Høring - endringer i finnmarksloven mv.

• Prop. 155 L (2015–2016)

Høring – endringer i finnmarksloven mv.

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring et forslag om endringer i finnmarksloven mv. Høringsnotatet, som ligger ved, omhandler endringer i finnmarksloven § 43 første ledd samt opphevelse av § 9 andre ledd i forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark.

Vi ber om at den enkelte høringsinstans forelegger høringen for berørte underliggende etater eller tilknyttede virksomheter, organisasjoner eller lignende som ikke er oppført på adressatlisten.

Høringsfristen er 1. februar 2016. Høringsuttalelser bør fortrinnsvis avgis digitalt på regjeringen.no under «Send inn høringssvar». Her kan man registrere seg, mellomlagre en uttalelse og laste opp vedlegg. Alternativt kan høringssvar sendes Justis- og beredskapsdepartementet, fortrinnsvis per e-post, til lovavdelingen@jd.dep.no.

Med vennlig hilsen

Knut Helge Reinskou e.f.
ekspedisjonssjef

Anette Ødelien
førstekonsulent

Lovavdelingen
Desember 2015
Snr. 15/8242

Endringer i finnmarksloven mv.

1.  Hovedinnholdet i høringsnotatet

I dette høringsnotatet foreslås det endringer i finnmarksloven § 43 første ledd samt opphevelse av § 9 andre ledd i forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark (senere kalt «forskriften»).

Forslaget om endringer i finnmarksloven § 43 første ledd innebærer en justering i statens plikt til å dekke sakskostnader i saker for Utmarksdomstolen for Finnmark som gjelder krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen (FeFo) har motsatt seg. Det foreslås at Finnmarkskommisjonen må ha konkludert med at motparten har rettigheter på grunn som FeFo i dag har grunnbokshjemmelen til, for at staten skal ha plikt til det. I tillegg foreslås et nytt tredje punktum i § 43 første ledd, der det åpnes for at Utmarksdomstolen utover dette kan bestemme at staten skal dekke nødvendige sakskostnader i saker av prinsipiell karakter eller dersom andre særlige grunner tilsier det.

Det foreslås også å oppheve forskriftsbestemmelsen om at tilkjente sakskostnader etter § 43 dekkes over Utmarksdomstolens eget budsjett.

2. Generelt om rettighetskartleggingen i Finnmark

Finnmarksloven trådte i kraft i 2005, og rettighetskartleggingen er et viktig element i finnmarkslovkompromisset. Etter loven ble det opprettet en kommisjon, Finnmarkskommisjonen, som utreder eier- og bruksretter på Finnmarkseiendommens grunn, jf. finnmarksloven § 29. Etter at kommisjonen har utredet et felt, avgir den en rapport. Rapporten har ikke rettskraft.

FeFo har plikt til å ta skriftlig stilling til Finnmarkskommisjonens rapporter. Etter § 34 andre ledd er FeFo pliktig, i den grad den er enig med kommisjonen i at andre har rettigheter, til å skriftlig gi uttrykk for dette, og uten ugrunnet opphold sørge for at rettighetene blir tinglyst eller at saken blir bragt inn for jordskifteretten for grensemerking eller lignende. Etter finnmarksloven § 35 kan parter som ikke er enig i kommisjonens konklusjoner, eller som trenger bistand til å få konklusjonene nedfelt i bindende avtale, be Finnmarkskommisjonen om å mekle.

Senere har det også blitt opprettet en særdomstol, Utmarksdomstolen for Finnmark. Domstolen har vært i drift siden september 2014 og behandler tvister om rettighetsspørsmål som kommisjonen har utredet i sine rapporter, jf. finnmarksloven § 36. Utmarksdomstolens avgjørelser kan påankes til Høyesterett, jf. finnmarksloven § 42.

3. Gjeldende rett

Etter finnmarksloven § 43 første ledd andre punktum skal staten dekke «nødvendige utgifter for partene i saker om krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen har motsatt seg». Private parter har kun krav på slik kostnadsdekning i tvister med FeFo, og ikke i tvister med andre private parter, jf. Innst.O. nr. 80 (2004-2005) side 25. Særregelen i § 43 gjelder bare for kostnader som er pådratt i forbindelse med førsteinstansbehandlingen i Utmarksdomstolen, jf. forutsetningsvis § 43, se særlig siste ledd.

Ordlyden «krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen har motsatt seg», kan forstås på to forskjellige måter. Etter den ene tolkningen plikter staten å dekke sakskostnader bare i saker der Finnmarkskommisjonen har konkludert med at motparten har rettigheter på grunn som FeFo i dag har grunnbokshjemmelen til. Etter den andre tolkningen oppstår forpliktelsen i alle saker om krav om rettigheter som FeFo har motsatt seg, uavhengig av Finnmarkskommisjonens konklusjon om rettighetsspørsmålet. Ordlyden kan vanskelig sees å åpne for mellomløsninger.

