Høring - forslag til endring i straffeloven 1902 og 2005 (ny § 350a og ny § 181a om forbud mot organisert tigging)

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til ny § 350a i straffeloven 1902 og ny § 181a i straffeloven 2005 som innebærer innføring av et nasjonalt forbud mot organisert tigging, alternativt generell tigging.

Dersom et nasjonalt forbud mot generell tigging fremmes, foreslås det også at politiloven § 14 første ledd punkt 8 oppheves samtidig med iverksettelsen av ny § 350a i straffeloven.  

Høringsfristen er 15. februar 2015 kl. 12.00. 

En forkortet høringsfrist er begrunnet med at høringsinstansene både våren 2013 og våren 2014 har gitt uttalelser om adgangen til å regulere eller forby tigging. I den grad høringsinstansene anser det hensiktsmessig, kan man henvise til tidligere høringsuttalelser.

Høringsuttalelser skal avgis digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under «Send inn høringssvar» på regjeringen.no/id2362547.

Alternativt kan høringssvar sendes Justis- og beredskapsdepartementet fortrinnsvis per e-post til: postmottak@jd.dep.no.

Eventuelle spørsmål kan rettes til seniorrådgiver Quyen Thi Thuy Nguyen på tlf. 22 24 55 98 (quyen.nguyen@jd.dep.no).

1. Bakgrunn

1.1 Lovendringen i 2013

Justis- og beredskapsdepartementet sendte i februar 2013 på høring et forslag om å på- legge meldeplikt for pengeinnsamling og til å regulere pengeinnsamling på offentlig sted. Forslaget hadde sin bakgrunn i utfordringer knyttet til den sterke økningen i an- tall personer som tigget på offentlig sted.

Etter høringsrunden ble et forslag om endringer i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 14 sendt Stortinget (Prop.152L (2012-2013)).

En samlet justiskomité ga i Innst. 427 L (2012–2013) uttrykk for at forutsetningene for opphevelsen av løsgjengerloven i 2006 nå var endret. Den gangen var mange av de som tigget hardt belastede norske rusmiddelmisbrukere. Komiteen var enig i at det forelå et berettiget behov for å kunne gripe regulerende inn overfor tigging, med tiltak som ikke er situasjonsbetinget slik det er etter politiloven § 7. Justiskomiteen var for øvrig delt i synet på hvorvidt de foreslåtte endringene i politiloven var hensiktsmessige.

Stortinget vedtok i juni 2013 endringer i politiloven § 14 om at kommunene i politivedtekten kan sette vilkår for pengeinnsamling. Det ble videre åpnet for at politiet kan pålegge meldeplikt og føre et register over pengeinnsamlere.

Noen få kommuner vedtok endringer i sine politivedtekter.

1.2 Lovendringen i 2014

Justis- og beredskapsdepartementet ba høsten 2013 Politidirektoratet om å innhente opplysninger om utfordringene knyttet til tigging i de forskjellige politidistrikter.

Tilbakemeldingene høsten 2013 fra politidistriktene viste at hvorvidt tigging utgjorde en utfordring, varierte sterkt mellom kommunene. Flere steder forstyrret personer som tigget den offentlige ro og orden og skapte utrygghet. I enkelte distrikter ble tigging utøvd av personer som inngikk i grupperinger som også begikk straffbare handlinger. Noen steder opplevde store problemer, mens det andre steder fremsto som et fenomen som fant sted i begrenset omfang og på mer akseptabelt vis. En nærmere redegjørelse for tilbakemeldingene fra de enkelte politidistriktene er inntatt i Prop. 83 L (2013 – 2014) om endringer i politiloven (tigging) s. 2 – 5.

I lys av erfaringene fra lovendringene i 2013 fant departementet det påkrevd og naturlig å sikre at den enkelte kommune fikk en fullgod hjemmel til å møte de lokale, ordensmessige utfordringene som tigging kan medføre. Det ble ansett å være en viktig del av det lokale selvstyre at kommunene hadde adgang til både å stanse og regulere tigging dersom virksomheten får et for stort omfang, bringer med seg uorden og kriminalitet eller skaper utrygghet i befolkningen.

I høringsbrevet viste departementet til at det i mange europeiske land var adgang til lokal regulering av tigging gjennom å gi tydelig hjemmel for å innføre et forbud eller andre begrensninger. Det ble understreket at håndhevingen av forbud må praktiseres likt overfor norske og utenlandske tiggere.

