Halden kommune - motsegn til arealdelen av kommuneplanen 2023-2035

Bakgrunn

Arealdelen i kommuneplanen til Halden kommune blei sendt til departementet frå Statsforvaltaren i Oslo og Viken 4. juli 2023, grunna uløyst motsegn frå statsforvaltaren og fylkeskommunen. Motsegnene gjeld eit bustadområde (B15 Ulvås) på 62 dekar. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 11-16 om motsegnene skal takast til følgje.

Området er lagt ut til bustadføremål, utan føresegner om kva type bustadar som kan byggast. Arealinnspelet viser ei blanding av frittliggande og konsentrerte småhus, med 40-140 bueiningar totalt. Kommuneplanen har føresegner som seier når ulike område kan bli bygd ut. Dette området er lagt i gruppe 1, som kan bli bygd ut før 2030.

Området var i førre kommuneplan sett av til landbruks- natur og friluftsføremål (LNF). 32 daa av området er produktiv skog med høg bonitet. Resten av arealet er skog med låg eller middels bonitet. Det står også nokre eldre bygningar i området. 16 daa av arealet som i dag er skog, er klassifisert som dyrkbart areal. Deler av området er registrert som eit særs viktig friluftsområde.

Viken fylkeskommune vedtok i fylkesutvalsmøte den 13.10.2022 å fremje motsegn mot bustadområdet. Fylkeskommunen meiner at det er viktig at veksten blir teke i sentrum, og at dette området legg til rette for spreidd utbygging. Fylkeskommunen er også kritisk til nedbygging av dyrkbar jord. 

Fylkeskommunen meiner også at det er negativt at B15 Ulvås er lagt inn i gruppe 1 i rekkefølgjeføresegnene, altså dei områda som kan byggjast ut først.  Kommuneplanen til Halden legg opp til stor bustadvekst, og mange av dei nye bustadane vil komme utanfor sentrum. Fylkeskommunen meiner at området ligg utanfor tettstadsgrensa i fylkesplanen. Dei påpeiker også at vestre del av området er registrert som eit særs viktig friluftsområde i kommunen si kartlegging, som inngangsområde for Venås og Høiåsmarka. Dessutan fungerer området som nærturterreng og leikeareal for bustadane i nærleiken.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken fremja i brev av 14. oktober 2022 motsegn til B15 Ulvås. Statsforvaltaren kan ikkje sjå at dette området er i tråd med kommunen sine mål om ei berekraftig areal- og transportplanlegging og styrking av sentrum. Statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging slår fast at planlegginga skal fremje kompakte byar, redusere transportbehovet og leggje til rette for klima- og miljøvenlege transportformer. Potensialet for fortetting og transformasjon bør nyttast før nye utbyggings­område blir teke i bruk. Statsforvaltaren meiner at fleire nye bustadområde i randsona eller utanfor tettstadsgrensa vil undergrave desse måla.

Statsforvaltaren legg vekt på at 16 daa av området er klassifisert som dyrkbar jord. Dette har vore fulldyrka, men har grodd igjen dei siste tiåra. Det grensar mot eit jorde i aktiv drift. Statsforvaltaren viser til den nasjonale jordvernstrategien, som sett ein høg terskel for at det skal vere aktuelt å omdisponere dyrkbar jord. Tidlegare Viken fylke har også ein eigen landbruksstrategi, kor det gjeld ein nullvisjon for nedbygging av matjord. Statsforvaltaren meiner at det ikkje ligg føre vesentlege samfunnsnyttige grunnar til å byggje bustadar her, og at området i staden bør haldast av til framtidig matproduksjon. Statsforvaltaren nemner også at området blir brukt som innfallsport til friluftsområde lengre inn i skogen.

