Harstad og Kvæfjord kommune – innsigelse til reguleringsplan for drikkevannskilden Storvann nord

Departementet viser til oversendelse av 8. juli 2014 fra Fylkesmannen i Troms. Saken er sendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13 fordi det foreligger innsigelse fra Mattilsynets distriktskontor begrunnet i hensyn til drikkevannskilden.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ser det som positivt at Harstad og Kvæfjord kommune har utarbeidet en reguleringsplan for vannkilden for å sikre god vannkvalitet og forutsigbarhet for arealbruken.

Kommunene ønsker gjennom reguleringsplanen å stille krav om lukkede avløps­løsninger fra toalett, men samtidig åpne for innleggelse av vann med tilhørende utslippstillatelse av gråvann. Hensikten er å rydde opp i uheldige vann- og avløpsløsninger.

Vannverket er nytt og moderne, men har ingen reservevannskilde. Vannkilden må derfor sikres mot helsefarlig forurensning. Departementet har lagt vekt på Helse- og omsorgsdepartementets råd om at det må være avstand mellom infiltrasjonsanlegg og åpent vann som ekstra sikring mot at urenset gråvann når vannkilden. For fritids­boliger bør denne avstanden være minst 50 meter og for helårsboliger minst 100 meter. Departementet har endret bestemmelsene i planen for å sikre dette. Hvorvidt det skal gis utslippstillatelse etter forurensningsloven skal vurderes i forbindelse med behandling av den enkelte sak.

Vedtaket innebærer at innsigelsen fra Mattilsynet er tatt delvis til følge.
 

Bakgrunn
Planområdet omfatter hele nedbørsfeltet til drikkevannskilden Storvann nord. Nedbørsfeltet er ca 28 km² hvorav ca 1,4 km² er vannflaten til innsjøen. 6 km² ligger i Kvæfjord kommune, og 22 km² ligger i Harstad kommune. I Kvæfjord kommune består planområdet hovedsakelig av landbruksområder/skogsområder, og kun én fritidsbolig.

Da Storvann ble Harstad bys vannreservoar i 1967, ble det utarbeidet servitutter for å beskytte drikkevannskilden mot forurensning. Servituttene omfattet den gang arealene innenfor 200 meter rundt Storvann og Buttelvann. I 1986 og 1988 ble servituttene endret slik at de omfattet hele nedbørsfeltet. Servituttene inneholder ikke spesifikke forbud mot å legge inn vann i fritidsboligene i planområdet.

Det er tre gårdsbruk som er i drift innenfor planområdet. Det er 16 helårsboliger hvorav 15 er bebodd. Alle helårsboligene har innlagt vann med avløpsanlegg med slamavskiller og infiltrasjon av gråvann. Det er ca 120 fritidsboliger. Selv om kommunen ikke har gitt tillatelse til innleggelse av vann i fritidsboligene, har ca 25 % innlagt vann. Forsvaret har skyte- og øvingsområder innenfor 4 km² av planområdet.

Hele planområdet er vist som ”nedslagsfelt drikkevannskilde” i kommuneplanens arealdel for Harstad, vedtatt 29. april 2010. Det er ikke egne bestemmelser for området, men følgende retningslinjer (utdrag): ” For arealer avsatt til drikkevannskilde og nedslagsfelt Storvann nord skal det utarbeides reguleringsplan som erstatter gjeldende bestemmelser for området. I nedslagsfeltet må det ikke iverksettes tiltak som kan ha negativ virkning på vannkvaliteten i området.”

Reguleringsplanen for Storvann nord er utformet med hensynssoner for hele nedbørsfeltet. Arealene er foreslått avsatt til landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsformål (LNFR-område), jf. plan- og bygningsloven § 12-5 nr. 5. Det er fire hensynssoner (sikringssoner) knyttet til nedbørsfeltet for drikkevann. 16 planbestemmelser skal regulere hvilke tiltak og aktiviteter som tillates i de ulike hensynssonene. Restriksjonene er strengest i sonen nærmest drikkevannskilden, og blir gradvis mindre strenge etter hvert som avstanden øker. Bestemmelsene i reguleringsplanen erstatter de tidligere restriksjonene fra 1967, 1986 og 1988.