Etter høringsrunden ble et forslag om endringer i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 14 sendt Stortinget (Prop. 83 L (2013-2014)). Forslaget innebar at det i kommunale politivedtekter kan gis bestemmelser «om forbud mot eller nærmere vilkår for tigging på offentlig sted eller fra hus til hus» og at «Det kan fastsettes at den som vil tigge, må melde seg for politiet på forhånd».

I Innst. 275 L (2013-2014) uttalte Justiskomiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, at de «ser med bekymring på de siste års utvikling med stadig mer aggressiv tigging og kriminalitet knyttet til disse miljøene. Gjennom uttalelser fra politi, medieoppslag, og en gjennomgang av statistikk og domsavgjørelser har det etter hvert blitt tydelig at tiggingen også fører med seg alvorlige forbrytelser som vinningskriminalitet og menneskehandel. Flertallet mener det derfor er positivt at regjeringen fremmer denne proposisjonen allerede nå, slik at berørte kommuner vil kunne iverksette tiggeforbud allerede førstkommende sommer.

Flertallet vil påpeke at åpningen av grensene mot Øst-Europa i 2005 har medført at dagens tiggere i stor grad er tilreisende fra andre land. Politiet har hatt store utfordringer med organisert kriminalitet som ofte følger i kjølvannet av disse omreisende tiggermiljøene.

Flertallet vil vise til at politiet selv melder at denne formen for tigging ofte utgjør et skalkeskjul for andre og mer alvorlige former for kriminalitet. Mindre alvorlige forhold som nasking og lommetyverier følger også i kjølvannet av det tilreisende tiggermiljøet.

Antallet lommetyverier har de siste årene eksplodert i hovedstaden, og det er nå like mange lommetyverier i Oslo som i Berlin – en by med syv ganger så mange innbyggere.

Selv om flertallet mener det er viktig å få på plass en mulighet for lokale forbud allerede før sommeren, er det viktig at det foretas en løpende vurdering av hvilke tiltak som er hensiktsmessige. Flertallet mener derfor det er positivt at regjeringen signaliserer at ytterligere tiltak vil vurderes dersom de lokale forbudene ikke har den ønskede effekt på kriminalitets- og bybildet.

Flertallet vil vise til høringsuttalelsene, der det fremkommer at det gjennomgående er de største byene som har de mest omfattende utfordringene rundt tigger-problematikk. Oslo-politiet har eksempelvis mottatt mange klager på aggressiv tigging, forsøpling, avføring og tilnærmet okkupering av områder.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mente at «gjeldende regelverk, der kommunen har anledning til å forby tigging i visse områder på visse tidspunkter, er en uoversiktlig ordning som påfører politiet uforholdsmessig store utfordringer med håndhevingen. Selv om disse medlemmer har merket seg at enkelte høringsinstanser mener kommunale totalforbud også vil ha enkelte utfordringer med tanke på håndhevings-problematikk, må det påpekes at en slik ordning vil være vesentlig mindre byråkratisk og mer oversiktlig enn dagens ordning».

Justiskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viste til «at bakgrunnen for at mennesker ikke ser en annen mulighet enn å tigge om penger, som hovedregel er et uttrykk for fattigdom og sosial nød. Løsningen på fattigdomsproblemet er ikke å forby muligheten til å be om hjelp, men fattigdomsbekjempelse og sosiale tiltak».

Justiskomiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Innst. O. nr. 10 (2005–2006) hvor en samlet komité blant annet uttalte: «Komiteen viser til at det under behandlingen av ny generell del av straffeloven i Ot.prp. nr. 90 (2003 - 2004), er lagt til grunn at skadefølgeprinsippet bør være utgangspunkt og grunnvilkår for kriminalisering. Som departementet legger vekt på i sin begrunnelse for lovforslaget, bør handlinger som i vår tid ikke er egnet til å medføre skade eller fare for skade, avkriminaliseres.

Medlemmetviste til « at det på tidspunktet da løsgjengerloven ble opphevet, var det tiltakende forekomst av tigging i de største byene i Norge. Etter dette medlems mening kan det ikke påvises store forskjeller fra den gangs utfordringer knyttet til tigging sammenlignet med dagens situasjon, selv om det er blitt flere tilreisende tiggere nå. Utgangspunktet for tiggerne selv, den sosial nøden, er fremdeles den samme, og må løses med andre virkemidler enn straff».