Halden kommune legg vekt på at det er eit sterkt politisk ønskje om å leggje til rette for bustadbygging på Ulvås. Området ligg rett ved attraktive bustadområde og ikkje langt unna skular og nærsørvis. Kommunen peiker på at kommunen har levekårsutfordringar og at nye bustadar i dette nærområdet vil vere attraktive. Det er også god kapasitet på den lokale skulen.  Kommunen meiner at dei lokalpolitiske prioriteringane må vege tyngre enn omsynet til den dyrkbare marka og regionale føringar for kvar veksten skal komme. I tillegg skriv dei at det dyrkbare arealet verkar grunnlendt og dårleg drenert.

Samstundes viser kommunen til at kommuneplanen som heilskap følgjer godt opp omsynet til jordvern og areal- og transportplanlegging. 581 daa som låg inne som bustadføremål, har blitt tilbakeført til LNF-føremål, både innanfor og utanfor tettstadsgrensa. Dermed har arealpolitikken blitt stramma opp, slik at den nye kommuneplanen er meir i tråd med regionale føringar og planfaglege prinsipp om å byggje innanfrå og ut. 254 daa av det tilbakeførte arealet er dyrka mark, og 61 daa dyrkbar mark. Med det meiner kommunen at jordvernet er godt ivareteke, og at dei bør få omdisponere det aktuelle området.

Halden kommune er ueinig med motsegnsstyresmaktene når det gjeld kor vidt B15 Ulvås ligg innanfor eller utanfor tettstadsgrensa. Kommunen viser til at det i Fylkesplanen for Østfold av 2018 står at tettstadsgrensa for Halden skulle justerast i første kommuneplan­revisjon. Kommunen seier at dei har følgt opp dette i kommuneplanprosessen med å vedta ei ny tettstadsgrense, og at B15 Ulvås ligg innanfor denne.  

Når det gjeld friluftsliv meiner kommunen at området først og fremst er viktig som inngangs-port til bakanforliggande skogsområde, og at området i seg sjølve blir lite brukt. Viss området skal byggjast ut, vil dei i detaljreguleringsprosessen sikre god tilgang til marka. Det er lagt ei omsynssone over deler av området, som skal sikre dette. Kommunen meiner at verknadane for friluftsliv ikkje blir store i negativ retning. Eksisterande bustadar vil få litt lengre veg til skogen, medan dei nye bustadane vil ha gode moglegheiter for friluftsliv.

Mekling blei gjennomført 21. desember 2022, utan at partane kom til ei løysing. Halden kommunestyre vedtok kommuneplanen sin arealdel 16. februar 2023.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken sende saka til Kommunal- og distriktsdepartementet i brev av 4. juli 2023. I oversendinga sluttar statsforvaltaren seg til motsegnsstyresmaktene si grunngjeving. Statsforvaltaren legg vekt på at bustadområdet ikkje er naudsynt for at kommunen skal kunne leggje til rette for nok bustadbygging, og deler vurderinga av at området er i strid med statlege planretningslinjer. Statsforvaltaren meiner at jordvernomsynet må vege tungt i denne saka, og har også lagt vekt på omsynet til friluftsliv.

Møte om saka og synfaring blei halde 13. oktober 2023. På møtet deltok representantar frå Halden kommune, Viken fylkeskommune, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Landbruks- og matdepartementet, Landbruks­direktoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet rår i brev av 17. november 2023 til å ta motsegna til følgje. Etter departementet si vurdering er området B15 Ulvås i strid med statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal-, og transportplanlegging og med Fylkesplan Østfold mot 2050. Ei utbygging av området vil etter departementet si vurdering gi byspreiing med tilhøyrande klimagassutslepp. Det vil også bidra til nedbygging av natur i randsona av byen. Området er ein inngangsport til og ein del av markaområda rundt Halden. Klima- og miljødepartementet legg vekt på at det finst potensiale til å byggje bustadane Halden treng framover ved fortetting og transformasjon og allereie godkjente område. Departementet kan ikkje sjå at fordelane med tiltaket veg tyngre enn ulempene i form av byspreiing med tilhøyrande klimagassutslepp, samt inngrep i eit markaområde.

