3. Om rollen som medlem av politisk ledelse

3.1 Generelt om rolleforståelse

Medlemmer i politisk ledelse har ulike roller: Medlem av politisk ledelse i departementene, partipolitiker og privatperson. Som medlem av politisk ledelse er man både representant for regjeringen og en del av ledelsen av et forvaltningsorgan. Som del av ledelsen av et forvaltningsorgan er politisk ledelse underlagt de samme reglene som gjelder for ansatte i forvaltningen, blant annet forvaltningsloven, utredningsinstruksen, arkivlova, offentleglova, sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.

For medlemmer av politisk ledelse er det viktig å forstå forskjellen mellom rollene, og å være bevisst hvilken rolle man utøver i den enkelte situasjonen, herunder ved bruk av sosiale medier. Dette er grunnleggende for god utøvelse av myndigheten som ligger til en statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver.

Som medlem av politisk ledelse forvalter man ansvar, myndighet og ressurser på vegne av fellesskapet. Politisk ledelse er avhengig av befolkningens tillit. I tillegg til å etterleve formelle regler og krav, må politisk ledelse derfor utvise godt skjønn og aktsomhet i og utenfor tjenesten, for å ivareta tilliten til en selv, departementet og regjeringen, se kapittel 4.

Påvirkningsarbeid (lobbyvirksomhet) kan beskrives som en aktivitet som innebærer at interesseorganisasjoner, bedrifter, pressgrupper eller enkeltpersoner forsøker å påvirke folkevalgte politikere og andre beslutningstakere i staten. Politisk ledelse vil motta en rekke henvendelser fra for eksempel fra privatpersoner eller virksomheter som forsøker å påvirke myndighetsprosesser og -beslutninger. En person som driver lobbyvirksomhet, kan for eksempel være en som mot vederlag fremmer en annen person eller en virksomhets interesser. Møter mellom politisk ledelse og lobbyister er legitimt. Ulik fagkunnskap og ulike innfallsvinkler til aktuelle politiske saker er viktige bidrag til behandlingen av saker i forvaltningen.

Politisk ledelse må i møte med grupper og enkeltpersoner som ønsker å påvirke være oppmerksom på at reglene om dokument- og informasjonshåndtering, blant annet reglene i offentleglova og arkivregelverket, gjelder ved slik kontakt. I enkelte tilfeller vil det også kunne foreligge en nedtegningsplikt som følge av plikten som følger av forvaltningsloven § 11 d andre ledd eller det ulovfestede kravet til god forvaltningsskikk. Det gis ikke en nærmere redegjørelse for innholdet i nedtegningsplikten her, men disse to eksemplene kan tjene som illustrasjon på nedtegningspliktens rammer:

Reglene om informasjon- og dokumenthåndtering skal sikre riktig og lovlig behandling av informasjon og dokumenter, blant annet notoritet og åpenhet, se punkt 4.2.

3.2 Generelt om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket

Politisk ledelse er representanter for regjeringen og regjeringspartiene. En regjering har som regel saksområder den vil prioritere i sin regjeringsperiode, ofte uttrykt i en politisk plattform. Politisk ledelse i det enkelte departement jobber for å gjennomføre disse prioriteringene. Politisk ledelse er samtidig en del av den øverste ledelsen av departementet som forvaltningsorgan. Ved behandling av den enkelte sak i departementet er politisk ledelse derfor bundet av lover og regler som stiller krav til saksbehandling i forvaltningen, herunder at saken er tilstrekkelig utredet og at en beslutning tas på et lovlig og objektivt grunnlag. Politisk ledelse kan ikke pålegge embetsverket å behandle en sak eller gjennomføre et prosjekt prioritert av regjeringen uten at lovfestede og ulovfestede krav til saksbehandling ivaretas.

Embetsverkets oppgave er å være faglig sekretariat for politisk ledelse i departementene. Dette betyr at statsministeren, statsråder og statssekretærer, i kraft av sin rolle som medlem av politisk ledelse i departementene, innenfor rammene nevnt over, kan instruere embetsverket. De kan imidlertid ikke instruere embetsverket i rollen som partipolitiker og/eller privatperson.

I retningslinjene Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk – Syv plikter for embetsverket omtales sentrale plikter for embetsverket. Embetsverket arbeider på vegne av fellesskapet og skal ivareta de fire forvaltningsverdiene; demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. Embetsverket er også underlagt syv embetsplikter; lovlighet, sannhet, lojalitet, faglighet og faglig uavhengighet, partipolitisk nøytralitet og objektivitet, åpenhet og god styring og ledelse. Disse verdiene og pliktene skal bidra til at den til enhver tid sittende regjering har et godt faglig støtteapparat som bistår i å utvikle og gjennomføre regjeringens politikk innenfor rammene Stortinget vedtar.

Formålet med retningslinjene er å gjøre det enklere, både for embetsverk og politisk ledelse, å håndtere forvaltningsetiske dilemmaer som kan oppstå i samarbeidet i den praktiske hverdagen. Retningslinjene gir ikke nødvendigvis svar på konkrete utfordringer og dilemmaer som politisk ledelse og embetsverk stilles overfor, men beskriver hvilke hensyn som må tas ved håndteringen.