Stortinget vedtok den 16. juni 2014 endringer i politiloven som innebærer at kommunene fikk hjemmel til å fastsette i politivedtektene at tigging på offentlig sted skal være forbudt eller underlagt nærmere regulering i samsvar med lovforslaget fra regjeringen.

Stortinget fattet samtidig følgende vedtak (nr. 489):

«Stortinget ber regjeringen fremme en proposisjon til Stortinget om et nasjonalt forbud rettet mot de organiserte formene for tigging, og mot tigging som kan være knyttet til menneskehandel og annen kriminalitet. Saken må fremmes slik at et eventuelt nasjonalt forbud kan være iverksatt før sommeren 2015.»

Stortinget ba også regjeringen sikre målrettede sosiale tiltak overfor tiggere i Norge. Videre at det blir klargjort om prosjektmidlene som Norge gir via EØS-systemet, blir brukt i tråd med formålet om å bedre økonomiske og sosiale kår hos de fattigste.

2. Departementets vurderinger og forslag

2.1 Innledning

De tidligere lovendringene rettet mot tigging har blitt foretatt i politiloven. Dette har blant annet sammenheng med at det har vært tale om lokalt tilpassede løsninger som kunne nedfelles i de lokale politivedtektene for kommunene i medhold av politiloven § 14.

Det er departementets oppfatning at tigging nå er en nasjonal utfordring som ikke kan møtes fullt ut tilfredsstillende med lokalt tilpassede løsninger i de enkelte kommunene. Departementet legger til grunn at tigging i stor utstrekning utøves av personer med tilknytning til grupperinger som begår straffbare handlinger. Personer som tigger er dessuten svært utsatt for å bli utnyttet av bakmenn, slik flere straffesaker har vist.

At regelverket for tigging varierer fra kommune til kommune gir en uoversiktlig rettstilstand og personer i tiggermiljøene vil kunne utnytte rettsulikheten mellom kommunene. For politiet og påtalemyndigheten er en felles nasjonal løsning nødvendig for en god håndheving. Etter departementets syn bør et forbud mot tigging være landsdekkende og forankres i straffeloven.

Spørsmålet om nasjonalt forbud mot tigging har vært berørt i begge de to foregående høringene om lovmessige tiltak for å motvirke de samfunnsmessige og sosialt uheldige effektene av den økende tiggeraktiviteten i Norge. Allerede i høringen i 2013 av forslaget om å innføre en adgang til å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling og til å regulere pengeinnsamling på offentlig sted, tok flere til orde for innføringen av et nasjonalt forbud mot tigging.

Blant annet Riksadvokaten reiste spørsmålet om ikke forutsetningene for opphevelsen av løsgjengerloven § 11 i 2006 var endret, og mente at et forbud burde vurderes. Om forholdet mellom kommunalt fastsatte regler og et nasjonalt forbud, uttalte Riksadvokaten: 

«Det kan også hevdes at selve fenomenet med omfattende, aktiv og pågående tigging nå er mer et nasjonalt anliggende enn et regionalt. I det perspektivet er det kanskje ikke så naturlig å la den enkelte kommune fastsette vedtekter, men at Stortinget i større grad bør regulere dette direkte gjennom lovgivning.»

Politidirektoratet gikk også prinsipalt inn for et generelt tiggeforbud, særlig på bakgrunn av erfaringene fra Oslo politidistrikt med ikke ubetydelige ordensproblemer, utrygghet for befolkningen og utbredt vinningskriminalitet. 

I sin uttalelse til høringsbrevet 21. mars 2014 uttalte Utlendingsdirektoratet:

«Utenlandske borgere utgjør en stadig økende andel av tiggere i Norge. Det må derfor antas at flertallet av de som blir rammet av et forbud ikke behersker norsk og vil ha begrenset mulighet til å sette seg inn i alle de kommunale vedtektene rundt omkring i landet. Videre tilsier kjennskapen man har til disse befolkningsgruppene at de er svært mobile. Dersom de møter sanksjoner i én kommune, antar vi at mange heller vil dra til kommuner der det ryktes at slike reaksjoner ikke skjer. Det vil dermed kunne bli behov for å innføre tiggerforbud eller regulering igjen i disse kommunene.

Det er etter vårt syn uheldig at forbud som er straffesanksjonerte varierer fra sted til sted. Dersom lovgiver ønsker å hindre tigging, mener UDI at dette bør gjøres i form av et generelt (nasjonalt) forbud mot tigging.