Landbruks- og matdepartementet tilrår i brev av 20. desember å ta motsegna til følgje. Departementet gjer reie for føringane i den nye jordvernstrategien frå 2023, som har eit innskjerpa mål for nedbygging av matjord. Dei viser også til dei nasjonale forventningane til kommunal og regional planlegging, der det mellom anna står at arealforvaltninga skal bidra til å nå målet om redusert omdisponering av matjord. Vidare skal utbyggingsbehovet balansere betre mot det langsiktige omsynet til innanlandsk matproduksjon.

Landbruks- og matdepartementet synst det er positivt at kommunen har tilbakeført store dyrka område til LNF-føremål. Departementet påpeiker likevel at det framleis ligg inne 136 dekar dyrka mark og 252 dekar dyrkbar mark til utbyggingsføremål i kommuneplanen.

Landbruks- og matdepartementet legg også vekt på at den dyrkbare jorda har vore dyrka før, og at ho ligg inntil dyrka og dyrkbar mark på naboeigedommen. Det aukar verdien på det dyrkbare arealet. Det fulldyrka jordet på naboeigedommen er på rundt 25 dekar og er i aktiv drift. Dei meiner også at ei utbygging av bustadområdet på B15 Ulvås vil auke presset på å byggje ned areala det grensar inn mot.

 

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd ta stilling til om motsegnene til kommuneplanen skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Motsegnsstyresmaktene meiner at eit nytt bustadområde på Ulvås vil vere i strid med statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging og prinsippet om å byggje innanfrå og ut. Vidare meiner dei at endringa i arealbruk er i strid med nasjonale jordvernomsyn, ved at utbygging av området vil byggje ned eit dyrkbart areal og auke presset på dyrka mark i nærleiken.

Jordvernomsynet er knytt til om lag 16 daa nordaust i området som er dyrkbart. Området har delvis vakse til med skog, men flyfoto viser at det har vore dyrka. Området grenser til jordbruks­areal som er i drift. Departementet sluttar seg til Landbruks- og matdepartementet si vurdering av at dette arealet ikkje bør byggjast ned. Nedbygging av dyrkbar jord bør berre skje når det er snakk om tungtvegande samfunnsomsyn og når det ikkje finst alternative løysingar. Kommuneplanen viser at kommunen har plass til bustadbygginga som trengst langt fram i tid. Nedbygging av området  kan også sette press på tilgrensande landbruks­areal.

Departementet godkjenner difor ikkje det dyrkbare området på 16 daa til bustadføremål. For å førebyggje konflikt mellom nye bustadar og framtidig landbruksdrift, meiner departementet at det også trengst ein buffersone på 15 m. mellom dyrkbart areal og bustadføremålet.

Motsegnene er også knytt til at området ligg heilt i utkanten av byggjesona, og vil vere i strid med føringar om utbyggingsmønster gitt mellom anna i statlege planretningslinjer for samordna bustad,- areal- og transportplanlegging. Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging slår også fast at fortetting og transformasjon skal bli vurdert før nye, større utbyggingsområde blir sette av og tekne i bruk. Ei utbygging på B15 Ulvås vil isolert sett ikkje vere i samsvar med føringa om å byggje innanfrå og ut, og det vil bidra til ei byspreiing som ikkje legg til rette for meir gåing og sykling og til den naudsynte omstillinga til lågutsleppssamfunnet. 

Sjølv om B15 Ulvås ligg heilt i utkanten av byggesonen, ligg det likevel inntil eksisterande bustadområde. Når den dyrkbare jorda ikkje blir godkjend til utbygging, blir bustadområdet mindre. Mot nord ligg dyrka og dyrkbar jord, samt marka med skogområde. Ei utbygging på B15 Ulvås blir eit siste felt her, og ikkje starten på ei ny utviklingsretning. Det gjer at verknadane i form av byspreiing og auka bilbruk blir avgrensa. Det er allereie sosial og teknisk infrastruktur i nærleiken, og det går buss til sentrum.

