Høring - endring i utlendingsloven - tvungent verneting i Oslo for utlendingssaker

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag om endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Forslaget innebærer at det gjøres unntak i utlendingsloven fra bestemmelsene i ny tvistelov om valgfritt verneting, slik at søksmål og begjæring om midlertidig forføyning mot staten etter utlendingsloven fortsatt skal anlegges ved Oslo tingrett.

Ny tvistelov trer i kraft 1. januar 2008. Det har vært nødvendig å sette en meget kort høringsfrist for at en eventuell unntaksbestemmelse i utlendingsloven skal kunne tre i kraft samtidig med den nye tvisteloven. Blir bestemmelsen vedtatt, vil den bli inntatt i gjeldende utlendingslov.

Nedenfor følger en redegjørelse for bakgrunnen for forslaget og de hensyn som gjør seg gjeldende i vurderingen. Deretter omtales økonomiske og administrative konsekvenser. Til slutt presenteres et forslag til lovtekst.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Høringsinstansene bes vurdere om forslaget også bør forelegges eventuelle underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslaget bes sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 28. september 2007. Det bes om at eventuelle uttalelser i tillegg sendes pr. e-post til gerd.hay.ingebrigtsen@aid.dep.no.

Bakgrunn for forslaget

Hovedregelen i dag er at søksmål om gyldigheten av Utlendingsdirektoratets (UDI) og Utlendingsnemndas (UNE) vedtak skal reises for Oslo tingrett. Dette følger av lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål (tvistemålsloven). Tvistemålsloven avløses fra 1. januar 2008 av lov 17. juni 2006 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Etter tvisteloven er saksøkeren gitt utvidet valgfrihet i forhold til valg av verneting. Saksøkeren kan i medhold av den nye loven velge å reise søksmål mot staten ved sitt alminnelige verneting, som er der saksøkeren har bopel. Det fremgår av forarbeidene til tvisteloven at denne adgangen er motivert av et ønske om i størst mulig grad å likestille sakens parter. Styrkeforholdet vil ofte tale i statens favør når saksøkeren er en privatperson, og for mange privatpersoner vil det være en fordel å kunne føre en sak på hjemstedet. For en nærmere redegjørelse for disse hensynene, se NOU 2001: 32 Rett på sak del III kap. 4.4.3.1 og Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) s. 160.

I sin høringsuttalelse til ny tvistelov bemerket Regjeringsadvokaten at det i utlendingssaker gjør seg gjeldende særlige hensyn, som kan tilsi at Oslo tingrett bør være tvungent verneting i slike saker. Det ble vist til at en bestemmelse om frivillig verneting ”vil (…) kunne påføre en allerede overbelastet utlendingsforvaltning en betydelig arbeids- og kostnadsøkning i form av utenbysreiser for partsrepresentanter og ekspertvitner”, at ”stevninger i utlendingssaker som regel er ledsaget av en begjæring om midlertidig forføyning” og at saksøkerne ofte vil ”ha forlatt landet eller gått i dekning før saken kommer til hovedforhandling”. Det ble også trukket frem at Oslo tingrett har opparbeidet seg stor kompetanse på fagfeltet.

Regjeringsadvokatens syn ble ikke tatt til følge under arbeidet med ny tvistelov. Justisdepartementet ga uttrykk for at man var innforstått med at innføring av en adgang til å saksøke staten ved saksøkerens hjemting kan medføre økte utgifter for det offentlige, men at en målsetting med lovforslaget er at kostnadene for den som ønsker å gå til sak, skal være så lave som mulig. Justisdepartementet sa seg enig i at Oslo tingrett har bygget opp verdifull erfaring med det offentlige som part, og at dette ikke minst gjelder for utlendingssakene, men antok at også andre tingretter vil kunne håndtere de utfordringer som utlendingssakene reiser på en tilfredsstillende måte. Justisdepartementet uttalte: ”Skal det innføres en særlig regel om verneting i utlendingssaker, bør det i tilfelle skje ved en bestemmelse i utlendingsloven”, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 160.