Den førstnevnte tolkningen ble lagt til grunn av departementene da § 43 ble vedtatt. Den fremkommer best av en brosjyre som ble levert til samtlige husstander i Finnmark i 2005, se Finnmarksloven – en orientering, utgitt av Justis- og politidepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, 2005, s. 7:

«Staten dekker nødvendige utgifter partene har hatt i saker der Finnmarkseiendommen har motsatt seg en konklusjon fra kommisjonen om at andre har rettigheter til grunnen.»

Utmarksdomstolen for Finnmark har lagt den andre tolkningen til grunn i sin avgjørelse 20. november 2014, se sak UTMA-2014-162958-1:

«Dekning av partenes nødvendige utgifter for utmarksdomstolen er betinget av at Finnmarkseiendommen har motsatt seg kravene som er fremmet for domstolen. Forarbeidene er tause om de spørsmål utmarksdomstolen har tatt opp med partene, nemlig om forpliktelsen oppstår bare i saker hvor Finnmarkseiendommen har motsatt seg Finnmarkskommisjonens konklusjoner om at andre har rettigheter, jf. finnmarksloven § 34, eller om bestemmelsen skal fortolkes slik at forpliktelsen oppstår i alle saker om krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen har motsatt seg, uavhengig av Finnmarkskommisjonens konklusjoner.

Utmarksdomstolen har kommet til at bestemmelsen må forstås slik at staten dekker partenes nødvendige utgifter i alle saker om krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen har motsatt seg, uavhengig av Finnmarkskommisjonens konklusjoner om rettighetsspørsmålet. Utmarksdomstolen viser til statens folkerettslige plikt til å identifisere områder hvor samene har særskilte rettigheter og plikten til å sikre et effektivt vern av disse rettighetene, jf. ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, artikkel 14 nr. 2 og nr. 3 jf. finnmarksloven § 3. I lys av disse forpliktelsene ville det vært nærliggende at det i loven eller i lovens forarbeider var klart uttalt dersom sakskostnadsbestemmelsen skulle være begrenset til bare de tilfeller hvor Finnmarkseiendommen har motsatt seg Finnmarkskommisjonens konklusjoner om at andre har rettigheter. Det vises for øvrig til Samerettsutvalgets drøfting av utgiftsdekning i utrednings- og tvisteløsningssystemer i NOU 2007:13 Den nye sameretten, bind A, side 576 flg.

Mot denne forståelsen av bestemmelsen kan det anføres at rettighetsspørsmålet har vært vurdert av Finnmarkskommisjonen før saken bringes inn for utmarksdomstolen, og at partene slik sett allerede har fått kravet vurdert av en kvalifisert instans. Utmarksdomstolen legger imidlertid vekt på at det ikke er adgang til å få dekket kostnader til juridisk bistand for Finnmarkskommisjonen. Situasjonen var annerledes for Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, jf. sakskostnadsbestemmelsen i utmarkskommisjonsloven § 18.

Et sentralt poeng med bestemmelsen synes for justiskomiteens flertall å ha vært at en forhandlingsløsning bør være forsøkt før søksmål reises mot Finnmarkseiendommen, jf. også Ravna, op. cit. side 355. Manglende vilje til forhandlinger kan føre til at statens forpliktelse til å dekke kostnadene bortfaller.

Det framgår klart av lovens forarbeider at også Finnmarkseiendommens nødvendige utgifter skal dekkes av staten.»

Sakskostnadene som tilkjennes etter § 43 første ledd, dekkes over Utmarksdomstolens eget budsjett, jf. forskriften § 9 andre ledd.

4. Endringer i finnmarksloven § 43 første ledd

Som beskrevet ovenfor åpner ordlyden i finnmarksloven § 43 første ledd for to tolkninger og neppe for noen mellomløsninger. Den mer restriktive tolkningen som departementene la til grunn i 2005, ville i praksis vært for snever. Tolkningen ville blant annet medført at sakskostnader i enkelte viktige prinsipielle saker ikke ville blitt dekket av staten. En slik prinsipiell sak er Stjernøya-saken som gjaldt spørsmål om eiendomsrett på grunnlag av langvarig reinbeite, se Utmarksdomstolens dom 20. august 2015.