Man har også erfaring med at personer som tigger tilpasser seg regelverket rundt om i Europa og at tigging inntar nye former. Vi har merket oss at forslaget innebærer at gatemusikanter mv. skal unntas. Det er grunn til å tro at flere personer som i dag tigger, vil gå over til å opptre som gatemusikanter, roseselgere, bladselgere mv. dersom et tiggerforbud innføres. UDI mener derfor at man også bør se nærmere på hvordan slik virksomhet reguleres dersom man ønsker å løse problemene som tigging m.m. medfører, da det her vil dreie seg om de samme gruppene av personer.»

Det foreligger ikke opplysninger som tyder på at situasjonen rundt tigging har endret seg etter lovendringen i juni 2014. Etter departementets vurdering er lokale løsninger ikke tilstrekkelige og et nasjonalt forbud er bedre egnet til å håndtere tiggeproblematikken.

Departementet har utarbeidet et forslag om forbud mot organisert tigging slik Stortinget har anmodet. Under utarbeidelsen har departementet imidlertid merket seg at et slikt begrenset forbud vil være meget krevende for politiet å håndheve og lovgivers mål og intensjon med lovendringen vil være vanskelig å oppnå. Det er krevende å definere «organisert tigging» på en måte som gjør det mulig for politiet å håndheve forbudet på en effektiv måte. Dersom det skal innhentes bevis for at det foregår en organisert form for tigging, må det brukes betydelige ressurser på å spane på grupperingene som samarbeider om tigging, og i tillegg må det sikres andre bevis for tydelig å kunne dokumentere et samarbeidselement. Den konkrete samarbeidshandlingen må bevises. Personer som styrer tiggingen vil relativt enkelt kunne justere sin fremgangsmåte for å omgå en slik straffebestemmelse. Det kan derfor i praksis bli utfordrende juridisk og ressurskrevende å sikre en effektiv håndheving av et forbud mot organisert tigging. På bakgrunn av dette har departementet utarbeidet to forslag til lovbestemmelser, et prinsipalt forslag om forbud mot organisert tigging skissert under pkt. 2.2. og et subsidiært forslag om forbud mot generell tigging skissert under pkt. 2.3. Det foreslås også to alternative utforminger av begrepet «tigging» under punkt 2.2. Høringsinstansene bes om synspunkter på begge forslagene.

2.2 Forbud mot organisert tigging

Departementet foreslår at et eventuelt forbud mot tigging belegges med straff. Trusselen om straff antas nødvendig for å sikre etterlevelsen av forbudet. Forbudet antas derfor mest naturlig å høre hjemme i straffeloven.

Straffeloven 2005 er planlagt iverksatt i løpet av sommeren 2015. Ved ikrafttredelse av den nye straffeloven oppheves den gamle straffeloven av 1902. Departementet foreslår derfor endringer i begge straffelovene slik at forbudet vil hjemles i den nye straffeloven når denne erstatter gjeldende straffelov.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på følgende forslag til ny

§ 350 a i straffeloven 1902 og ny § 181a i straffeloven 2005:

Straffeloven 1902 Ny § 350 a Organisert tigging
          Med bøter eller fengsel inntil 1 år straffes den som samarbeider med en eller flere personer om å[tigge på offentlig sted eller fra hus til hus.]be tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted.
          Forbudet gjelder ikke innsamling til veldedige eller allmennyttige formål. Forbudet gjelder heller ikke for virksomhet som er særskilt tillatt i eller i medhold av annen lovgivning. 
          Medvirkning straffes på samme måte.       

Straffeloven 2005 Ny § 181a Organisert tigging          
          Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som samarbeider med en eller flere personer om å[tigge på offentlig sted eller fra hus til hus.]be tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted.
          Forbudet gjelder ikke innsamling til veldedige eller allmennyttige formål. Forbudet gjelder heller ikke for virksomhet som er særskilt tillatt i eller i medhold av annen lovgivning.  

Første ledd angir nærmere vilkår for når tigging skal anses som organisert tigging og dermed straffbart.  Første vilkår er at det skal dreie seg om to eller flere personer som samarbeider med hverandre om tigging. Å tigge helt alene uten bistand fra andre er ikke straffbart etter bestemmelsen her. Dette reguleres av politiloven § 14 første ledd nr. 8. Forbudet er straffsanksjonert uten vilkår om advarsel eller at forholdet skal innebære en gjentakelse. 

