Hjelmeland kommune - motsegn til detaljregulering for Puntsnes forretningsområde

Bakgrunn

Detaljregulering for Puntsnes næringsområde i Hjelmeland kommune blei sendt til departementet frå Statsforvaltaren i Rogaland den 31. mars 2023, grunna uløyste motsegner frå Rogaland fylkeskommune, Statens vegvesen og Statsforvaltaren i Rogaland. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 om motsegna skal takast til følgje.

Føremålet med planen er å leggja til rette for kombinerte føremål med forretning, kontor og tenesteyting, inkludert detaljhandel. Grunnen til at planforslaget blei fremja er eit ønskje om å leggja til rette for å flytta dagens daglegvarebutikk frå sentrum til Puntsnes. Planområdet ligg langs riksveg 13, utanfor Hjelmeland sentrum. I kommuneplanen er området sett av til lettindustri, med planføresegner som seier at detaljhandel ikkje er tillat. Statsforvaltaren i Rogaland viser likevel til at det i regional planføresegn er opna for daglegvarehandel i nærleiken av bustadområde, og ved Puntsnes forretningsområde er det eit stort og vel etablert byggjefelt. I byggjefeltet skjer det no eit generasjonsskifte, som inneber at ein yngre generasjon flyttar inn og opprettheld busettinga i området. Kommuneplanen slo fast i 2022 at daglegvarehandel skulle leggjast til Hjelmelandsvågen, men svekka omsetning i daglegvarehandelen ved etablert daglegvarebutikk gjer at eigar ønskjer å flytte til Puntsnes for å sikre moglegheit for lokal daglegvarehandel. Statsforvaltaren og Hjelmeland kommune har saman konkludert med at dei kan akseptera å ta ut kontor og tenesteyting frå detaljreguleringa, då det er daglegvarebutikk i nærleiken av bustadområde og ferdselsåre som er oppgitt å vere viktigast frå kommunen si side. Statsforvaltaren peiker òg på opninga i regional handelsplan.

Rogaland fylkeskommune fremja motsegn 30. august 2022 grunna at etablering av daglegvarehandel på Puntsnes er i strid med den regionale planen for areal og transport i Ryfylke. Denne planen legg opp til at handel skal skje i sentrum. Fylkeskommunen meiner resten av sentrum blir svekka viss daglegvarebutikken flyttar, og at det lite truleg er grunnlag for ein ny butikk i sentrum viss den som ligg der i dag flyttar ut. Fylkeskommunen peikar på at dei regionale planane er fylkestinget sitt reiskap for å styra utviklinga og sikra berekraftige regionar med levande tettstadar. Å planlegga i strid med denne kan undergrava det regionale plannivået. Fylkeskommunen gjorde si vurdering av saka før statsforvaltaren og Hjelmeland kommune hadde peika på eit meir avgrensa tiltak.

Rogaland fylkeskommune og Hjelmeland kommune har dei siste åra brukt ressursar på å utarbeida ei områderegulering for Hjelmeland sentrum. Planen legg opp til vekst og utvikling i sentrum, og fylkeskommunen viser til at planen legg til rette for betre vareleveringsløysingar og utvidingsmoglegheiter for butikken som i dag ligg i sentrum. Planen legg opp til mange nye bustadar i sentrum, inkludert blokkbustadar mynta på eldre. Resultatet av planane ligg noko fram i tid, og det kan innebere at nedlegging av eksisterande daglegvarebutikk på bakgrunn av svak omsetning i dag, vil føre til at handelsaktviteten flytte seg til Tau i nabokommunen. Tau ligg 45 km frå Hjelmeland sentrum, og om handelslekkasjen aukar vil også bilkjøyring auke i omfang. Fylkeskommunen meiner at ein butikk i sentrum er viktig for å bygga opp om sentrumsutviklinga, men det er ein potensiell risiko for at det og i framtida vil vere krevjande å etablere seg med daglegvarebutikk i sentrum dersom storhandel av daglegvarer forflyttar seg til Tau.

Statsforvaltaren i Rogaland la i si motsegn av 15. september 2022 vekt på at planen var i strid med føringar i regional plan og statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging, og kommunen sin eigen kommuneplan. I all hovudsak legg statsforvaltaren vekt på dei same argumenta som fylkeskommunen, men som det går fram av tidslinja i saksbehandlinga, gjorde Rogaland fylkeskommune sine vurderingar i etterkant av statsforvaltaren si behandling.

Statens vegvesen brukar i motsegna av 22. september 2022 tilsvarande argument som fylkeskommunen og statsforvaltaren. Der dei andre motsegnene omfattar både forretning, kontor og tenesteyting, gjeld vegvesenet si motsegn berre forretning/daglegvarehandel.