Vernetingsreglene er ikke berørt i NOU 2004:20 Ny utlendingslov. Regjeringsadvokaten minnet imidlertid i sin høringsuttalelse til ny utlendingslov om sin tidligere uttalelse når det gjelder vernetingsreglene i utlendingssaker. Under henvisning til ovennevnte uttalelse fra Justisdepartementet, anmodet Regjeringsadvokaten Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å vurdere hvorvidt det bør gis en særregel i utlendingsloven.

Gjeldende rett

2.1.   Tvistemålsloven og tvangsfullbyrdelsesloven

Tvistemålsloven kapittel 2 har regler om hvor en sak skal eller kan reises (verneting). Av hensyn til saksøkte er hovedregelen i dag at søksmål skal reises ved saksøktes hjemting, som i utgangspunktet er i den rettskrets der vedkommende har bopel, jf. tvistemålsloven § 17, jf. § 18. Staten har sitt hjemting der styret har sitt sete, jf. tvistemålsloven § 21, dvs. i Oslo. Søksmål om gyldigheten av UDIs eller UNEs vedtak i saker etter utlendingsloven skal etter dette i dag anlegges for Oslo tingrett.

Saksanlegg medfører ingen oppsettende virkning, men reglene om midlertidig forføyning gir en mulighet for raskt å få en rettslig avgjørelse som hindrer effektueringen av vedtaket, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) kapittel 15. I utlendingssakene vil et negativt vedtak ofte innebære at vedkommende må forlate Norge, noe som medfører at det ofte begjæres midlertidig forføyning. I henhold til reglene i tvangsfullbyrdelsesloven vil Oslo tingrett også være verneting ved begjæring om midlertidig forføyning mot staten.

2.2.   Ny lov - tvisteloven

Tvisteloven viderefører reglene i tvistemålsloven om at søksmål kan anlegges ved saksøktes alminnelige verneting (”alminnelig verneting” tilsvarer tvistemålslovens ”hjemting”). Den nye loven gir imidlertid utvidet valgfrihet m.h.t. privatpersoners rett til å velge hvor sak mot staten skal reises. Etter tvisteloven § 4-5 åttende ledd kan privatpersoner velge å anlegge sak mot staten ved sitt alminnelige verneting, det vil si der vedkommende har bopel, jf. tvisteloven § 4-4 annet ledd. Justiskomiteen viser til at det for mange privatpersoner vil være en fordel å kunne føre en sak på hjemstedet, dette ut fra både likhets- og kostnadshensyn, jf. Innst. O. nr. 110 (2004-2005) kap. 10.2.

Tvisteloven opphever kapittel 15 i tvangsfullbyrdelsesloven og bestemmelsene der om midlertidig forføyning er flyttet til tvisteloven. Det følger av reglene om verneting i saker om midlertidig sikring (arrest og midlertidig forføyning) i tvisteloven, at saksøker er gitt den samme valgfriheten i forhold til hvor sak mot staten skal reises som ved søksmål, jf. tvisteloven § 32-4. Saksøker kan dermed velge å begjære midlertidig forføyning mot staten der vedkommende har bopel.

Departementets forslag

I utgangspunktet vil en bestemt tingrett som tvungent verneting stride mot alminnelige prinsipper for saksfordelingen mellom domstolene. Det er et generelt mål at domstolene er allsidige og kan behandle alle typer saker, jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden pkt. 3.5.4. Unntak fra dette utgangspunktet må begrunnes særskilt.

Ved vurderingen av om det bør gjøres unntak fra tvistelovens regler om verneting, har departementet sett hen til de vurderinger som er gjort og de hensyn som er trukket frem i forarbeidene til tvisteloven. Etter Arbeids- og inkluderingsdepartementets syn er det imidlertid enkelte særhensyn som gjør seg gjeldende i utlendingssakene, og disse kan tale for at det innføres en særbestemmelse i utlendingsloven i forhold til reglene om verneting.

Hensynet til saksøkeren:
Tvistelovens system bygger på valgfrihet for saksøker i sak mot staten. Det sentrale hensynet bak bestemmelsen om valgfrihet er saksøkers nærhet og tilknytning til hjemstedet og ønsket om å likestille partene.

