Hamar kommune - motsegn til detaljregulering for Hamar Strandsone

Bakgrunn
Hamar kommune har vedteke detaljregulering for Hamar strandsone med motsegn frå Statsforvaltaren i Innlandet. Statsforvaltaren sende saka til  Kommunal- og distriktsdepartementet i brev datert 3. november 2023. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegna skal takast til følge, og kan i samband med dette gjere naudsynte endringar i planen.

Planområdet ligg sentralt i Hamar, mellom jernbanen i nord og Mjøsa i sør og er 78 dekar stort. Planforslaget er utarbeidd av Bane NOR Eiendom. Føremålet med planen er å legge til rette for eit attraktivt byområde med bustadar, kontor og allmennyttige føremål, ny bruk av freda verkstadsanlegg, samt torg, gater, park- og leikeareal og strandpromenade langs Mjøsa.

Området har i dag i stor grad funksjonar for jernbanen. Langs strandsona ved Mjøsa går det ein tursti. Nord for turstien er det sporområde og verkstadshall som ikkje er tilgjengeleg for allmennheita. 

Motsegna i saka dreier seg om område SGG2 som ligg heilt sør i planområdet. Område SGG2 ligg kant i kant med Åkersvika naturreservat, og er foreslått nytta til strandpromenade.

Statsforvaltaren i Innlandet  fremma motsegn til planen i brev 20. januar 2023. Motsegna er grunngitt med  at planforslaget ikkje tek nok omsyn til viktige verneverdiar i Åkersvika naturreservat og er i strid med nasjonale og vesentlege regionale interesser på miljøområdet. Motsegna gjeld omfang og høgde på kantvegetasjonen langs strandpromenaden i område SGG2, og kor stor del av vegetasjonen som skal vere minst 2 meter høg.

Statsforvaltaren viser til at Åkersvika naturreservat er eit viktig naturområde for blant anna trekkande og hekkande fugl. Åkersvika har i tillegg status som eit internasjonalt viktig våtmarksområde omfatta av Ramsarkonvensjonen. Åkersvika naturreservat blei oppretta i 1974, og var det første verneområdet i Noreg som oppnådde status som Ramsarområde. Føremålet med vernet er å bevare eit verdifullt våtmarksområde som eit dynamisk og komplekst innlandsdelta. Deltaet i Åkersvika er viktig for våtmarksfugl som eit raste- og hekkeområde. Som naturreservat er Åkersvika omfatta av den strengaste forma for områdevern etter naturmangfoldlova. Å skjerme fugl i reservatet mot menneskeleg aktivitet og forstyrringar er viktig for å ta vare på verneverdiane i naturreservatet. 

Statsforvaltaren skriv at motsegna kan løysast ved at planføresegnene får eit krav om at minst 60 % (266 meter) av lengda av strandpromenaden mot Åkersvika skal ha eit fleirsjikta vegetasjonsfelt.  Minst 34 % (91 meter) av vegetasjonsfeltet bør få ein høgde på minst 1 meter og minst 66 % (175 meter) bør få ein høgde på minst 2 meter. Den totale lengda på strandpromenaden i felt SGG2 er 444 meter. Statsforvaltaren sitt syn er at dette er heilt naudsynt for å kunne ta vare på verdiane i Åkersvika naturreservat. 

Hamar kommune vedtok planen  24. mai 2023. Dette vedtaket omfattar dei delane av planen det ikkje var reist motsegn mot og vart gitt rettsverknader. Den 20. september 2023 fatta så kommunestyret i Hamar planvedtak for den resterande delen av planen, felt SGG2, som ikkje var gitt rettsverknad.

Kommunen viser til at planen vil bidra til å utvikle grå areal som ligg sentralt i Hamar til attraktive bustadområde like ved eit kollektivknutepunkt. Kommunen meiner at motsegna gjeld eit krav der det allereie er gitt føringar i tidlegare overordna planer, og at planen er i tråd med desse. I områdereguleringa frå 2012 ligg det til grunn at strandpromenaden skal ha eit urbant preg. Kommunen vurderer at ein vegetasjonsskjerm vil vere i strid med denne føringa. Ei kantsone, med det omfanget som Statsforvaltaren krev, vil påverke brukarane av strandpromenaden negativt gjennom å hindre utsyn til Mjøsa.

