Hægebostad kommune – innsigelse til kommunedelplan for Tingvatn-Snartemo

Bakgrunn for saken

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Agder den 1. juli 2020. Saken er sendt til departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16, på grunn av uløst innsigelse fra Riksantikvaren. Kommunestyret i Hægebostad vedtok kommunedelplan for Tingvatn-Snartemo 30. januar 2020, der områdene med uløste innsigelser er unntatt rettsvirkning.

Innsigelsen fra Riksantikvaren gjelder tomtene B11-B25 på Snartemosletta, avsatt til formål boligbebyggelse, og grøntstruktur med underformål park (SOSI 3050) og hensynssone bevaring kulturmiljø H570_1. Størrelsen på arealene er henholdsvis 12,5 dekar og 13,5 dekar. Området ligger syd i kommunen, nær Snartemo stasjon.

I området avsatt til grønnstruktur er det tidligere avdekket flere praktfunn av automatisk fredete kulturminner. To av funnene i området hører til de rikest utstyrte mannsgravene fra folkevandringstiden i Norden. Det er funnet rikt utsmykkede drakter og sverd i særegne gravhauger. Det har vært minst 13 gravhauger i dette området, og det er sannsynlig at rester av disse haugene, inkludert gravfunn og øvrige spor etter bosetting, kan være bevart under dagens dyrka mark.

Riksantikvaren fremmet innsigelse til kommunedelplanen i brev av 27. mai 2019. Riksantikvaren fikk saken oversendt av administrasjonen i Agder fylkeskommune, etter at hovedutvalget for samferdsel, areal, og miljø valgte å ikke følge administrasjonens anbefaling om å reise innsigelse til områdene B11-B25. Dette er i henhold til samarbeidsplikten innen kulturminneforvaltningen, jf. § 3 i forskrift om faglig ansvarsfordeling m.v. etter kulturminneloven.

Utgangspunktet for innsigelsen er at det ikke er gjennomført arkeologiske undersøkelser som del av arbeidet med kommunedelplanen, og det er heller ikke knyttet krav om reguleringsplan for tomtene. Isteden legger kommunen opp til at tiltakshaver skal kunne gå rett på byggesak med sitt prosjekt, og at arkeologiske undersøkelser gjennomføres i den forbindelse. Kommunen legger til grunn at det er kulturminnemyndighetene som må betale for undersøkelsene.

Det er gjort flere viktige funn fra folkevandringstiden, som er en del av et større gravfelt på Snartemosletta, ved jernbanestasjonen. Det er derfor et svært stort potensial for flere funn av samme kaliber. Som følge av dette mener Riksantikvaren det må stilles krav om samlet arkeologisk registrering for de nevnte boligtomtene på Snartemo, og for arealet med grønnstruktur. Konflikten kan avklares ved å gjennomføre registreringer etter kulturminneloven §§ 9 og 8, fjerde ledd. Bestemmelsene i loven åpner for at man på kommunedelplannivå kan avklare en eventuell konflikt mellom automatisk fredete kulturminner og områder avsatt til bebyggelse og anlegg. Riksantikvaren mener at det er uansvarlig forvaltning av automatisk fredete kulturminner, å utsette registrering til byggesaksbehandlingen. Ved å foreta en registrering på kommunedelplannivå, kan man få oversikt over hvilke kulturminner som finnes i området. Kommunen kan deretter vurdere om utbygging av området kan tillates, og på hvilke vilkår. Å stille krav om reguleringsplan for utbyggingsområdene, og at arkeologiske registreringer gjøres som en del av reguleringsarbeidet, er også en mulig løsning.

Riksantikvaren har også fremmet innsigelse til et område avsatt til grønnstruktur, med underformål friområde og hensynssone H570 (bevaring kulturmiljø). Planområdet (H570_1) er på 13,5 dekar og ligger nord for Snartemo stasjon, inntil boligområdene det er innsigelse til. Her mener Riksantikvaren at underformål må endres til naturområde med tilhørende bestemmelser, som sikrer at kulturminnemyndighetene varsles før eventuelle terrenginngrep planlegges gjennomført.

