Herøy kommune - motsegn til arealdelen av kommuneplanen 2013 - 2025

Saka er oversend i brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal 9.12.2014, for handsaming etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd. Fylkesmannen i Møre- og Romsdal har motsegn til føresegnene til planen når det gjeld storleiken på naust.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner Herøy kommune sitt vedtak av arealdelen av kommuneplanen 2013–2025. Vedtaket inneber at det vert opna for naust med storleik inntil 60 m² BRA. Departementet legg vekt på at saka gjeld ein kommune med mindre press på areala, og at storleiken på naust i dette tilfellet ikkje vil ha vesentlege negative følgjer for friluftsliv, landskap eller bygningsmiljø. Det er òg lagt vekt på at kommunen har tydelege føresegner for naustområda. Motsegna frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal er etter dette ikkje teken til følgje.
 

Bakgrunn for saka
Arbeidet med revisjon av kommuneplanen for Herøy starta opp i 2011, og omfatta både samfunnsdel og arealdel. Samfunnsdelen vart vedteken i 2013 og har gjeve føringar og rammer for arbeidet med arealdelen. Kommunestyret vedtok å leggje arealdelen ut til offentleg ettersyn i møte 24.10.2013.

Fylkesmannen i Møre- og Romsdal fremja i brev 23.1.2014 motsegn til planen, mellom anna til føresegnene om storleiken på naust. Kommunen opnar i føresegnene for at naust kan førast opp med ein storleik inntil 60 m² BRA. Ut frå omsynet til ålmenne interesser i strandsona, meiner fylkesmannen at det ikkje må tillatast større naust enn 40 m².

Arealdelen av kommuneplanen vart vedteken lagt ut til nytt offentleg ettersyn 27.6.2014. Det er no gjort fleire justeringar og tilleggsutgreiingar på bakgrunn av innspel, merknader og drøftingsmøte med motsegnsinstansane. Med dette er dei fleste motsegnene avklart, med unntak av fem motsegnspunkt frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal, som i si fråsegn 20.8.2014 mellom anna opprettheld motsegna til storleiken på naust.

Mekling vart gjennomført 15.9.2014. Meklinga førte delvis fram, med forslag til løysingar på alle punkt unnateke føresegna om storleik på naust. I meklinga utdjupar partane sitt syn når det gjeld storleiken på naust. Fylkesmannen viser til sine "Råd om planlegging av naust", som er utvikla for å sikre ei langsiktig og berekraftig forvalting av arealbruken i kystsona med omsyn til strandsoneverdiar knytt til landskap, natur, friluftsliv og ålmenn ferdsle. Råda er utvikla med bakgrunn i det generelle byggjeforbodet i strandsona langs sjøen (plan- og bygningslova § 1-8) og statlege planretningsliner for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen. Råda er basert på tilsvarande råd frå fylkesmannsembeta i Hordaland og Rogaland. Med dette som utgangspunkt, legg fylkesmannen til grunn at naust er uthus for oppbevaring av båt, båtutstyr og fiskereiskap. For å unngå at naust vert nytta som fritidsbustad/bustad er storleik og utforming avgjerande. Naust som er større enn 40 m² kan gje ein andreetasje som er eigna for innreiing til varig opphald. I tillegg vil store og høge naust ha større landskapsverknad. Fylkesmannen meiner difor kommuneplanar med naustområde må ha klare føresegner som styrer dette. Fylkesmannen peika likevel på at nauststorleik på inntil 60 m² vil kunne vere aktuelt i område nærare avsett til slikt føremål på reguleringsplannivå, til dømes i område som allereie er nedbygde, eller i område med store bygg frå før. Store båtar må anten liggje ute heile året i småbåthamner eller lagrast på land i t.d. "båthotell".

Frå kommunen si side vart det peika på at kravet om nauststorleik på inntil 60 m² BRA er direkte knytt til praktiske og funksjonelle behovsvurderingar. For Herøy som kystkommune står fiske og båtliv sentralt både som næring og som fritidsaktivitet. Kommunen stilte også spørsmål ved rettsgrunnlaget for motsegn knytt til nauststorleik.

Dei vidare drøftingane viste at partane stod fast på sine standpunkt. Fylkesmannen foreslo at spørsmålet om nauststorleik vart reist i eit eige brev til departementet, og dermed avklart på eit meir prinsipielt grunnlag. Kommunen meinte spørsmålet burde avklarast i handsaminga av kommuneplanen, og motsette seg dette forslaget.

Kommunestyret godkjende meklingsprotokollen i møte 30.10.2014, og godkjende samstundes arealdelen av kommuneplanen. Føresegna som gjeld naust vart unnateke rettsverknad.