Vilkåret «samarbeider» innebærer at personene jobber sammen om tiggingen. Det skal være en form for fordeling av arbeidsoppgavene mellom disse hvor den samlete arbeidsinnsatsen har til formål å skaffe penger eller andre midler ved tigging. Det kan dreie seg om en gruppe individer som går sammen på gata og tigger, eller tigger på hvert sitt område, men ellers oppholder seg sammen i en gruppe. Arbeidsfordelingen kan også gå ut på at noen individer har til oppgave å transportere fra sted til sted, skaffe forsyninger, samle inn og tar hånd om de innsamlede midlene, holde vakthold og varsle om eventuelle kontroller mens andre står for selve tiggingen.  

Det foreslås to alternative utforminger av et forbud mot tigging. Det første er utformet etter mønster av politiloven § 14 nr. 8; tigger på offentlig sted eller fra hus til hus. Begrepet «tigging» skal forstås i tråd med særmerknadene til denne bestemmelsen, jf. Prop. 83 L (2013-2014) punkt 8 side 11.

Det andre alternativet; ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted, går noe lenger. Det er ikke et vilkår at gjerningspersonen uttrykkelig ber tilfeldige personer om penger eller andre midler. Vilkåret «ber» retter seg mot både det å be uttrykkelig og det å be på andre måter, som for eksempel å rette en hånd eller en pengebeholder, som for eksempel en kopp, boks eller hatt mot en person, sitte eller stå stille med en pengebeholder eller sitte, stå eller gå med et skriv hvor innholdet går ut på å be tilfeldige personer om penger eller andre midler. Opplagte omgåelsestilfeller vil også rammes av bestemmelsen.

Uttrykket «tilfeldige personer» er benyttet for å avgrense mot utveksling av penger i forhold der det fra før er en relasjon mellom partene, eksempelvis ved at de er i slekt eller bekjente.

Med «andre midler» siktes det til mat, klær, transportbillett og lignende.

Begrepet «offentlig sted» er nærmere definert i § 7 i straffeloven 1902 og i § 10 i straffeloven 2005.

Med «privat sted» tas det sikte på fysisk oppmøte på private eiendommer, herunder boliger, hus, hytter, tomter, hage og private veier og lignende for å tigge.   

Annet ledd avgrenser mot innsamling til veldedige eller allmennyttige formål, og mot virksomhet som er tillatt i lov eller i medhold av lov. Dette gjelder for eksempel innsamlingsaksjoner i regi av veldedighetsorganisasjoner, interesseorganisasjoner, skoler, barnehager, skolekorps, kor, idrettslag og lignende. Forbudet gjelder heller ikke innsamling av nytelsesvarer i forbindelse med julehøytid, Halloween og lignende.  

Tredje ledd i forslaget til ny § 305a i straffeloven 1902 rammer medvirkning.  I straffeloven 2005 er medvirkning straffbart etter § 15. Medvirkning tar sikte på alle former for bistand og ytelser som legger til rette for at det kan være mulig å utøve tigging eller for at tiggingen skal bli mer effektiv. Eksempler på medvirkning kan bl.a. være at en person:

• helt eller delvis dekker reiseutgifter for en person for at vedkommende skal kunne tigge
• sørger for å transportere en person for at vedkommende skal kunne tigge
• sørger for forsyninger eller utstyr for en person for at vedkommende skal kunne tigge
• tilrettelegger overnattingsmuligheter for en person for at vedkommende skal kunne tigge. Dette gjelder ikke tilrettelegging som inngår som ledd i sosialtiltak i regi av offentlige myndigheter eller veldedige organisasjoner
• tar hånd om eller oppbevarer penger fremskaffet ved tigging
• varsler eller på annen måte tilsikter å forhindre kontroll fra politiets eller andre myndigheters side. 

Det er vanskelig å trekke en klar grense mellom samarbeid og medvirkning. En ledesnor kan være å se hen til omfanget, hyppigheten og varigheten av bistanden samt hvorvidt denne person også nyter av det som er innsamlet. Dersom det dreier seg om en person som regelmessig transporterer tiggere rundt og oppholder seg sammen med disse ellers og nyter av pengene som er samlet inn, er det nærliggende å anse dette som et samarbeid.