Fylkeskommunen og statsforvaltaren har vore negative til at B15 Ulvås blei lagt inn planen etter den første runden med høyring. Kommunen har forklart dette med at det over tid utvikla seg eit politisk ønske om å leggje til rette for ny bustadbygging i eit område kor det er sannsynleg at utbygging faktisk blir gjennomførd. Departementet meiner at ein hadde vore tent med at området blei lagt inn i det første høyringsutkastet, og at dette ville gitt grunnlag for ein betre prosess og meir heilskaplege vurderingar. Departementet har likevel ikkje lagt avgjerande vekt på dette.

Det er usemje mellom kommunen og motsegnsstyresmaktene om B15 Ulvås ligg innanfor eller utanfor den langsiktige tettstadsgrensa i regional plan. Den regionale planen legg opp til at tettstadsgrensa skal justerast gjennom kommuneplanprosessen, og det meiner kommunen at dei har gjort. På B15 Ulvås har tettstadsgrensa blitt utvida, slik at området no ligg innanfor. Andre stadar i kommunen er tettstadsgrensa innsnevra, slik at kommunens arealpolitikk totalt sett er stramma opp. Departementet merker seg også at Halden kommune framleis held seg innanfor arealpotten på 4 km² som regional plan legg opp til.  B15 Ulvås tek av denne potten, og minskar dermed handlingsrommet for nye utbyggingar framover.

Departementet har lagt vekt på at heilskapen i kommuneplanen inneber ein betre og meir samordna areal- og transportplanlegging enn førre kommuneplan. Det er positivt at kommunen har teke ut store areal som ligg langt frå sentrum, og gått vekk frå strategien om å byggje byen nærmare E6. I sum bidreg kommuneplanen til å bremse byspreiing og i staden leggje til rette for kompakt byutvikling i tråd med regionale og statlege føringar.

Kommuneplanen til Halden har ein føresetnad om kva tid ulike bustadområde kan byggjast ut. Områda er delt i gruppe 1 som går fram til 2030, gruppe 2 som går frå 2031 til 2040 og andre grupper som ligg enda lengre fram i tid. B15 Ulvås plassert i gruppe 1, saman med fleire område som ligg meir sentralt i kommunen. Kommunal- og distriktsdepartementet deler fylkeskommunen og statsforvaltaren sitt syn om at å plassere dette området i første periode ikkje er i tråd med prinsippet om å byggje innanfrå og ut. Utbygging av B15 Ulvås bør vente til etter at meir sentrale bustadområde er bygd ut, og departementet flyttar difor området til gruppe 2, slik at utbygging av området først kan skje etter 2030.  

Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 bli lagt til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde som gjeld naturmangfald. Vurderingane skal gå fram av vedtaket. I oversendinga peiker statsforvaltaren på at det er ein liten dam innanfor området, og stiller spørsmål ved om det er amfibium i denne. Dette er ikkje kartlagt. Departementet føreset at dette, saman med naturen i området elles,  blir vurdert og eventuelt undersøkt når det skal utarbeidast detaljregulering. Eventuelle funn av viktig naturmangfald i neste planfase kan få følgjer for utforming av detaljreguleringa for området.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet B15 Ulvås til bustadføremål i kommuneplan for Halden kommune 2023-2035, vedteken av Halden kommunestyre 16. februar 2023, med desse endringane:

• Området blir innskrenka slik at arealet som er klassifisert som dyrkbart, samt eit 15 meters belte mellom det dyrkbare arealet og bustadføremålet, blir sett av til landbruks-, natur- og friluftsføremål.
• 9.1.1 i planføresegnene får eit tillegg om at ved detaljregulering av B15 Ulvås skal ein eller fleire trasear inn til marka sikrast som turdrag med breidde og utforming som legg til rette for enkel tilkomst til sti- og vegnettet i marka bakanfor.
• 2.4.1 b i planføresegnene blir endra slik at utbygging av B15 Ulvås blir lagt i andre periode, med utbygging etter 2030.

Departementet ber om at kommunen gjer dei naudsynte endringane i planen. For kunn­gjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.

Departementet sitt vedtak er endeleg og kan ikkje klagast på, jf. plan- og bygningslova § 11-16, siste ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi:

Halden kommune

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Østfold fylkeskommune