For å sikre god vannkvalitet har Harstad kommune også investert i et nytt moderne vannbehandlingsanlegg som stod klart sommeren 2012. Nytt anlegg har to hygieniske barrièrer og behandler vannet med tilsetting av fellingskjemikalier og siling gjennom 3-medie sandfilter. Vannet leveres av Harstad vannverk og forsyner om lag 20.000 mennesker.

Mattilsynets distriktskontor fremmet den 19. oktober 2012 innsigelse til planforslaget.

Mattilsynet begrunnet innsigelse med at reguleringsforslaget ville medføre økt menneskelig aktivitet i nedbørsfeltet og dermed uakseptabel risiko for forurensning av drikkevannskilden.

Innsigelsen omfattet tre forhold i bestemmelsene:
      a) Bading i drikkevannskilden (§ 13)
      b) Utslippstillatelser fra fritidsboliger (§ 4)
      c) Tilbygg for etablering av godkjent toalett (§ 3)

Harstad kommune tok ikke innsigelsene vedrørende innleggelse av vann til følge og viser til at vannverket har to selvstendige barrièrer mot forurensning. Kommunen viser videre til at det i inneværende år ikke er påvist bakteriemengder som overstiger grenseverdiene for drikke­vannskilder. Kommunen viser også til at det skal gis utslippstillatelse i henhold til forurensningslovens krav og at drikkevannskilden ikke skal forurenses. Ved innleggelse av vann og utslipp fra fritidsboligene skal det dokumenteres at infiltrasjonsanlegget er kontrollert og fungerer etter kravene.

Når det gjelder bestemmelsen om arealutvidelser til eksisterende fritidsbebyggelse (§ 3), viser kommunen til at størrelsen på tilbygg skal vurderes i den enkelte sak og ivareta kravene til universell utforming. Arealutvidelsene vil være særlig knyttet til tilbygg for innleggelse av nye lukkede toalettløsninger.

Meklingsmøter ble avholdt 4. og 24. januar 2014. Det ble oppnådd enighet om endring av bestemmelsene vedrørende bading, og delvis enighet om størrelse på tilbygg. Mattilsynet stilte som forutsetning for å akseptere inntil 10m² tilbygg på fritidsboliger, at det ikke ble gitt tillatelse til innleggelse av vann. Det ble ikke oppnådd enighet om innleggelse av vann.

Kommunestyret i Harstad vedtok den 20. mars 2014 planen med de endringer som det ble oppnådd enighet om i meklingene. Det ble samtidig vedtatt at gjenstående innsigelser sendes departementet for endelig avgjørelse.

Kvæfjord kommunestyre behandlet saken den 17. juni 2014 og fattet likelydende vedtak som Harstad kommunestyre.

Fylkesmannen viser i sin oversendelse av saken til at de ikke har kompetanse til å overprøve de faglige vurderinger fra Mattilsynet vedrørende utslippskravene. Fylkesmannens tilrådning er derfor å endre planbestemmelsene slik at det innføres et generelt forbud mot å legge inn vann i fritidsboligene og at det ikke åpnes for å gi utslippstillatelser til fritidsboliger. Departementet bør likevel vurdere om den praksis kommunen ønsker å innføre med krav om individuell rensing og jevnlig kontroll med at renseanleggene fungerer, er tilstrekkelig for å sikre vannkilden. Om departementet kommer fram til at så er tilfelle, anbefaler fylkesmannen at hensynet til det kommunale selvstyret blir utslagsgivende og at § 4 stadfestes.

Fylkesmannen anbefaler at § 3 i planbestemmelsene vedrørende tilbygg i fritidsboliger på 10 m², stadfestes.