Det kan hevdes at hensynet til saksøkers nærhet og tilknytning til hjemstedet gjør seg mindre gjeldende i utlendingssaker enn i andre saker. Mange av utlendingssakene som tas til retten er asylsaker der saksøkeren bor på et asylmottak. Hvilket asylmottak saksøker bor på vil bero på tilfeldigheter, og i de fleste tilfeller vil saksøkeren ikke ha opparbeidet seg en tilknytning til det stedet hvor asylmottaket ligger. Også i andre utlendingssaker kan det dreie seg om personer som har begrenset botid i Norge og som i utgangspunktet har liten tilknytning til stedet de bor, herunder vernetinget.

Til dette kommer at utgangspunktet for disse rettssakene, i motsetning til rettssaker mot staten på andre områder, i mange tilfeller vil være et vedtak som går ut på å nekte utlendingen videre opphold i riket og som pålegger saksøker å forlate riket. I flere tilfeller vil dessuten saksøkeren kunne ha gått i dekning eller ha forsvunnet fra riket før saken kommer opp for hovedforhandling. Spesielt gjør dette seg gjeldende i saker der det er begjært midlertidig forføyning og saksøkeren ikke har fått medhold i begjæringen.  

Justisdepartementet har i forhold til ovennevnte argumenter i forarbeidene til tvisteloven gitt uttrykk for at det også kan være av betydning for utlendingen å få reise saken ved sitt hjemting, jf. Ot. prp. nr. 51 (2004-2005) s. 160. Hensynet til eventuell familie og et ønske om ikke å reise til Oslo for å få prøvet saken, kan være eksempler på grunner til at saksøker ønsker å anlegge sak ved sitt hjemting.

Hensynet til tilgjengelighet for vitner: 
Et viktig bevismiddel i utlendingssakene vil ofte være vitneforklaringer fra utlendingsmyndighetenes landrådgivere. Landrådgiverne er organisert i utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo) og har kontor i Oslo. De er representert i alle rettssaker som gjelder asyl og i ca. 25 % av andre rettssaker på utlendingsfeltet. Både når det gjelder rettssaker og nemndmøter i UNE må det være tilgang på landrådgivere. Med tvungent verneting i Oslo vil samme person i prinsippet kunne rekke å møte både i retten og i nemndmøte samme dag. Ved rettssaker utenfor Oslo vil landrådgiver måtte bruke tid på reise og opphold, som forhindrer dem fra å delta i blant annet nemndmøter. Med den nye ordningen vil landrådgiverne bruke uforholdsmessig mye tid på rettssaker, sammenlignet med dagens situasjon. Dette vil være uheldig for en allerede presset landrådgivertjeneste.   

Problemene i forhold til vitneførsel kan til en viss grad avhjelpes ved at man benytter alternative former for vitneførsel, noe den nye tvisteloven åpner for. Skriftlige erklæringer er én mulighet. Tvisteloven § 21-12 (2) krever dog at motparten i retten gis anledning til å avhøre den som har avgitt erklæringen og dommeren vil også ha behov for å kunne utspørre vitner fra Landinfo i saker om beskyttelsesbehov. Dette vil kunne avhjelpes ved at det legges til rette for fjernavhør, jf. tvisteloven § 21-10, som kan brukes alene eller i kombinasjon med skriftlige erklæringer. Ved valg av fjernavhør fremfor fysisk oppmøte kan retten bl.a. se hen til utgiftene med at vitnet må møte i rettssalen, jf. merknadene til tvisteloven § 21-10 i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 455. Kravet i tvisteloven § 21-10 om at fjernavhør bør unnlates dersom forklaringen kan være særlig viktig, vil imidlertid kunne være et hinder i den enkelte sak, idet landrådgiver forklarer seg som spesialist.

Hensynet til utlendingsforvaltningens kapasitet/saksbehandlingstider:
Det er hvert år et relativt stort antall utlendingssaker som bringes inn for retten. Antall saker mot staten i løpet av de siste seks årene har ligget på rundt 65 årlig og krever således allerede betydelige ressurser fra utlendingsforvaltningen og Regjeringsadvokaten. Saksomfanget kan likevel ikke i seg selv være avgjørende for om det bør gjøres unntak fra ny tvistelov.