Hjelmeland kommune legg vekt på at å etablera ein daglegvarebutikk på Puntsnes, saman med energistasjonen, vil vera ein fordel for lokalsamfunnet på sikt. Kommunen meiner at flyttinga gjer det mogeleg å etablera ein større butikk enn den som i dag ligg i sentrum. Ein ny butikk ved riksvegen vil ha større kundegrunnlag, og vil kunne tilby eit breiare vareutval og lågare prisar. Kommunen håpar at både fastbuande og hytteturistar då vil handla meir i kommunen.

Hjelmeland kommune meiner vidare at det er vanskeleg å utvida dagens butikk i sentrum. Vidare legg dei vekt på at ein daglegvarebutikk i ein kommune kor folk bur så spreidd, uansett vil vera bilbasert. 84 % av dei som handlar i dagens butikk i sentrum bruker bil. Kommunen viser òg til at sentrumsutvikling i og rundt Hjelmelandsvågen over tid kan gjera det mogeleg etablere ein ny daglegvarebutikk i sentrum seinare. Det er buområde langs heile strekningen frå Hjelmelandsvågen til Puntsnes, og det er tilrettelagt med gang- og sykkelveg på heile strekningen på ein dryg kilometer.

Mekling blei gjennomført 28. november 2022, utan at partane kom til ei løysing. Hjelmeland kommunestyre vedtok planen 22. februar 2023.

Statsforvaltaren i Rogaland sendte som samordningsstyresmakt saka til Kommunal- og distriktsdepartementet i brev av 31. mars 2023. I oversendinga poengterer statsforvaltaren at planen slik den opphaveleg låg føre frå kommunen si side, var i motstrid til overordna føringar, både regionalt og lokalt. Det gjeld både den regionale planen, arealdelen av kommuneplanen og intensjonane i områdereguleringa for sentrum.

Statsforvaltaren skriv vidare at å flytta sentrale tettstadsfunksjonar ut av sentrum ikkje er i tråd med god praksis for tettstadsutvikling. Samstundes meiner statsforvaltaren at forskjellen i transportarbeid som blir skapt av ein butikk på Puntsnes, samanlikna med i sentrum, vil vere liten. Grunnen til det er at dei fleste allereie køyrer bil til butikken, og at ein ny større butikk kan erstatta handleturar til nabokommunen. Statsforvaltaren vurderer at verknadene først og fremst er lokale, og legg vekt på dei vurderingane kommunen sjølv har gjort. Som tilråding føreslår statsforvaltaren å ta ut andre sentrumsretta føremål som kontor og tenesteyting, men opna for daglegvarehandel. Statsforvaltaren føreslår òg at det blir presisert i føresegnene at andre typar detaljhandel enn daglegvare ikkje er tillate.

Møte om saka blei halde digitalt 28. juni 2023. På møtet var det representantar frå Hjelmeland kommune, Rogaland fylkeskommune, Statsforvaltaren i Rogaland, Statens vegvesen, Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljødirektoratet, Vegdirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Samferdselsdepartementet (SD) rår i brev av 24. august 2023 til å ta motsegna til følgje. Departementet meiner saken er prinsipiell. Det er mange mindre tettstadar, og dei blir utvikla trinnvis gjennom summen av dei einskildavgjerdene som blir tekne om arealbruk.  Det er summen av alle arealvedtak som avgjer om dei nasjonale og regionale måla i miljø- og transportpolitikken vert nådd. Viss motsegna ikkje blir teke til følgje, meiner SD at  grensene for kor stor daglegvarebutikk som kan etablerast må bli tydelegare og snevrare.

Klima- og miljødepartementet (KLD) rår i brev av 1. september 2023 til å ta motsegna til følgje. KLD grunngjev dette med at etablering av butikk på Puntsnes er i strid med regional plan for samordna arealbruk og transport i Ryfylke 2017–2030, og statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging. KLD viser òg til det lovfesta målet om at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn innan 2050.

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet

Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd ta stilling til om motsegna til reguleringsplanen skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet kan gjera naudsynte endringar i planen.

Planen opnar for ulike funksjonar og føremål, med kontor, tenesteyting og forretning, med eksplisitt opning for detaljhandel. Men det framkjem i oversendinga frå statsforvaltaren datert 31.03.23 at Hjelmeland kommune og statsforvaltaren saman har peika på moglegheita for å ta ut kontor og arbeidsplassintensiv tenesteyting, som eit avbøtande tiltak. Kommunal- og distriktsdepartementet legg vekt på det lokale sjølvstyret i slike saker, og der statsforvaltaren og kommunen peiker på løysingar som er avbøtande og akseptable innanfor rammene av statsforvaltaren sitt ansvar, så vurderer Kommunal- og distriktsdepartementet det som eit tungtvegande omsyn og grunnlag for ei god løysing. I Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2023-2027 går det fram at i tettstadar bør handel og tenestetilbod lokaliserast slik at dei bidreg til å styrka attraktiviteten til stader og byggje opp under sentrumsfunksjonar. Samtidig det står det følgjande i forventningsdokumentet, pkt. 19: «Det blir lagt til rette for å utvikle gode lokalsamfunn i bygd og by, i små tettstader og spreiddbygde område med tilgang til bustader og tenester i tråd med kommunale føresetnader og behov». Det same dokumentet slår òg fast at plan- og bygningslova gjev kommunane fleksibilitet til å tilpassa planlegginga til behovet dei har, og regjeringa meiner det er viktig å leggja til rette for å utnytte handlingsrommet i lova. I dette tilfellet har det gått ein lokal prosess, der statsforvaltar og kommune har kome fram til ei omforeint løysing på saka.