I retningslinjene Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk – Syv plikter for embetsverket punkt 4.5 tredje og fjerde avsnitt står det følgende om embetsverkets forhold til politisk ledelses rolle som partipolitikere:

Embetsverket skal jobbe for statsråden som departementssjef og ikke som partipolitiker. Dette betyr at embetsverket ikke skal utarbeide valgkampmateriell eller på annen måte bidra til partipolitisk virksomhet. Når statsråden er på reise/oppdrag som har en direkte partipolitisk side, må det gjøres en grensedragning som balanserer at embetsverket ikke skal bidra direkte inn i parti- og valgkamparbeid, men samtidig sikrer at statsråden får bistand til å ivareta løpende kontakt med departementet, håndtering av spørsmål knyttet til statsrådsporteføljen, formidling av regjeringens politikk, tilrettelegging av reiser hvor det er flere poster på programmet mv. 

Embetsverket kan skrive notater og utkast til artikler og innlegg på bestilling fra statsråden uavhengig av i hvilken sammenheng statsråden skal bruke dette. Forutsetningen er at saken ligger innenfor departementets ansvarsområde, og at embetsverkets bidrag oppfyller kravene til faglighet og objektivitet. Eventuell partipolitisk argumentasjon må politisk ledelse selv utforme.

Det er historisk flere eksempler på at det som i utgangspunktet var private eller partipolitiske anliggender, knyttes til rollen som medlem av politisk ledelse, for eksempel ved at media stiller spørsmål om saken til Statsministerens kontor eller et departement. Dette illustrerer at en statsminister eller en statsråd aldri kan legge sitt embete helt til side. Private eller partipolitiske gjøremål kan av omverdenen kobles til rollen som politisk ledelse i departementene. Man sier ofte at «en statsråd alltid er statsråd». Når spørsmål om en sak rettes til statsministeren eller statsråden i rollen som medlem av politisk ledelse, vil embetsverket kunne skrive redegjørelser for fakta, juss e.l., uavhengig av i hvilken sammenheng dette skal brukes, jf. over.

3.3 Delegering av statsrådenes myndighet

Statsråden er formelt og konstitusjonelt øverste leder for departementet. Samtidig er statsrådene valgt for å være politiske ledere. Det vil kunne variere ut fra blant annet deres bakgrunn, interesser, de politiske utfordringene og størrelsen på fagfeltene i departementene i hvilken grad statsråden kan forventes å fungere som en organisatorisk leder, ved siden av det politiske lederskapet. Uavhengig av den enkelte statsråd er det behov for kontinuitet i den administrative ledelsen av departementet.

Statsråden kan og bør derfor delegere myndighet videre til embetsverket. Statsrådens myndighet delegeres normalt til departementsråden, som kan delegere myndigheten videre i embetsverket, se punkt 3.4. Statsråden kan gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker eller saker av nærmere bestemt art. Viktige saker skal imidlertid alltid forelegges for statsråden.

Delegasjon innebærer at den det blir delegert til, gis formell beslutningsmyndighet på statsrådens vegne. Delegert myndighet kan alltid kalles tilbake. Selv om statsråden delegerer myndighet, har han eller hun ansvaret for hvordan myndigheten utøves, og vil stå ansvarlig overfor Stortinget og offentligheten. Dette gjelder ikke bare politiske forhold, men også administrative og organisatoriske forhold i departementet og i den underliggende forvaltningen.

3.4 Særlig om forholdet mellom politisk ledelse og departementsråd

Regjeringsråden er øverste administrative leder for Statsministerens kontor og er den øverste embetsstillingen i forvaltningen. Departementsråden er øverste administrative leder for et departement. Regjeringsråd og departementsråd blir i det følgende samlet omtalt som «departementsråd».

En viktig del av departementsrådens rolle er å være en garantist for faglighet og politisk nøytralitet i forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket. Departementsråden bistår den til enhver tid sittende statsråd. Departementsråden fungerer som statsrådens faglige rådgiver og er et bindeledd mellom politisk ledelse og embetsverk. Departementsråden skal sørge for at de politiske styringssignalene formidles og følges opp av embetsverket, og sørge for at politisk ledelse får faglige og uavhengige råd og innspill. I rollen som øverste administrative leder for departementet, vil departementsråden for eksempel normalt få delegert statsrådens ansvar for organisering av departementet, økonomistyring, utarbeidelse og oppfølging av planverk, etablering av forsvarlige saksbehandlingsrutiner, personalledelse, ansettelser, styring av underliggende etater og samordning med andre departementer.

Instruks om departementsrådens arbeids- og myndighetsområde er gitt i reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling § 4, der det står:

Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann.

Departementsråden har til hovedoppgave å avlaste og å være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid. Han skal sørge for at arbeidet i departementet utføres så rasjonelt som mulig. Han skal videre holde departementssjefen underrettet om arbeidet i departementet og straks gi denne melding om saker av særlig viktighet.

Departementssjefen kan gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker av nærmere bestemt art. Viktige saker skal dog alltid forelegges for departementssjefen.

Det følger av kommentarer til departementsreglementet at denne beskrivelsen av arbeids- og oppgavebeskrivelsen ikke er ment å være uttømmende.

3.5 Særlig om stabssjef ved Statsministerens kontor

Statsministeren utpeker én av statssekretærene ved Statsministerens kontor til å ivareta funksjonen som «stabssjef». Stabssjefen har viktige samordnings- og koordineringsoppgaver for regjeringsapparatet og avlaster statsministeren i hennes/hans virke. Spesielt i samarbeidsregjeringer har funksjonen hatt stor betydning.