UDI og UNEs saksbehandlere vil ofte kunne arbeide på sitt kontor før eller etter at de samme dag møter i retten, noe som vanskeligere vil kunne la seg gjøre ved rettssaker utenfor Oslo. Det er et hovedformål med den nye tvisteloven at sakene skal avvikles raskere enn etter gjeldende lov, men saksbehandlerne vil måtte bruke tid til reising og eventuelt overnatting. Økt fravær fra kontoret for saksbehandlerne innebærer redusert tid til alminnelig saksbehandling. Mindre tid til saksbehandling vil igjen føre til økte restanser og økt saksbehandlingstid for søkerne. Utlendingsforvaltningen er allerede i dag hardt presset og har uforholdsmessig lange saksbehandlingstider, noe som går utover brukere/søkere som ofte allerede er i en vanskelig livssituasjon. 

Hensynet til Regjeringsadvokatens arbeidsbelastning:
Også Regjeringsadvokaten vil oppleve økt ressursbruk på utlendingssakene som bringes inn for retten, som følge av de nye reglene om verneting. Istedenfor å gjøre Oslo tingrett til tvungent verneting, kan et mulig tiltak være å benytte advokater i andre deler av landet som prosessfullmektig for staten. Allerede i dag samarbeider Regjeringsadvokaten i utlendingssaker med to advokatkontorer. Opplæring i arbeidet med utlendingssaker, løpende erfaringsutveksling og koordinering vil imidlertid bli tyngre å håndtere desto flere advokatkontorer som trekkes inn. Prosessfullmektiger utenfor Oslo vil også vanskeliggjøre samarbeidet med representantene fra UDI/UNE og vitnene fra Landinfo. Erfaringsmessig er det behov for møter mellom prosessfullmektigen og representanten fra UDI/UNE og landrådgiveren, bl.a. for en innføring i praksis og relevant landinformasjon. 

Hensynet til domstolens erfaring med utlendingssakene:
Av hensyn til effektivitet og likebehandling ser departementet det som en fordel å fortsatt kunne behandle utlendingssakene ved Oslo tingrett. Den kompetanse Oslo tingrett har opparbeidet på denne typen saker anses å være av betydning både i forhold til effektivitet og likebehandling av sakene. Dette hensynet kan imidlertid ikke alene være avgjørende.

                                                               ---

En unntaksbestemmelse vedrørende verneting, kan inntas som en ny § 47a i utlendingsloven, som slår fast at søksmål om lovmessigheten av UDI og UNEs vedtak etter utlendingsloven skal reises for Oslo tingrett. Bestemmelsen i utlendingsloven bør i tilfelle også gjøre unntak fra tvisteloven § 32-4 annet ledd om valgfritt verneting i forføyningssaker mot staten. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Staten
Den vedtatte bestemmelsen i tvisteloven om adgang til å reise sak mot staten ved saksøkerens alminnelige verneting, vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Utgiftene vil være knyttet til at medarbeidere i UNE, Landinfo og Regjeringsadvokaten må møte i retten andre steder enn i Oslo. Det fører til økt tidsbruk pr sak og reiseutgifter.

UNE hadde i 2006 87 rettssaker. Det er lagt til grunn et tilsvarende antall rettsaker også i fremtiden. Det er grunn til å tro at noen av sakene som er hjemmehørende utenfor Oslo, likevel vil bli reist for Oslo tingrett. Hvor mange som vil velge å reise sak for Oslo tingrett er det imidlertid vanskelig å angi noe tall for. Det legges her til grunn at ca. 50 % av sakene vil bli reist for saksøkerens hjemting, hvorav ca. 20 % innenfor dagsreiseavstand. Det er lagt inn utgifter for gjennomsnittlig en ekstra dag for alle saker som føres utenfor Oslo. Økt tidsbruk til reise og opphold pr sak vil i følge UNE medføre merutgifter for UNEs del på omlag kr 150 000 pr. år og for Landinfo på ca kr 150 000 pr. år.