Selv om Utmarksdomstolens mer vidtgående tolkning sikrer at viktige prinsipielle saker som Stjernøya-saken fanges opp, har denne løsningen også noen uheldige konsekvenser. For eksempel vil alle som får sine rettighetskrav mot FeFo behandlet av Finnmarkskommisjonen, uten økonomisk risiko kunne bringe kravet inn for Utmarksdomstolen – uansett hvor dårlig fundert det er og hvor lite prinsipiell saken er. En finansiering av alle slike saker vil virke prosessdrivende, konfliktskapende og konfliktforlengende. Dessuten vil finansieringen av slike søksmål gå på bekostning av fremdriften i kartleggingsprosessen.

En god løsning synes å være en regel som har elementer av begge tolkningene i seg. Ordlyden i § 43 første ledd andre punktum kan endres slik at anvendelsesområdet snevres inn til å bare omfatte de tilfellene der FeFo har motsatt seg en konklusjon fra Finnmarkskommisjonen om at andre enn FeFo har rettigheter til grunnen. Samtidig kan det inntas et nytt tredje punktum som gir Utmarksdomstolen adgang til å bestemme at staten skal dekke nødvendige sakskostnader i saker av prinsipiell karakter eller dersom andre særlige hensyn tilsier det.

Saker av «prinsipiell karakter» vil gjelde spørsmål av mer grunnleggende, rettslig karakter, særlig dersom det er viktig å få en avklaring fordi spørsmålet har betydning utenfor den foreliggende sak. Saker der «andre særlige hensyn» tilsier kostnadsdekning, kan blant annet gjelde rettighetsspørsmål som det ikke var enstemmighet om i Finnmarkskommisjonens rapporter. Alternativet kan også omfatte saker der det er gode grunner for å tro at konklusjonen i Finnmarkskommisjonens rapport er uriktig.

Som Utmarksdomstolen er inne på i sin avgjørelse, innebærer folkeretten en plikt til å kartlegge landområder samene tradisjonelt besitter, og en plikt til å sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og råderett, jf. ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 14 nr. 2. Etter artikkel 14 nr. 3 skal det i den nasjonale rettsordenen sikres hensiktsmessige ordninger for å avgjøre rettskrav knyttet til slike landområder. Det er uklart hvor langt dette kan tilsi at staten må dekke partenes sakskostnader i enkeltsaker. Det er imidlertid et forhold som det bør overlates til Utmarksdomstolen å vurdere ved anvendelsen av bestemmelsen i nytt tredje punktum, jf. finnmarksloven § 3.

Forslaget tar hensyn til at det er verdifullt at viktige prinsipielle saker får sin avklaring i domstolen. Utmarksdomstolen skal ha en rettsavklarende og konfliktdempende rolle. På den annen side må statens plikt til å dekke sakskostnader ikke være så vid at regelen fungerer som et initiativ til å reise sak, fordi saksøker uansett ikke løper noen økonomisk risiko.

Gruppen som etter forslaget ikke vil få dekket sakskostnader i saker om rettighetsspørsmål mot FeFo, vil være de som ikke har vunnet frem med sine krav hos Finnmarkskommisjonen og der saken ikke er av prinsipiell karakter eller det er andre særlige hensyn som tilsier at staten skal bære kostnadene. I slike saker vil de alminnelige sakskostnadsreglene i prosesslovgivningen gjelde, se tvisteloven kapittel 20. Her er hovedregelen etter § 20-2 første ledd at en part som har vunnet saken, har krav på full erstatning for sine sakskostnader fra motparten.

Utmarksdomstolen vil forut for hovedforhandling kunne avgjøre om partene vil få dekket sine nødvendige sakskostnader etter den skjønnsmessige regelen i første ledd nytt tredje punktum. I sin avgjørelse 20. november 2014 uttrykte domstolen «forståelse for saksøkernes behov for avklaring av et mulig sakskostnadsansvar» og vurderte derfor sakskostnadsregelens rekkevidde på et tidlig stadium i prosessen. Den endelige utmålingen må imidlertid utstå til den avgjørelsen som avslutter saken, jf. tvisteloven § 20-8 første ledd jf. finnmarksloven § 46 andre ledd. Det må ved denne avgjørelsen vurderes hvilke kostnader som har vært nødvendige, og om det eventuelt er grunnlag for å pålegge en part å bære egne og eventuelt også motpartens sakskostnader etter bestemmelsene i finnmarksloven § 43 tredje ledd.

Avgjørelser om hvorvidt og i hvilken utstrekning staten skal dekke partenes sakskostnader, vil kunne påankes til Høyesterett, jf. finnmarksloven § 42 og tvisteloven § 20-9.