Vidare vurderer kommunen at motsegna bygger på ein rein skjønsvurdering om at fuglelivet kan bli negativt påverka av gåande og syklande langs strandpromenaden. Kommunen vurderer at planen i liten grad vil ha negative verknader og at planen tek omsyn til natur generelt og fuglelivet spesielt gjennom eksisterande plangrep. Det vil ikkje vere ønskeleg å skjerme ein svært kostbar promenade mot utsikt over Mjøsa i så stor grad som Statsforvaltaren krev.

Kommunen sitt planvedtak frå 20. september 2023 legg opp til ein mindre vegetasjonsskjerm langs 50 % (222 meter) av lengda på strandpromenaden. 40 % (89 meter) av lengda på vegetasjonen skal ha ei høgd på minimum 1 meter, 20 % (44 meter) skal ha ei høgd på minimum 2 meter og 89 meter skal vere utan høgdekrav.   

Mekling: Det har vore gjennomført fleire dialogmøte og halde meklingsmøte 22. mai, 19. juni og 30. august 2023 der ulike forslag blei diskutert. Statsforvaltaren la fram eit tilbod der dei foreslo å redusere kravet til lengde på vegetasjonen frå 70 % til 60 %, men partane kom ikkje til ei løysing knytt til omfanget og høgda på vegetasjonen.

Statsforvaltaren i Innlandet som samordningsstyresmakt tilrår i oversendingsbrevet til Kommunal- og distriktsdepartementet, datert 25. august 2023, at motsegna blir teke til følge. Statsforvaltaren viser til at utbygginga som planen legg opp til vil gjere at strandsona blir mykje meir brukt enn i dag. Å skjerme fugl i våtmarksområdet mot negativ menneskeleg aktivitet, er derfor viktig. Statsforvaltaren meiner at etablering av ein funksjonell kantsone langs strandpromenaden mot Åkersvika vil bidra til å skjerme  fuglelivet og motverke risikoen for at utbyggingsprosjektet skal bidra til å gjere tilstanden i økosystemet verre.

Motsegna er etter statsforvaltaren sitt syn ikkje ein omkamp slik kommunen hevdar, men i tråd med føringane i overordna plan. Statsforvaltaren viser til at det i planføresegna til områdereguleringa er lagt til grunn at omsynet til verneverdiane i Åkersvika skal vere eit premiss for detaljplanlegginga. Planen blei stadfesta av Miljøverndepartementet etter motsegn frå Fylkesmannen i Hedmark 19. november 2012.  Statsforvaltaren meiner at forslaget om vegetasjonsskjerming langs 60 % av strandpromenaden som kom opp i meklinga, vil sikre utsyn og vere eit minimum av kva som kan aksepterast.

Synfaring blei gjennomført 31. januar 2024 med representantar frå Hamar kommune, Statsforvaltaren i Innlandet, Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljødirektoratet, Jernbanedirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Også representantar frå utbygger i Bane NOR Eiendom og Byentusiastene i Hamar deltok.

Samferdselsdepartementet skriv i brev 22. februar 2024 at dei ikkje har merknadar til vurderinga i saka.

Klima- og miljødepartementet rår i fråsegn 23. februar 2024 til at motsegna blir teke til følge. Fråsegna bygger på råd frå Miljødirektoratet. Departementet meiner at ei utbygging i tråd med planen vil føre til økt forstyrring på fuglelivet og vil bidra til vesentleg negativ påverking på verneverdiane i Åkersvika naturreservat. Departementet viser til at Åkersvika er eit våtmarksområde med internasjonal status i medhald av Ramsarkonvensjonen. Føremålet med områdevernet i Åkersvika er å ta vare på eit verdifullt våtmarksområde.