Fylkestinget i Rogaland har vedteke ein regional plan for arealbruk og transport i Ryfylke, og ei regional planføresegn og handel. Den regionale planen har mellom anna eit mål om at tettstadsentre skal vera attraktive som møteplassar, utgjera knutepunkt for bustads- og næringsetablering og tilby eit breitt spekter av varer, tenester og funksjonar. Planføresegna om handel slår fast at utanfor område avsett til sentrumsføremål er det berre lov å etablera handel av bilar, båtar, landbruksmaskinar, trelast og andre større byggevarer. Kommunale planvedtak som bryt med den regionale planen kan bidra til at denne blir svekka som styringsreiskap, men som statsforvaltaren peiker på er det opna frå unntak i bustadområde. Departementet meiner dette unntaket vil gjelde for Puntsneset.

Partane i saka har ulike syn på kor vidt bygging av butikk på Puntsnes vil gje meir eller mindre bilkøyring. På den eine sida blir det argumentert med at 84 % av kundane i dag allereie køyrer bil, og at ein ny butikk kan redusera lange handlereiser til nabokommunen. På den andre sida blir det peikt på at bebuarar i Hjelmelandsvågen vil få naturleg gåavstand til butikken viss han flyttar ut av sentrum. Departementet meiner det er grunn å tru at flyttinga ikkje vil medføre økt bilkøyring med tanke på daglegvarehandel, då mange køyrer bil til butikken allereie. Derimot kan ein sjå for seg at biltrafikk i retning av nabokommunen vil auke. På lang sikt vurderer departementet at ein daglegvarebutikk i sentrum legg godt til rette for gåing og sykling i kvardagen, særleg viss bustadbygginga i og rundt sentrum som områdeplanen legg opp til blir gjennomført. Slik Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer det vil etablering av ein daglegvarehandel på Puntsnes vere eit tiltak til beste for innbyggjarane både på kort og lang sikt. Flyttinga vil gje eit godt daglegvaretilbod lokalt, nært eit godt etablert bustadområde, og kan begrense handelslekkasje. 

Departementet har vurdert løysinga som statsforvaltaren har føreslått i si oversending, og konkluderer med at det er ei løysing i tråd med lokale føresetnader og behov, jf. nasjonale forventningar. Departementet meiner at det kan leggjast til rette for verksemder i planområdet utan at det er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser. Dette gjeld òg handelsverksemder for sal av plasskrevjande varer slik desse er definert i regional plan, og næringsverksemder som ikkje er retta mot publikum eller er besøks-/arbeidsplass-intensive.

Departementet har etter dette kome til at planen kan godkjennast, men med endringar som kjem fram av konklusjonspunkta. Endringane inneber at kontorføremål vert tatt ut av planen, og at tenesteyting som er publikumsretta eller besøks-/arbeidsplassintensive ikkje er tillate.

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde som gjeld naturmangfald. Vurderingane skal gå fram av  vedtaket. Ut frå forholda er kunnskapsgrunnlaget om området tilstrekkeleg, og planen vil ikkje gje negative verknader for viktig naturmangfald. Det er difor ikkje gjort vidare vurderingar etter §§ 9-12. 

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet reguleringsplan for Puntsnes forretningsområde, vedteke av Hjelmeland kommune 22. februar 2023, med følgjande endringar:

• Planføresegnene blir endra slik at det står tydeleg at daglegvarehandel, handel av varegruppene bilar, båtar, landbruksmaskinar, trelast og andre større byggevarer er tillate.
• Kontor blir ikkje tillate, og for tenesteyting blir det føyd til at publikumsretta eller besøks/-arbeidsplassintensive funksjonar ikkje er lov. 

Departementet sitt vedtak kan ikkje klagast på. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd.

Kommunal- og distriktsdepartementet ber om at Hjelmeland kommune endrar plankart og planføresegner i tråd med vedtaket. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.
 

Med helsing

Sigbjørn Gjelsvik

 

Kopi:
Hjelmeland kommune
Klima- og miljødepartementet
Rogaland fylkeskommune
Samferdselsdepartementet