Befaring og møte i saken ble avholdt 8. oktober 2014. Til stede var representanter fra Harstad kommune, Kvæfjord kommune, Mattilsynet, Fylkesmannen i Troms og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Helse og omsorgsdepartementet (HOD) støtter i sin uttalelse av 16. desember 2014 den faglige tilrådningen fra Mattilsynets hovedkontor som følger vedlagt. Mattilsynet viser til at Harstad kommune ikke har noen reservekilde for sin vannforsyning. Dersom Storvann nord blir uegnet som drikkevannskilde, har kommunen begrenset mulighet for alternativ vannforsyning. Det er derfor viktig å sikre denne kilden så godt som mulig. Forslag til reguleringsbestemmelser datert 3. januar 2014 er ikke tilstrekkelige til å definere Storvann nord som en selvstendig hygienisk barrière. Det bør ikke tillates etablert infiltrasjonsanlegg for fritidsboliger nærmere åpent vann enn 50 meter. For helårsboliger bør avstanden være minst 100 meter. Innlagt vann i fritidsboliger/boliger som ligger nærmere enn at dette er mulig, bør ikke få tillatelse til det.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger
Kommunen har som drikkevannseier et overordnet ansvar for å levere et helsemessig betryggende og bruksmessig tilfredsstillende drikkevann. For å oppnå en tilstrekkelig hygienisk sikring av vannkilden mot forurensning, er det viktig å ha regler for arealbruken i nedbørsfeltet. Dette innebærer at alle i nedslagfeltet må akseptere restriksjoner på sine eiendommer, samt begrensninger i forhold til aktiviteter.

Helse- og omsorgsdepartementet og Mattilsynet har ansvaret for de helsemessige aspektene ved drikkevann. Sikring av drikkevann er underlagt egne krav og bestemmelser i drikke­vannsforskriften (fastsatt 4. desember 2001 med hjemmel i lov om matproduksjon og mattrygghet mv.).

I plan- og bygningsloven av 2008 ble det innført endringer som innebar adgang til å gi bestemmelser som sikrer de samme hensyn og forhold som de tidligere klausulerings­bestemmelsene. Planene kan sikre vannkilder, tilsigsområder og influensområder (grunnvann). Restriksjoner på arealbruk av hensyn til drikkevannsforsyningen kan ivaretas gjennom kommuneplanen som hensynssoner. Ved behov kan mer detaljerte krav fastsettes i reguleringsplan.

Departementet ser det som positivt at Harstad og Kvæfjord kommuner har tatt hele nedbørsfeltet til drikkevannskilden opp til regulering for å sikre forutsigbarhet for arealbruken og klargjøre reglene. Det er oppnådd enighet om de aller fleste bestemmelsene knyttet til hensynssonene. De gjenstående innsigelsene retter seg mot:

1) Bestemmelsen i § 4 om «vann, utslipp, avfall og slam».
2) Bestemmelsen i § 3 om «bygninger og fradeling».

Departementet viser til at vannkilden er relativt liten med en vannflate på ca 1,4 km² og et nedbørsfelt på 28 km². Selv om inntakspunktet er på ca 24 meters dyp, er løsmassene rundt innsjøen tynne og består av tynt morenedekke og til dels bart fjell med liten evne til å rense og holde igjen forurensning. Det er i saken pekt på at det er relativt stor aktivitet i området og behov for å rydde opp i vann- og avløpsløsningene. Det er derfor viktig at arealplanen gir overordnede, tydelige og tilstrekkelig restriktive føringer for hva som skal legges til grunn for behandling i den påfølgende byggesak og/eller utslippssøknad etter forurensningsloven.

Det framgår av reguleringsplanen at det er krav om lukkede toalettløsninger. Det er ikke tillatt med vannklosett. Kommunen har foreslått at gråvannet, det vil si alt avløpsvann unntatt vann fra toalett, skal kunne infiltreres til grunnen.

Det framgår av saken at kommunen og Mattilsynet er uenige om innleggelse av vann i fritidsboligene vil medføre økte utslipp til drikkevannskilden.

Mattilsynet viser til at det ved innleggelse av vann vil være mulig å ta i bruk installasjoner som vaskemaskin og dusj. De samme uønskede mikroorganismene i kloakk vil også kunne påvises i avløpsvann, om enn i mindre omfang. Med økende utslipp øker risikoen for at avløpsvann dreneres direkte til Storvannet. Selv om kommunen kan stille dokumentasjonskrav og vilkår i utslippssaken, er det begrenset mulighet til å følge opp bruken og sikre at anlegget fungerer etter sin hensikt. Mattilsynet mener derfor at adgangen til å legge inn vann utgjør en vesentlig risiko for at gråvann vil bli drenert til drikkevannskilden.

Kommunen mener at adgangen til å legge inn vann ikke er ensbetydende med økte utslipp og viser til at det er krav om utslippstillatelse som vil undergis streng behandling i kommunen.