Klima- og miljødepartementet viser til at den samla belastninga på naturreservatet har auka og vil auke ytterlegare som følge av planen. Planen legg opp til at strandpromenaden skal gå heilt i grensa til Åkersvika naturreservat. Promenaden vil gjere området meir attraktivt å ferdast i, og dette vil gjere at fleire oppheld seg i området. Når belastninga aukar, meiner departementet at det er viktig å sjå etter avbøtande tiltak. Våtmarksfugl blir skremde allereie ved ferdsel ca. 250 meter unna. Det er difor viktig å skjerme ferdselen langs den planlagde strandpromenaden såpass mykje at fuglane får vere nok i fred. Departementet vurderer at vegetasjonsskjerming langs strandpromenaden vil vere eit viktig avbøtande tiltak for å ta vare på verneverdiane så godt som råd.

Klima- og miljødepartementet meiner difor, på same måte som statsforvaltaren og Miljødirektoratet, at framlegget eller forslaget om kantvegetasjon frå Statsforvaltaren må vere eit minimum.

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd ta stilling til om motsegna til reguleringsplanen skal takast til følge, eller om vedtaket til kommunen skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

God og langsiktig kommunal planlegging er naudsynt for å unngå negativ påverking på naturmangfaldet. I nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2023-2027 oppmodar regjeringa til å sikre omsynet til viktig naturmangfald gjennom å vektlegge dei samla verknadene av eksisterande og planlagt arealbruk i planlegginga lokalt.

Føremålet med naturreservatet i Åkersvika er å ta vare på eit verdifullt våtmarksområde og det er eit mål å halde verneverdiane i ein god tilstand. Departementet viser til natur­mangfoldlova § 49 som slår fast at dersom verksemd kan verke inn på verneverdiane i eit verneområde så skal ein legge vekt på dette når det blir avgjort om løyve bør bli gitt. Det same gjeld når ein skal sette vilkår for løyve.

Det går fram av naturmangfoldlova § 7 at dei miljørettslege prinsippa i §§ 8-12 skal leggast til grunn ved utøving av offentleg mynde og gå fram av vedtaket.

Etter naturmangfoldlova § 10 skal påverknaden av eit økosystem vurderast ut frå den samla belastninga som økosystemet er eller vil bli utsett for. Den samla påverknaden på Åkersvika naturreservat har auka dei siste åra. Den planlagde strandpromenaden vil føre til nye inngrep heilt inntil kanten av naturreservatet og føre til auka bruk av området. Departementet meiner at planforslaget vil føre til at den samla belastninga på fuglelivet i Åkersvika blir større, og at planen dermed vil få verknader for miljøverdiar som har nasjonal og vesentleg regional betydning. At strandpromenaden er planlagt å ligge heilt inntil grensa til naturreservatet, lengre ut enn turstien går i dag, gjer at krava til avbøtande tiltak blir skjerpa.

Naturmangfoldlova § 12 stiller eit krav om å ta utgangspunkt i bruk av miljøforsvarlege teknikkar slik at ein kan unngå eller redusere skader på naturmangfaldet.  Departementet meiner at ein funksjonell kantsone langs strandpromenaden mot Åkersvika vil bidra til å skjerme fuglelivet mot forstyrringar og vere naudsynt for å motverke at utbyggingsprosjektet bidrar til å påverke verneverdiane i Åkersvika negativt.

På synfaringa hadde kommunen laga gjerder langs turstien innafor der promenaden vil ligge for å synleggjere omfanget og korleis ein fleirsjikta vegetasjonsskjerm kan opplevast for dei som ferdast langs promenaden. Departementet forstår Hamar kommunes ønske om å sørge for så godt utsyn som mogleg frå strandpromenaden. Departementet meiner dette omsynet vil bli ivareteke sjølv med eit krav om vegetasjon langs 60 % av promenadens lengde. Gåande vil i stor grad ha fritt utsyn i området med 1 meter høg skjerm. I områda med 2 meter høg skjerm vil det ikkje vere fritt utsyn, men departementet legg til grunn at det vil vere mogleg å sjå ut gjennom skjermen på fleire stadar og at utsyn samla sett blir sikra gjennom ei slik løysing. Departementet meiner likevel at det er mogleg å komme kommunen noko i møte når det gjeld kva høgde vegetasjonsskjermen skal ha, ved at 50 % av lengda på skjermen skal vere minimum 1 meter høg og 50 % skal vere minimum 2 meter høg. Ei slik løysing vil gje noko større grad av fritt utsyn mot Mjøsa samtidig som det vert etablert tilstrekkeleg skjerming mot fuglelivet i Åkersvika.