Hægebostad kommune ønsker å legge til rette for utbygging av boliger nær Snartemo stasjon, og dermed gjøre området attraktivt for pendlere til arbeidsmarkedet i Kristiansand. Kommunen er stolt over den rike kulturarven, men den skaper også utfordringer i arealplanleggingen. Det har vært flere private detaljreguleringer der omfanget av boligutbygging har blitt kraftig redusert på grunn av kulturminner som avdekkes i løpet av planprosessen. De store kostnadene forbundet med arkeologiske undersøkelser gjør det lite attraktivt for utbyggere å fremme planinitiativ, fordi det er stor risiko for at prosjektene blir ulønnsomme og lite gjennomførbare. Kommunens oppfatning er at det er statlige myndigheters ansvar å bekoste registreringer av nasjonalt viktige kulturminner.

Mekling ble gjennomført 17. desember 2019. I møtet kom partene frem til en mulig løsning om at kommunen dekker kostnadene på ca. kr. 200 000, for en helhetlig arkeologisk registrering på tomtene B11-B25. Registreringene vil være grunnlaget for en dialog mellom Riksantikvaren og kommunen om hvordan eventuelle funn skal håndteres, noe som vil gi fremtidige utbyggere mer forutsigbarhet. I møte 30. januar 2020 vedtok kommunestyret i Hægebostad å ikke bevilge midler til registreringene, og opprettholdt sitt vedtak fra juni 2019. Kommunestyret fremholdt i sitt vedtak at det er staten som skal bekoste de arkeologiske undersøkelsene, og at de skal gjøres enkeltvis for hver av tomtene i forbindelse med byggesøknad.

Fylkesmannen i Agder gir ikke en entydig tilrådning, men mener kommunens behov for boliger ved Snartemo stasjon bør tillegges vekt i departements behandling av saken. Fylkesmannen mener områdene B11-B25 er godt plassert utfra kommunens ønske om å ivareta både miljøhensyn og en positiv befolkningsutvikling i kommunen.

Møte og befaring ble gjennomført 1. oktober 2020, med representanter fra Hægebostad kommune, Agder fylkeskommune, Fylkesmannen i Agder, Riksantikvaren, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementets tilrådning

Klima- og miljødepartementet tilrår at innsigelsen tas til følge. Departementet mener det bør settes krav om reguleringsplan for det samlede området med boligtomter og grønnstruktur i kommunedelplanen. Departementet tilrår videre at grønnstrukturen med hensynssone H570_1 gis underformål naturområde, og bestemmelser om varsling av kulturminne­myndighetene ved planer om å gjennomføre tiltak i området.

Departementet begrunner sin tilrådning med den store sannsynligheten for konflikt mellom utbygging og automatisk fredete kulturminner på Snartemosletta. Klima- og miljø­departementet mener kommunens foreslåtte fremgangsmåte, med å gjennomføre undersøkelser i forbindelse med utbyggingen av hver enkelt tomt, vil undergrave den kulturmiljøfaglige vurderingen av området. Tidligere funn og forundersøkelser har vist at området kan inneholde sammenhengende strukturer av kulturminner som går på tvers av tomtegrensene i kommunedelplanen. Undersøkelsene vil også bli unødvendig tungvinte og kostbare, da fylkeskommunen må gjennomføre en ny registrering hver gang det søkes om rammetillatelse for én av tomtene B11-B25. Departementet mener det ikke er faglig forsvarlig å gjøre arkeologiske undersøkelser, eller behandle enkeltvise dispensasjonssøknader, på et slikt begrenset grunnlag.

Klima- og miljødepartementet viser til plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd, om krav til reguleringsplaner for større bygge- og anleggstiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Departementet mener utbyggingen av tomtene B11-B25 samlet kan anses som et større bygge- og anleggstiltak, og at utbyggingen vil kunne få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Arealene B11-B25 må derfor ha krav til reguleringsplan.