Gjeldende straffelov § 224 første ledd bokstav b om forbud mot utnyttelse av en person til tigging vil gjelde parallelt med det foreslåtte forbudet mot organisert tigging. Dersom personene frivillig samarbeider med hverandre om å tigge og fordeler utbyttet forholdsvis jevnt med hverandre, anses det som forhold som rammes av den foreslåtte bestemmelsen om organisert tigging. Dersom forholdet bærer preg av utnyttelse av enkelte tiggere som er i en sårbar situasjon til fordel for seg selv, rammes det av straffeloven § 224 første ledd bokstav b.  

Forbudet omfatter tigging som begås i samarbeid med andre, organisering av og tilrettelegging for organisert tigging, og medvirkning til organisert tigging på annen måte. Skyldkravet er forsett.

Strafferammen foreslås satt til fengsel inntil 1 år. Ved forslag til nevnte strafferamme har departementet sett hen til at strafferammen for ordensforstyrrelse etter straffeloven 2005 § 181 er fengsel inntil 6 måneder, og menneskehandel i form av utnyttelse eller forledelse av andre personer til tigging etter straffeloven 2005 § 257 er fengsel inntil 6 år. Departementet har også sett hen til at strafferammen for tigging i Danmark er fengsel inntil 6 måneder. Departementet er ikke kjent med at andre nordiske land enn Danmark har forbud mot tigging. Under punkt 2.3 om Generell tigging foreslår departementet en strafferamme på bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler for tigging. Departementet mener strafferammen for organisert tigging bør være høyere og at fengsel inntil 1 år er passende.      

Dersom kun organisert tigging forbys mener departementet at politiloven § 14 første ledd nr. 8 skal opprettholdes slik at kommunene fortsatt skal kunne ha muligheten til å forby tigging.

2.3 Generell tigging

Høringsinstansene bes om synspunkter på følgende alternativt forslag til ny § 350 a i straffeloven 1902 og ny § 181 a i straffeloven 2005:

Straffeloven 1902 Ny § 350 a Tigging
          Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som[tigger på offentlig sted eller fra hus til hus.]ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted.
          Forbudet gjelder ikke innsamling til veldedige eller allmennyttige formål. Forbudet gjelder heller ikke for virksomhet som er særskilt tillatt i eller i medhold av annen lovgivning. 
          Medvirkning straffes på samme måte.      

Straffeloven 2005 Ny § 181a Tigging
          Med bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som[tigger på offentlig sted eller fra hus til hus.]ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted.
          Forbudet gjelder ikke innsamling til veldedige eller allmennyttige formål. Forbudet gjelder heller ikke for virksomhet som er særskilt tillatt i eller i medhold av annen lovgivning.  

Foruten vilkåret «samarbeider med en eller flere personer» skal bestemmelsen forstås som beskrevet under punkt 2.2 om organisert tigging. Forbudet rammer den som ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted, uavhengig av om handlingen begås alene eller i samarbeid med andre.

Strafferammen foreslås satt til bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler.

Personer som livnærer seg av tigging har i utgangspunktet dårlig betalingsevne slik at det kan være uhensiktsmessig å straffe de med bøter. Videre er de fleste tiggere uten bopel eller registrert adresse. Inndrivelse av ilagte bøter kan derfor være utfordrende. En subsidiær fengselsstraff vil etter ikrafttredelse av straffeloven 2005 § 55 første ledd jf. straffeprosessloven § 456 fjerde ledd annet punkt ikke kunne fullbyrdes i tilfeller hvor botlagte er uten betalingsevne, med mindre allmenn hensyn tilser det. Til tross for nevnte grunner for ikke å anvende bøter her foreslår departementet likevel at straffen skal settes til bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Med en slik strafferamme vil politiet ha mulighet til å pågripe lovovertredere og begjære varetektsfengsling etter straffeprosessloven § 171.

Ved forslag til fengselsstraff på inntil 6 måneder er det sett hen til at en tiggehandling isolert sett ikke er et alvorlig forhold eller har potensielle store skadevirkninger, at strafferammen for ordensforstyrrelse etter straffeloven 2005 § 181 er fengsel inntil 6 måneder og at strafferammen for tigging i Danmark er fengsel inntil 6 måneder.

Dersom generell tigging forbys vil grunnlaget for politiloven § 14 første ledd nr. 8 bortfalle. Det foreslås derfor at den nevnte bestemmelsen i politiloven opphører samtidig som ny § 350a i straffeloven trer i kraft.