I oversendingsbrevet til fylkesmannen utdjupar Herøy kommune sitt syn i saka. Kommunen har som utgangspunkt at naustet må tene bruken og vere funksjonelt. Det vert også vist til historiske tilhøve på staden, med tradisjon for store naust og sjøbuder knytt til havet som næringsveg. Det står framleis store naust og sjøbuder i dei skjerma buktene og naturlege hamnene som viser korleis livet var før. Innbyggjarane i Herøy har vakse opp med desse bygga i strandsona og sett på dei som ein naturleg del av landskapet, vert det hevda. Dei som søkjer om naust, anten det er for fiske eller rekreasjon, søkjer difor om å få setje opp bygg som liknar dei som står der i dag. Til slutt viser kommunen til at dei har føresegner som seier at "Eventuelt loftsrom skal ikkje ha måleverdig areal." (punkt 2.13)  og vidare: "Naust er definert som eit uisolert bygg til oppbevaring av båt og tilhøyrande reiskap/vegn. … Det er forbod mot å innreie rom/loft i naust til varig opphald." (punkt 2.16).

Fylkesmannen rår i sitt oversendingsbrev 9.12.2014 til at motsegna vert teken til følgje. Fylkesmannen peikar på at mange kommunar no ser at det er fornuftig med retningsliner for storleik og utforming av naust, med lokale planvedtak som byggjer på dette. Fylkesmannen har reist motsegn til fleire andre arealplanar der kommunen har lagt opp til større naust enn 40 m². Fylkesmannen understrekar at det difor er særs viktig å få støtte på ei vidareføring av denne praksisen av departementet. Fylkesmannen peikar også på at naust er ein eksklusiv bruk av strandsona, stort sett knytt til fritidsbruk. Naust bør difor vere for lagring av mindre båtar og fiskeutstyr, medan større fritidsbåtar bør lagrast utandørs eller i større lagerbygg utanfor hundremetersbeltet. Det vert også vist til at store naust kan freiste til varig opphald og bruk som "dagsturhytter", med ein privatiserande verknad i strandsona, noko fylkesmannen meiner er eit problem i fylket.

Møte og synfaring vart gjennomført 10.3.2015, med representantar frå kommunen, fylkesmannen, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det vart frå kommunen si side peika på at ein tradisjonelt måtte ha store naust fordi ein trong store båtar for å gå på havet. Slik er det fortsatt. Dei fleste eksisterande naust i kommunen er ein god del større enn 40 m². I Herøy er det mange som er registrerte fiskarar og som driv fiske som hobby, i tillegg til arbeid på havet. Ved meir romslege føresegner, meiner kommunen at ein kan unngå mange dispensasjonssaker. Kommunen ønskjer at det vert teke omsyn til slike ulike behov i fjord- og havkommunane. Det vert også vist til at nærleik til havet og tilgang til båtplass er kommunen sine viktigaste fortrinn for å tiltrekke seg nye innbyggjarar. Det vert elles oppklara at saka gjeld naust til privat bruk, ikkje naust for yrkesfiskarar.

Frå fylkesmannen si side vart det mellom anna peika på at erfaringar frå Hordaland tilseier at andre etasje ofte vert innreia når nausta vert større enn 35–40 m². I praksis vil det ikkje vere mogleg å bygge naust så store som 60 m² utan å få måleverdig areal i andre høgda. Fylkesmannen meiner saka er prinsipiell og kan få uheldig presedens om det vert opna for større naust i Herøy, og viser til at det no er 13 kommunar i fylket som har teke inn føresegn om naust med 40 m² som øvre grense, men at fleire andre ventar på avgjerd i denne saka. Fylkesmannen er likevel open for at større naust kan tillatast i særskild vurderte område gjennom reguleringsplan. Fylkesmannen peika òg på at det er positivt at kommunen har lagt til rette for småbåthamner med "båtgarasjar" og slipp, slik at fleire får tilgang til båtplass og at ein ivaretek urørd strandsone. Fylkesmannen meiner det vil vere betre å utvide desse områda framfor å byggje fleire enkeltståande naust som privatiserer strandsona.

Klima- og miljødepartementet peikar i si fråsegn 28.4.2015 på at å setje grenser for storleiken på naust er eit verkemiddel for å ivareta ålmenne interesser i strandsona, både ut frå at større naust legg beslag på større areal, på grunn av landskapsverknaden og fordi større naust aukar sannsynet for ulovleg bruksendring. Klima- og miljødepartementet meiner likevel at kommunen har ei tydeleg regulering av naust i føresegnene til planen, noko som vil bidra til å redusere omfanget av ulovleg bruksendring.