Motsegna til denne reguleringsplanen kan ikkje å reknast som ein motkamp om forhold som allereie er avgjort i overordna plan. I områdereguleringsplanen frå 2012 blei grensa for naturreservatet flytta for å legge til rette for bygginga av strandpromenade i den nye bydelen. Det blei bestemt at strandlinja skulle ha ein urban karakter og samtidig forutsett at nærare utforming av strandpromenaden skulle avklarast i detaljreguleringsplan. Departementet legg i vår avgjerd vekt på at strandpromenaden framleis vil ha eit urbant preg slik det er lagt til grunn i områdereguleringa og at endringane i reguleringsplanen er naudsynte for å ivareta omsynet til fuglelivet i verneområdet. Det har også gått meir enn 10 år sidan motsegna til områdereguleringsplanen vart avgjort, jf. plan- og bygningslova § 5-5 første ledd.

Det første planvedtaket 24. mai 2023 var påklaga av Byentusiastene i Hamar. Kommunestyret i Hamar tok 29. mai 2024 klagen til følge. I vedtaket ønsker kommunen å gjere endringar i planføresegnene under punkt 2.3 som er regulert til sentrumsformål. Kommunen ønsker å ta inn underformålet undervisning og ta ut underformålet studentbustad for felt S1, S2 og S3 vest i planområdet. Utover dette har kommunen reparert feil knytt til sakshandsaminga gjennom vedtaket. Vedtaket vart oversendt  til Kommunal- og distriktsdepartementet med oppmoding om å innarbeide forslag til materielle endringar i departementets stadfesting av planen ettersom det ikkje er klagerett på planvedtak som det blir knytt motsegn mot. Departementet tek kommunen sitt ønske om å endre arealformålet i felt S1-3 inn i planen. Endringa vil ikkje få verknader for utforminga av strandpromenaden og er heller ikkje vurdert å få negative verknader for naturreservatet.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet detaljregulering for Hamar Strandsone, vedteken av Hamar kommunestyre den 24. mai og 20. september 2023, med følgande endringar i planføresegnene:

I pkt. 2.3:
Underformålet studentbustad i felt S1, S2 og S3 blir teke ut og underformålet undervisning blir teke inn.

I pkt. 3.3 frå sjuande avsnitt:
Det skal etablerast eit vegetasjonsfelt langs minimum 60 % (266 m) av lengda av strandpromenaden ut mot Åkersvika naturreservat.

Vegetasjonsfeltet skal ligge inntil Åkersvika naturreservat/plangrensa. Vegetasjonsfelta skal ha stadeigen, fleirsjikta planting i varierande høgd. Vegetasjonsfelta skal vere tette nok til å fungere som skjerming mot naturreservatet. Djupn på jorda skal tilpassast vegetasjonen og vegetasjonen skal vere levedyktig over tid. Breidda på vegetasjonsfelta skal tilpassast høgdene på vegetasjonen.

Vegetasjonsfeltet skal settast saman med vegetasjon i ulike høgder, og skal samla sett ha følgande høgder:

- Minimum 50 % (133 m) skal ha minimum 1 meter høgde målt frå promenadens nivå.
- Minimum 50 % (133 m) skal ha minimum 2 meter høgde målt frå promenadens nivå.

Fordeling av ulike bredder og høgder på vegetasjonsfelta på dei ulike delane av strandpromenaden skal avklarast i overordna teknisk plan. Strandpromenaden som grenser til Veslemjøsa sin nordlege del kan generelt vere meir open enn resten av strekningen langs Strandpromenaden.

Det skal ikkje leggast fysisk til rette for at folk kan gå ned på Landtungen mot Tjuvholmen.

Departementet ber om at kommunen gjer dei naudsynte endringane i planføresegnene. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 12-12 andre ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi:
Hamar kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Samferdselsdepartementet