2.4 Tigging knyttet til menneskehandel og annen kriminalitet

Tigging har vært knyttet til menneskehandel, vinningskriminalitet og ordensforstyrrelser. I noen politidistrikt oppfattes sammenhengen mellom tigging og vinningskriminalitet og ordensforstyrrelser som et stort problem.

I tillegg har politiet hatt mange klager på aggressiv tigging, ubehagelige bortvisningssituasjoner, okkupasjon av ubebodde hus, overnatting/camping i parker, under broer, på parkeringsplasser, forsøpling, urinering og avføring i parker og friluftsområder m.m.

Gjeldende straffelov § 224 første ledd bokstav b fastsetter et forbud mot utnyttelse av en person til tigging ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig adferd. Strafferammen er fengsel inntil 5 år. Både det å forlede, tilretteleggelse for og medvirker til utnyttelse av en person til tigging rammes av bestemmelsen, jf. annet ledd. Forbudet er videreført i straffeloven 2005 § 257, da med en strafferamme på inntil 6 års fengsel. Bestemmelsene vil gjelde parallelt med det foreslåtte forbudet mot tigging.

Det følger av straffeloven § 224 tredje ledd at utnyttelse av barn under 18 år til tigging rammes av bestemmelsen uavhengig av om det er anvendt vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig adferd. Det kan være vanskelig å trekke en grense for når et barn foretar en handling frivillig for å hjelpe til i familien eller gruppen, og når barnet blir tvunget eller presset til å foreta handlingene i mot sitt ønske. Her må det ses hen til graden av tvangen eller presset. Barn har i de aller fleste tilfeller ikke noen reell mulighet til å nekte å utføre uønskete handlinger som de blir bedt om å utføre av personer som de bor sammen med eller som har omsorgen for dem. Det vil derfor i de fleste tilfeller være en presumsjon for at barn som tigger sammen med voksne blir utnyttet av disse, og at forholdet da rammes av straffeloven § 224.  

Etter departementets vurdering er den gjeldende bestemmelsen om menneskehandel i straffeloven tilstrekkelig for å dekke tigging som er knyttet til menneskehandel, og at det derfor ikke er behov for ytterliggere lovendringer knyttet til dette.    

Kommunene kan etter politiloven § 14, i politivedtekter, fastsette regler for ro og orden, overnatting, camping og telting i parker og friluftsområder, tilgrising, gatemusikk og gatesalg. Overtredelse av vedtektene, eller av pålegg gitt i medhold av vedtektene, kan straffes etter politiloven § 30 nr. 4.

Disse bestemmelsene synes å dekke kriminaliteten knyttet til tigging. Høringsinstansene bes likevel om å komme med synspunkter om hvorvidt det er behov for ytterligere lovreguleringer på dette området.

2.5 Forholdet til menneskerettighetene

Forholdet til menneskerettighetene, særlig forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), er vurdert i Prop. 83 L (2013-2014) Endringer i politiloven (tigging). Departementet viser til den vurderingen som ble foretatt her, hvor man konkluderte med at et eventuelt forbud mot tigging ikke står i strid med EMK.

En ulikhet er den manglende muligheten for lokal tilpasning som politiloven § 14 nr. 8 er tuftet på, dersom alternativet om et landsdekkende forbud mot tigging fremmes. Et generelt forbud er et større inngrep enn et lokalt forbud basert på lokale behov. På den annen side innebærer en løsning som åpner for lokale variasjoner, en uoversiktlig rettstilstand. Den vil kunne utnyttes av personer i tiggermiljøene. Like regler gjør det også enklere for politi og påtalemyndighet å håndheve forbudet. En ser således ikke at denne ulikheten endrer konklusjonen i Prop. 83 L (2013-2014) om at lovforslaget er tillatt etter EMK artikkel 10 nr. 2.

4. Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget til forbud mot tigging forventes å medføre noe administrative og økonomiske konsekvenser for både politiet, påtalemyndigheten, domstolen og kriminalomsorgen. Det forutsettes at politiet, ved kunngjøringen av endringen, legger inn innsats for å opplyse dagens tiggere om det vedtatte forbudet slik at de selv avstår fra den kriminelle handlingen. Departementet antar at kriminaliseringen vil ha avskrekkende og forebyggende effekt, og at ressursbehovet derfor vil avta kort tid etter ikrafttredelse av forbudet.  