Klima- og miljødepartementet vurderer at storleiken på naust i planforslaget er grunngjeve ut frå konkrete, funksjonelle behov. Departementet har ikkje registrert at det er konflikt mellom dei aktuelle naustområda og spesielle miljøkvalitetar i strandsona i kommunen, og kan ikkje sjå at nausta vil auke den samla belastninga på strandsonelandskapet i kommunen eller fylket så mykje at nasjonale eller vesentlege regionale miljøinteresser får redusert verdi. Klima- og miljødepartementet rår difor til at motsegna frå Fylkesmannen i Møre- og Romsdal ikkje vert teken til følgje.

Klima- og miljødepartementet peikar likevel på at naust av ein slik storleik kan kome i konflikt med nasjonale eller vesentlege regionale miljøinteresser dersom den samla belastinga i strandsona i eit område eller region blir for stor, eller om nausta blir lokalisert til område med spesielle miljøkvalitetar. Klima- og miljødepartementet understrekar at det enkelte planforslag må vurderast sjølvstendig og konkret, og at departementet med dette ikkje tek stilling til storleiken på naust generelt. Klima- og miljødepartementet peikar til slutt på at det i denne planen hadde vore ei føremon om større naust blei konsentrert til eigna område ved småbåthamner med krav om reguleringsplan. Dette ville ha medverka til at også andre kommunar i regionen vert sikra eit handlingsrom i strandsona, utan at den samla belastinga på viktige miljøverdiar i strandsona vert for stor.
 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet si vurdering
Saka vert handsama etter plan- og bygningslova. Etter § 5-4 første ledd kan råka statleg og regionalt organ fremje motsegn til planforslag i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional vekt. Etter § 11-16 andre ledd avgjer departementet om motsegna skal takast til følgje, og kan i samband med dette gjere naudsynte endringar i planen.

Hovudspørsmålet i denne saka er om føresegnene til arealdelen av kommuneplanen 2013–2025 for Herøy kommune, som opnar for naust inntil 60 m² BRA, i så stor grad er i konflikt med nasjonale eller vesentlege regionale interesser i strandsona at kommunen sitt vedtak må setjast til side. Fylkesmannen i Møre- og Romsdal har motsegn til at føresegnene opnar for naust større enn 40 m² BRA, noko som er grunngjeve med nasjonale strandsoneinteresser.

Føresegna det er motsegn til, 2.13 tredje ledd om grad av utnytting, lyder: "Naust kan oppførast med bruksareal (BRA) inntil 60 m². Eventuelt loftsrom skal ikkje ha måleverdig areal." Føresegna må sjåast i samanheng med føresegn 2.16 om naust. Føresegna vil gjelde for alle område som er sett av til bygg og anlegg etter plan- og bygningslova § 11-7 nr. 1, under dette område sett av til anna byggjeområde – naust, merka AN i plankartet. Føresegnene gjeld ikkje for naust som vert oppført ved dispensasjon.

I statlege planretningsliner for differensiert forvalting av strandsona langs sjøen, fastsett ved kgl.res. av 25. mars 2011, er Herøy kommune plassert i kategorien område med mindre press på areala. I desse områda vil det vere enklare for kommunane å tillate bygging enn i område der presset er stort. Det vil gje kommunane utanfor pressområda moglegheit til å inkludere hundremetersbeltet langs sjøen i sine heilskaplege utviklingsstrategiar. Dette inneber at kommunane kan vedta planar med utbygging til ulike formål også i hundremetersbeltet.

I samfunnsdelen av kommuneplanen har Herøy kommune vedteke ein strategi om å legge til rette for attraktive bustadtomter for å nå målet om fleire innbyggjarar. Kommunen ønskjer også område for fritidsbustader med tilknyting til sjøen. Kommunen uttalte under møtet 10.3.2015 at naust er viktig for attraktiviteten til kommunen, og såleis ei oppfølging av måla og strategiane i samfunnsdelen. I arealdelen av kommuneplanen er det lagt til rette for 28 nye eller utvida naustområde (ca. 250 naust), i tillegg til 33 eksisterande (ca. 380 naust).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg ut frå dette til grunn at kommunen har ein heilskapleg strategi bak forvaltinga av strandsona generelt og satsinga på naust spesielt. Ut frå at fylkesmannen ikkje har uavklarte motsegner til nokon av dei avsette naustområda, vert det også lagt til grunn at omfanget og plasseringa av nye naustområde er i samsvar med nasjonale føringar på området.

Grunnlaget for dei statlege planretningslinene er at den nasjonale strandsonepolitikken skal tilpassast lokale tilhøve. Arealbruken skal vurderast konkret ut frå tilhøva på staden, og det skal takast særleg omsyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre ålmenne interesser i samsvar med plan- og bygningslova § 1-8 første ledd.