Ved planutvalgets behandling av planforslaget ble følgende formulering lagt til i § 4:
«Utslippstillatelse kan bare gis dersom søknaden tilfredsstiller reguleringsbestemmelsene og forurensningslovens krav. Dette vilkåret innebærer etter kommunens oppfatning en innskjerping av vilkårene for utslippstillatelser, sammenlignet med det opprinnelige planforslaget. Kommunen vil praktisere nulltoleranse for utslipp til drikkevannskilden. Det vil stilles krav til 100 % rensning og kreves at dokumentasjon fra godkjent organ på at renseanleggene fungerer, fremlegges årlig.»

Det framgår av saken at området ut fra naturgitte forhold er lite egnet for naturlig infiltrasjon, og at det derfor må bygges opp kunstige infiltrasjonsløsninger. Dette vil måtte skje ved sprengning og annen opparbeidelse av terrenget. Selv om det er utviklet tekniske løsninger for infiltrasjon som langt på vei kan rense gråvannet, er det alltid en risiko for at urenset gråvann går direkte til vannkilden. Innleggelse av vann vil også medføre økt vannforbruk og dermed økt risiko. Departementet slutter seg derfor til Helse- og omsorgsdepartementets faglige råd om at det må være en viss minsteavstand mellom infiltrasjonsanleggene for gråvann og åpne vannspeil. I dette tilfelle er disse 100 meter for helårsboliger og 50 meter for fritidsboliger.

Departementet slutter seg også til det faglige rådet om at det må foretas årlige prøver av gråvannsanlegget for å kontrollere at det ikke kan påvises sykdomsfremkallende bakterier i gråvannet etter infiltrasjon.

Konklusjon:
Kommunen har ingen reservevannskilde. Det er derfor behov for ekstra god sikring av vannkilden. Å kreve en viss avstand mellom infiltrasjonsanlegg og åpne vannspeil er dermed nødvendig for å sikre en viss oppholdstid før renset gråvann når åpent vann. Departementet støtter derfor Helse- og omsorgsdepartementets faglige råd om å sette et generelt avstandskrav på 50 meter mellom åpne vannspeil og infiltrasjonsløsninger for gråvann fra fritidsbebyggelse og 100 meter fra helårsbebyggelse. Det må også tas årlige vannprøver for å kunne dokumentere at infiltrasjonsanleggene fungerer etter forutsetningene.

Det er i reguleringsplanen stilt krav om at det skal søkes om utslippstillatelse for gråvann etter forurensningsloven. Dermed vil utslippet vurderes konkret i den enkelte sak. Der det også skal søkes om tilbygg etter plan- og bygningsloven for å etablere lukkede toalettløsninger, vil disse sakene undergis en samordnet behandling.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 godkjenner Kommunal- og modern­iseringsdepartementet områderegulering for drikkevannskilden Storvann nord i samsvar med vedtak datert 17. juni 2014 i Kvæfjord kommunestyre, og vedtak datert 20. mars 2014 i Harstad kommunestyre, med følgende endringer i bestemmelsene:

I § 4 «Vann, utslipp, avfall og slam» i reguleringsbestemmelsene tas tredje og fjerde avsnitt ut og erstattes med følgende:

”Tillatelse til utslipp av gråvann fra bygninger med innlagt vann eller utvendig tappekran kan bare gis til eksisterende helårsboliger, våningshus eller driftsbygninger dersom egnet infiltrasjon for gråvannet etableres minst 100 meter fra åpent vann. For fritidsbygg/hytter må avstanden fra infiltrasjonsanlegget til åpent vann være minst 50 meter. Urenset gråvann fra bygninger uten innlagt vann tillates ikke ført direkte til vassdrag.

Det skal om mulig tas prøver av gråvannet etter infiltrasjon. Prøvene skal tas minst en gang pr år når bygningene er i bruk. Det skal ikke påvises koliforme bakterier i vannet etter infiltrasjon. Slam fra anlegget skal leveres til godkjent mottak. Nærmere krav om oppfølging og overvåking vurderes i forbindelse med behandling av byggesak/­utslippssak.”

Departementet forutsetter at kommunene retter opp bestemmelsen i samsvar med dette vedtaket.

Harstad og Kvæfjord kommune er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.

 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Helse- og omsorgsdepartementet
Mattilsynet
Kvæfjord kommune
Harstad kommune