Eventuelle merutgifter som følger av lovforslaget foreslås dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

Med vennlig hilsen
Thor Arne Aass
ekspedisjonssjef

Svein Wiiger Olsen
avdelingsdirektør 

• Advokatforeningen
• Akademikerne
• Amnesty International norge
• Antirasistisk senter
• Arbeidsgiverforeningen Spekter
• Arbeids-og velferdsdirektoratet
• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
• Barneombudet
• Blåkors
• Datatilsynet
• Departementene
• Det kriminalitetsforebyggende råd
• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
• Dommerforeningen
• Domstoladministrasjonen
• Folk er folk
• Forbrukerombudet
• Forbundet Mot Rusgift
• Forskningsrådet
• Forsvarergruppen av 1977
• Frelsesarmeen
• Frivillighet Norge
• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
• Fylkeskommunene
• Fylkesmennene
• Helsedirektoratet
• Høgskolen i Gjøvik
• Innvandrernes landsorganisasjon
• Institutt for kriminologi og rettssosiologi, UiO
• Institutt for medier og kommunikasjon, UiO
• Institutt for samfunnsforskning
• Institutt for samfunnspsykologi, UiB
• Juridisk rådgivning for kvinner
• Juss-buss
• Juvente
• Kirkens Bymisjon
• Kommunene
• Kommunesektorens organisasjon KS
• Kompetansesenter rus – region Midt-Norge
• Kompetansesenter rus – region Nord
• Kompetansesenter rus - region Oslo
• Kompetansesenter rus – region Sør
• Kompetansesenter rus – region Vest Bergen
• Kompetansesenter rus – region Vest Stavanger
• Kompetansesenter rus- region Øst
• Kontoret for fri rettshjelp
• Kontoret for voldsoffererstatning
• Kriminalomsorgsdirektoratet
• Kripos
• Krisesentersekretariatet
• Krom – Norsk forening for kriminalreform
• KRUS - Kriminalomsorgens utdanningssenter
• Landsorganisasjonen i Norge (LO)
• Likestillings- og diskrimineringsombudet
• Mediebedriftenes landsforening
• Medietilsynet
• MIRA senteret
• MOT
• Nasjonal sikkerhetsmyndighet
• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
• Nettverk etter soning
• NIBR - Norsk institutt for by- og regionforskning
• Nordisk samarbeidsråd for kriminologi
• Norges idrettsforbund
• Norges innsamlingsråd
• Norges Juristforbund
• Norges Politilederlag
• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund
• Norsk forening for kriminalreform (KROM)
• Norsk journalistlag
• Norsk Krisesenterforbund
• Norsk presseforbund
• Norsk redaktørforening
• Norsk senter for menneskerettigheter, UiO
• NOVA - Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring v/HiOA
• Næringslivet sikkerhetsråd
• Næringslivets hovedorganisasjon
• OMOD Org mot offentlig diskriminering
• Pedagogisk forskningsinstitutt, UiO
• Politidirektoratet
• Politidistriktene
• Politiets fellesforbund
• Politiets kriminalitetsforebyggende forum
• Politiets sikkerhetstjeneste
• Politihøgskolen
• Politijuristene
• Psykologisk institutt, UiO
• Redd Barna
• Reform
• Regjeringsadvokaten
• Rettspolitisk forening
• Riksadvokaten
• Riksarkivet
• RVTS Midt
• RVTS Nord
• RVTS Sør
• RVTS Vest
• RVTS Øst
• Røde Kors
• Sametinget
• Sekretariatet for konfliktrådene
• Sivilombudsmannen
• Spesialenheten for politisaker
• Statens institutt for rusmiddelforskning SIRUS
• Statens sivilrettsforvaltning
• Statistisk sentralbyrå
• Statsadvokatembetene
• Stiftelsen for en fri og uavhengig presse SKUP
• Sysselmannen på Svalbard
• Teknologirådet
• The European Wergeland Centre
• Toll- og avgiftsdirektoratet
• Tyrilistiftelsen
• Ungdom mot narkotika
• Ungdom mot vold
• UNIO
• Universitetet for miljø- og biovitenskap
• Universitetet i Agder
• Universitetet i Bergen
• Universitetet i Nordland
• Universitetet i Oslo
• Universitetet i Stavanger
• Universitetet i Tromsø
• Utlendingsdirektoratet
• Utlendingsnemnda
• Virke
• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
• Økokrim