir påverka i tilsvarande grad. Dersom ei rekke aktørar som driv med kylling, i ulike ledd i næringsmiddelkjeda, blir råka i tilsvarande eller sterkare grad enn Hå Rugeri, vil det tale mot inhabilitet. Motsett vil statsråden etter vårt syn som utgangspunkt vere inhabil dersom ei generell avgjerd i realiteten råkar Hå Rugeri i betydeleg større grad enn dei fleste andre aktørane i bransjen, så framt Hå Rugeri har ei tilstrekkeleg interesse i avgjerda. I vurderinga av om det dreier seg om «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» vil det etter forholda truleg også kunne vere relevant å sjå hen til om Hå Rugeri blir påverka i vesentleg større grad enn dei to andre aktørane som driv i same ledd i verdikjeda. Betydninga av ein slik skilnad må ein vurdere konkret.

Departementet har i brevet 19. september også vist til spørsmålet om innføring av kameraovervaking i norske slakteri, og i brevet 19. oktober til eit brev der NOAH mellom anna har stilt spørsmål om habiliteten til statsråden i saker om nye forskrifter om høns og kalkun og i arbeidet med ei ny dyrevelferdsmelding. Breva inneheld ikkje informasjon om kor mange aktørar som vil bli påverka av dei avgjerdene som er omtalte, eller om Hå Rugeri kan ha betydeleg større interesse i desse avgjerdene enn andre som blir påverka av dei. Vi må dermed langt på veg avgrense oss til å vise til dei generelle utgangspunkta som er skildra ovanfor. Vi går ut frå at fleire av dei avgjerdene LMD har vist til, slik som spørsmålet om innføring av kameraovervaking i norske slakteri og det generelle arbeidet med ei ny dyrevelferdsmelding, vil gjelde så mange aktørar at statsråden ikkje vil vere inhabil. Vi understrekar samstundes at habiliteten alltid må vurderast konkret i lys av dei samla omstenda i saka.

I brevet 4. september har LMD også stilt spørsmål om statsråden kan vere inhabil til å treffe avgjerder i saker der Nortura er part, eller som vil kunne råke Nortura, utan at avgjerdene direkte påverkar Hå Rugeri. Bakgrunnen for spørsmålet er Nortura sine eigardelar i Hå Rugeri. At ei avgjerd gjeld eit selskap som igjen har eigardelar i Hå Rugeri, kan ikkje i seg sjølv vere tilstrekkeleg til å gjere statsråden inhabil. Skal statsråden bli inhabil som følgje av Nortura sine eigardelar i Hå Rugeri, må det etter vårt syn dreie seg om ei avgjerd som også påverkar rugeriet. For at ei slik indirekte interesse skal føre til inhabilitet, må det etter vårt syn vere tale om ei nokså klar og handfast interesse hjå Hå Rugeri. Vi viser til tilsvarande synsmåtar i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 248.

I brevet frå LMD 4. september går det fram at Nortura er morselskap for ei rekke selskap i produksjons- og foredlingsleddet i næringsmiddelbransjen. Vi antar at eventuelle økonomiske eller andre konsekvensar for Hå Rugeri av avgjerder retta mot Nortura, som regel vil vere nokså fjerne og avleia. Dersom ei avgjerd retta mot Nortura får nokså handfaste konsekvensar for Hå Rugeri, vil det vere sentralt kor sterke interesser dei involverte har i avgjerda, og om avgjerda kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsrådens far eller bror. Dette må vurderast konkret.