Utgifter til reise og overnatting kommer i tillegg til merutgifter til lønn. Departementet anslår disse utgiftene til å beløpe seg til ca kr 200 000 pr. år for UNEs vedkommende og til ca kr 100 000 pr. år for Landinfos vedkommende, slik at de samlede merutgiftene for UNE blir kr 350 000 pr år og for Landinfo kr 250 000 pr. år. På bakgrunn av at kun et fåtall av UDIs vedtak er gjenstand for søksmål, anslår departementet at utgiftene for direktoratet vil være marginale.

Regjeringsadvokaten anslår sine merutgifter i tilknytning til utlendingssakene til ca kr 450 000 pr. år, men tar forbehold om at beløpet er usikkert. Det vises til at valgfritt verneting kan føre til flere rettssaker på området, men det er vanskelig å anslå hvor mange. Beløpsanslaget bygger på en moderat økning på dette punktet. Det inkluderer foruten reise- og oppholdsutgifter, merarbeid for advokatene, samt kontorfravær, altså tap av ressurser som følge av at advokatene kunne ha utført annet arbeid i det tidsrom de nå vil være på reise.

Dersom det innføres en særbestemmelse i utlendingsloven som viderefører dagens ordning med tvungent verneting i Oslo, vil det bety at ovennevnte utgifter ikke påløper. En slik særbestemmelse vil også få betydning for arbeidsbelastningen i utlendingsforvaltningen, ved at statens partsrepresentanter og ekspertvitner, samt statens prosessfullmektig, vil bruke mindre tid til reiser. Dette vil samlet sett kunne gi kortere saksbehandlingstid og et bedre servicetilbud til publikum, sammenlignet med situasjonen dersom det ikke blir innført en særbestemmelse.

Saksøkeren
Dersom det innføres en bestemmelse om tvungent verneting i Oslo, vil saksøkere som ikke bor i Oslo få utgifter til reise og eventuelt overnatting for seg og for sin prosessfullmektig (i de tilfeller hvor denne ikke har kontor i Oslo).

I henhold til rundskriv G 12/05 pkt. 6.5.2 om fri rettshjelp skal det i denne typen saker føres en restriktiv praksis m.h.t. innvilgelse av fri rettshjelp. Kun unntaksvis – der hvor det foreligger helt spesielle grunner – skal fri sakførsel innvilges. Fri rettshjelp har kun vært innvilget en håndfull ganger i løpet av de siste årene. Dette betyr at saksøker i de fleste tilfellene selv betaler for saksomkostninger.

Den enkelte saksøker som reiser sak ved sitt hjemting utenfor Oslo, vil spare utgifter til reise og eventuelt overnatting. I følge forarbeidene var det også en målsetting ved lovforslaget om valgfritt verneting at utgiftene for den som ønsker å gå til sak, skal være så lave som mulig. Det er vanskelig å si noe om i hvor stor grad prosessfullmektigene i utlendingssaker som tas til retten har kontor på samme sted som saksøkerens hjemting, men det er grunn til å tro at valgfritt verneting, i alle fall i en del tilfeller, også vil innebære besparte reise- og hotellutgifter til prosessfullmektigen, og dermed for saksøkeren. I de tilfeller hvor utlendingen taper rettssaken med omkostninger, vil på den annen side statens økte saksomkostninger som følge av at saken går utenfor Oslo, bli belastet saksøkeren. 

Forslag til endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Forslag til ny § 47a:

§ 47a  Verneting

         Søksmål om lovmessigheten Utlendingsnemndas vedtak etter loven her, reises for Oslo tingrett. Tilsvarende gjelder for søksmål om gyldigheten av Utlendingsdirektoratets vedtak. Tvisteloven § 32-4 annet ledd får ikke anvendelse.

Med hilsen

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                          Birgitte Ege
                                                                                          avdelingsdirektør

Vedlegg
Liste over høringsinstanser 
Beslutning om fravikelse av utredningsinstruksen punkt 5.2