Videre tilrår Klima- og miljødepartementet at det for grønnstrukturområdet fastsettes underformål naturområde, med tilhørende bestemmelser som sikrer at kulturminne­myndighetene varsles før eventuelle terrenginngrep planlegges gjennomført.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organ sitt saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjør Kommunal- og moderniseringsdepartementet om innsigelsene fra Riksantikvaren til boligområdene B11-B25, og området med grønnstruktur og hensynssone H570_1, skal tas til følge.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig med Fylkesmannen i Agder i at boligutbygging i nærheten av Snartemo stasjon er et godt plangrep, og i tråd med nasjonale mål om knutepunktutvikling. Samtidig er Snartemosletta et område der det er avdekket sjeldne kulturminner av nasjonal interesse, og det er et stort potensial for konflikt mellom automatisk fredete kulturminner og utbygging i områdene B11-B25 avsatt til boligformål. Selv om utbygging i området er ønskelig, må potensialet for kulturminner av svært høy verdi håndteres på en forsvarlig måte, som også gir forutsigbarhet for utbyggere.

Boligutbygging på Snartemosletta, av områdene B11-B25
Kommunen har ikke ønsket å vedta plankrav til utbyggingen av boligtomtene B11-B25. Kommunen ønsker isteden at arkeologiske undersøkelser skal gjennomføres i forbindelse med søknad om rammetillatelse for det enkelt boligprosjekt. Dette vil innebære at det er kulturminnemyndighetene som må ta kostnadene for undersøkelsene – ikke kommunen eller utbygger. Under møtet og befaringen viste ordføreren til flere eksempler på at utbyggere har måttet redusere omfanget av reguleringsplaner på grunn av automatisk fredete kulturminner innenfor planområdet. Arkeologiske undersøkelser har ført til store merkostnader, som i tillegg til lave tomtepriser, har gjort det krevende for private utbyggere å ta risikoen med å utvikle områder i kommunen.

Departementet har forståelse for at kommunen ønsker å redusere kostnadene for utbyggere, siden dette vil kunne øke attraktiviteten av området. Departementet mener likevel at kommunens foreslåtte fremgangsmåte ikke er hensiktsmessig. Det er både ønskelig, og etablert praksis, at arkeologiske undersøkelser gjennomføres på plannivå, senest i arbeidet med reguleringsplan. Dette vil gi muligheter til en fornuftig arrondering av tomtene, etter at arkeologiske undersøkelser er gjennomført. En utsettelse av undersøkelsene til byggesaksnivå vil gi lite forutsigbarhet for de som skal bygge på tomtene. En utbygger vil risikere at hele eller deler av tomta ikke kan bebygges, dersom undersøkelser avdekker automatisk fredete kulturminner. Det vil også bli uforholdsmessig kostbart dersom det må gjennomføres arkeologiske undersøkelser knyttet til den enkelte tomt, og det vil heller ikke være mulig å gjøre en god og helhetlig vurdering av området. Departementet deler derfor vurderingen til Klima- og miljødepartementet om at dette ikke er en akseptabel måte å ivareta hensynet til nasjonalt viktige kulturminner på. 

Riksantikvarens innsigelse tas ut fra dette til følge, og det stilles krav om reguleringsplan for byggeområdene B11-B25.

Underformål til område for grønnstruktur
I meklingsmøtet var det enighet om at kommunen skulle fastsette underformål naturområde (SOSI 3020) for området avsatt til grønnstruktur. Under møtet og befaringen kom det frem at denne enigheten fortsatt er gjeldende, men at det ikke var tatt med i kommunens planvedtak av 30. januar 2020. Departementet vedtar derfor at dette må innarbeides i planen, med bestemmelser om at kulturminnemyndighetene skal varsles før eventuelle terrenginngrep i området planlegges gjennomført.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommunedelplan for Tingvatn-Snartemo, med følgende endringer:

• Det stilles krav om reguleringsplan for byggeområdene B11-B25.
• Underformål park (SOSI 3050) endres til underformål naturområde (SOSI 3020) for området avsatt til grønnstruktur. Det må innarbeides bestemmelser om at kulturminnemyndighetene skal varsles før eventuelle terrenginngrep i området planlegges gjennomført.

Departementet ber om at kommunen endrer planen i tråd med departementets vedtak. For kunngjøring gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Agder fylkeskommune
Hægebostad kommune
Klima- og miljødepartementet
Riksantikvaren – Direktoratet for kulturminneforvaltning