Kommunen legg i sin argumentasjon stor vekt på lokale tilhøve. Kommunen viser til at det er tradisjon for store naust i området, ut frå at ein hadde relativt store båtar som eigna seg på havet. Dette til forskjell frå tradisjonane lenger inn i fjordane. Kommunen har i e-post 23. mars 2015 lenka til ei kartoversikt der eksisterande bygg i strandsona er avmerka og storleiken vist. Av oversikta går det fram at storleiken på eksisterande naust i kommunen varierer mykje. Ein del naust er under 40 m², noko fleire ligg mellom 40 og 60 m², medan eit stort tal bygg er over 60 m². Under synfaringa kom det også tydeleg fram at storleiken på naust varierer mykje, både i same område og mellom ulike område i kommunen. Blant anna kan det sjå ut til at storleiken på nausta er minst lengst inne i kommunen, og størst ut mot havet.

Departementet meiner det i eit område med lite press på areala, jf. dei statlege planretningslinene, vil vere rom for å tilpasse storleiken på naust til behovet og tradisjonen lokalt. Med ein vêrhard kyst og ein historie som er tett knytt til havet, kan det vere gode argument for at behova for naust er annleis i Herøy enn i kyst- og fjordkommunane som ligg meir skjerma og båtane er mindre.

Fylkesmannen peikar på at større naust aukar faren for ulovleg bruk som fritidsbustad. Klima- og miljødepartementet støttar dette, men peikar samstundes på at dette først og fremst er eit handhevingsproblem. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er samd i denne vurderinga og meiner at faren for ulovleg bruksendring ikkje åleine bør vere grunnlag for å seie nei til naust over 40 m². I dette tilfellet har kommunen teke inn føresegner som skal førebyggje ulovleg bruk og omdisponering av nausta, slik at dette tilhøvet etter departementet sitt syn er godt ivareteke i planen. Det er uansett eit kommunalt ansvar å følgje opp ulovlege tiltak. Departementet forventar at oppfølging av ulovlege tiltak i strandsona vert prioritert.

Dei statlege planretningslinene er tydelege på at utbygging i strandsona skal skje på bakgrunn av ei heilskapleg vurdering i arealdelen av kommuneplanen. Det er såleis positivt at kommunen vil styre naustbygginga gjennom kommuneplanen. Når kommunen har lagt ut så store areal til naustformål i kommuneplanen og med ei romsleg storleiksgrense, må det likevel få som konsekvens at terskelen for å gje dispensasjon for naust i strid med planen vert høg.

Etter dei statlege planretningslinene skal det i områda med mindre press på areala krevjast reguleringsplan for større byggetiltak. Av dei nye naustområda i kommuneplanen har berre seks av dei fått krav om reguleringsplan. Det er i tillegg krav om reguleringsplan for seks av dei eksisterande naustområda. Kommunal- og moderniseringsdepartementet meiner kommunen her har sett terskelen for å krevje reguleringsplan relativt høgt. Departementet kan likevel ikkje sjå at dette gir grunnlag for å endre planen, og vil peike på at reguleringsplankravet i plan- og bygningslova § 12-1 tredje ledd uansett gjeld for større bygge- og anleggstiltak og tiltak som kan få vesentlege verknader for miljø og samfunn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er samd med Klima- og miljødepartementet i vurderinga av at naust og båtplassar som hovudregel bør samlast i større anlegg med krav om reguleringsplan. Kommunal- og moderniseringsdepartementet meiner likevel at ei meir spreidd utbygging i dette tilfellet kan vere skånsam for landskapet og meir i samsvar med eksisterande kulturmiljø i området. Klima- og miljødepartementet har ikkje uttalt seg når det gjeld kulturmiljø i denne saka, men ut frå opplysningane frå kommunen må ein leggje til grunn at naust på 60 m² ikkje vil bryte vesentleg med tradisjonelle naustmiljø i området. Utforming og terrenghandsaming vil truleg vere ein vel så viktig faktor både når det gjeld tilhøvet til eksisterande naust og for landskapet. Der det ikkje vert utarbeidd reguleringsplan, meiner departementet difor det må vere ein føresetnad at kommunen vurderer tilhøvet til landskapet og kulturmiljøet i byggesaka.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter dette kome til at departementet kan godkjenne kommunen sitt vedtak om at det kan tillatast naust med inntil 60 m² BRA.

Kommunen har vurdert planen etter naturmangfaldlova. Ettersom motsegnssaka ikkje gjeld godkjenning av områda for naust, men berre kor store nausta skal vere, finn ikkje departementet grunn til å gjere ei særskild vurdering etter naturmangfaldlova.
 

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Herøy kommune sitt vedtak 30. oktober 2014 av arealdelen av kommuneplanen 2013–2025.

Herøy kommune er orientert om departementet sitt vedtak ved kopi av dette brevet.
 

Med helsing

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Herøy kommune
Klima- og miljødepartementet
Møre og Romsdal fylkeskommune
Miljødirektoratet