Det foreslås at endringene skal gjelde for søksmål reist etter 1. juli 2015, for så vidt gjelder utgifter pådratt etter lovens ikrafttredelse. Like før 1. juli 2015 begynte det å bli offentlig kjent at departementet arbeidet med regelendringer på området. I alle tilfeller må utgiftene være «nødvendige» for at de skal dekkes av staten. For utgifter pådratt i søksmål reist etter 1. juli 2015 og før lovens ikrafttredelse, vil det være et moment i nødvendighetsvurderingen hvorvidt utgiftene var påkrevd på det aktuelle tidspunkt. På den ene siden vil utgifter som er nødvendige for å overholde søksmålsfristen etter § 38, gjennomgående være nødvendige også i denne overgangsfasen. Avhengig av hvordan Utmarksdomstolen styrer saksforberedelsen vil det på den annen side i denne perioden neppe være nødvendig for partene å forberede seg på en hovedforhandling som ennå ikke er berammet.

5. Opphevelse av forskriften § 9 andre ledd

Forslaget om opphevelse av forskriften § 9 andre ledd innebærer at sakskostnadene som Utmarksdomstolen tilkjenner etter § 43, ikke lenger skal dekkes over domstolens eget budsjett. Kostnadene vil behandles som regelstyrte utgifter på tilsvarende måte som utgifter til fri rettshjelp.

Siden Utmarksdomstolen ikke lenger vil trenge å budsjettere med de utgiftene sakskostnadene utgjør, vil endringen føre til en mer forutsigbar økonomisk situasjon for domstolen. I tillegg vil endringen kunne styrke Utmarksdomstolens legitimitet. Dersom en konsekvens av tilkjenning av sakskostnader er at Utmarksdomstolens budsjett blir belastet, kan det reises spørsmål ved om domstolen vil være påvirket av egeninteresse i sakskostnadsspørsmål. Dette momentet får særlig vekt hvis domstolen kan tilkjenne sakskostnader på skjønnsmessig grunnlag.

FNs rasediskrimineringskomité (CERD) påpekte nylig i sine «concluding observations» til Norges 21. og 22. periodiske rapporter at det er uheldig at sakskostnadene dekkes over Utmarksdomstolens budsjett, jf. CERD/C/NOR/CO/21-22 avsnitt 29 (c).

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene medfører at den planlagte fremdriften i kartleggingsprosessen vil kunne opprettholdes, og at prosessen vil kunne sluttføres innen rimelig tid.

7. Lov- og forskriftsendringer

7.1 Forslag til endringer i finnmarksloven

I lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke skal § 43 første ledd lyde:

Staten dekker utgiftene til utmarksdomstolens egen virksomhet. Staten dekker også nødvendige utgifter for partene i saker om krav om rettigheter der Finnmarkseiendommen har motsatt seg en konklusjon fra Finnmarkskommisjonen om at andre har rettigheter til grunnen. Utmarksdomstolen kan bestemme at staten skal dekke partenes nødvendige utgifter i andre saker mot Finnmarkseiendommen av prinsipiell karakter eller dersom andre særlige hensyn tilsier det.

Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser:

1. Loven trer i kraft ... .
   1. Loven får bare anvendelse for søksmål som reises etter 1. juli 2015, for så vidt gjelder utgifter pådratt etter lovens ikrafttredelse.

7.2 Forslag til endring i forskrift om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark

I forskrift om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark 16. mars 2007 nr. 277 oppheves § 9 andre ledd.

8. Konsultasjoner

Forslaget til endringer i finnmarksloven mv. har vært konsultert med Finnmark fylkeskommune og Sametinget. Sametinget fremholder:

«Sametinget mener at formålet med en endring av finnmarksloven § 43 første ledd må være at bestemmelsen ikke skal virke prosessdrivende og konfliktskapende. Hensikten med lovendringen skal ikke være å begrense statens utgifter. Sametinget er opptatt av at terskelen for å få en bindende avklaring av eier- og bruksretter skal være svært lav, jf. ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 14 nr. 2 og nr. 3. Sametinget mener derfor at det, i tillegg til endringene som foreslås av departementet, bør inntas et nytt fjerde punktum i finnmarksloven § 43 første ledd om at «nektelse for dekking av partenes nødvendige utgifter krever enstemmighet».»

Departementene

Sametinget
Finnmark fylkeskommune

Direktoratet for mineralforvaltning
Domstoladministrasjonen
Finnmarkseiendommen – Finnmárkkuopmodat
Finnmarkskommisjonen
Fylkesmannen i Finnmark
Reindriftsforvaltningen

Norske Reindriftsamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund

Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge
Næringslivets Hovedorganisasjon

Finnmark Bondelag
Finnmark Bonde- og Småbrukerlag
Finnmark Fiskarlag
Norges Jeger- og Fiskerforbund Finnmark