Høring - Forslag om endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 og i forskrift av 26. januar 2007 nr 107 om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

• Ot.prp. nr. 29 (2008-2009)

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag om lov- og forskriftsendringer med det hovedformål å gi statlige og kommunale felles ledere av lokale NAV-kontor den samme arbeidsgiverkompetanse. 

Departementet tar sikte på å legge et lovforslag i tråd med de her foreslåtte endringer frem for stortinget høsten 2008, slik at endringene kan settes i verk 1. januar 2009. Høringsfristen settes av den grunn til tirsdag 14. oktober 2008.

Høringsuttalelsene sendes til:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Postboks 8019 Dep
0030 Oslo

Det bes om at høringsinstansene også sender uttalelsene per e-post til postmottak@aid.dep.no i Word-format (eller tilsvarende), slik at de kan tilrettelegges for synshemmede. 

Med hilsen 

Ulf Pedersen (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                       Dagfinn J. Hansen
                                                                                       avdelingsdirektør
                                                                                                                                                                                 

Vedlegg:
Høringsnotat

1. Innledning
1.1 Bakgrunn
NAV- reformen innebærer at Arbeids- og velferdsetaten, tidligere Aetat og trygdetaten, etablerer en felles førstelinjetjeneste med kommunene i form av felles kontorer (NAV-kontorer). Der skal tjenestene til tidligere Aetat, trygdeetaten og, som et minimum, kommunens ansvar etter kapittel 5 og 5A i sosialtjenesteloven inngå. Alle kommuner skal være dekket av et NAV-kontor, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven trådte i kraft 1. juli 2006. Loven etablerer arbeids- og velferdsforvaltningen og regulerer samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene. Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov og basert på en helhetlig og samordnet anvendelse av arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, sosialtjenesteloven og andre lover som forvaltes av arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven innebærer ingen endringer i ansvarsdelingen mellom stat og kommune.

Etter loven § 14 første ledd skal det inngås avtaler om felles lokale kontorer mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Denne avtalen skal blant annet inneholde bestemmelser om organisering og drift av kontoret og kan inneholde bestemmelser om å overføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Bestemmelsen gir rettslig grunnlag for at stat og kommune kan overføre myndighet til hverandre. Ved at kommune og stat kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområde er det lagt til rette for en enhetlig ledelse av NAV-kontorene. Det organ som overlater myndighet vil beholde det juridiske, økonomiske og resultatmessige ansvaret. Enhetlig ledelse innebærer således ikke et brudd med det to-sporede systemet med statlig ansvar for Arbeids- og velferdsetatens ansvarsområder og fortsatt kommunalt ansvar for sosialtjenesten.

I gjennomføringen av reformen har kommunene og Arbeids- og velferdsetaten meldt om forhold som de opplever som hindere for en enhetlig ledelse av NAV-kontorene.

Det gjelder blant annet adgangen til å utøve arbeidsgivermyndighet på tvers av sektorene. Etter gjeldende lovforståelse er det visse begrensninger i kommunalt ansatte NAV-lederes kompetanse til å opptre som arbeidsgivere og utføre de oppgaver som tilligger statlig ansatte NAV-ledere. Dette gjelder blant annet retten til å gi innstillinger og delta ved ansettelser av statlige tjenestemenn i lokale NAV-kontor. Det er også forbeholdt statlig ansatte ledere å medvirke når det treffes vedtak om ordensstraff, oppsigelse, avskjed eller suspensjon av statlige ansatte, jf. tjenestemannsloven annet kapittel.

I dette høringsnotatet fremmes det derfor forslag om at det vedtas et tillegg til arbeids- og velferdsforvaltningsloven som gir departementet kompetanse til i forskrift å overføre myndighet til kommunalt ansatt NAV-leder til å gi innstillinger og delta i ansettelsesprosesser, samt til å fatte vedtak om oppsigelse, suspensjon, avskjed og ordensstraff i samme utstrekning som en statlig ansatt NAV-leder. Det foreslås videre at lovendringen følges opp med endringer i Forskrift av 26. januar 2007 nr. 107 om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (delegasjonsforskriften).

Departementet tar sikre på å legge fram en odelstingsproposisjon som følger opp lovforslaget i dette høringsnotatet.

1.2 Nærmere om tolkningen av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven trådte i kraft 1. juli 2006. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen ble behandlet av Stortinget 7. juni 2006. Stortinget ga sin tilslutning til forslaget, jf. Innst. O. nr. 55 (2005-2006).

Etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 første ledd er det en lovbestemt plikt for Arbeids- og velferdsetaten og kommunene å inngå avtale om felles lokale kontorer. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som kan inngå i kontoret, og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunenes øvrige tjenestetilbud. Etter § 14 andre ledd kan avtalen også inneholde bestemmelser om å overføre oppgaver på hverandres myndighetsområder, forutsatt at slik kompetanse er delegert fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Bestemmelser om oppgaveoverføring er gitt i delegasjonsforskriften. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 er nærmere kommentert under punktene 6.3, 7.2 og 12 i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006).

Det opprinnelige lovforslaget gikk ut på å begrense delegasjonsadgangen til regelstyrte og lite skjønnsbaserte vedtak. Det ble foreslått å ha delt faglig ledelse knyttet til de to sektorene, men at man eventuelt kunne ha en felles administrativ leder. Selv om § 14 annet ledd i realiteten fikk samme ordlyd som det forslaget som ble sendt på høring, ble bestemmelsens formål og innhold i forbindelse med høringen og stortings­behandlingen utvidet. Høringen viste at det var et klart ønske blant høringsinstansene om å legge bedre til rette for enhetlig ledelse for de felles lokale kontorene enn det tidligere var lagt opp til. Behovet for enhetlig ledelse ble derfor understreket i odelstingsproposisjonen. Det ble uttalt at administrativ leder som et minimum bør ha myndighet når det gjelder daglig drift, personalpolitikk, prioritering av kontorets administrative ressurser og representere kontoret utad i saker som angår kontoret på tvers av det statlige/kommunale ansvaret. Videre ble det lagt vekt på at det ville kunne bli krevende å lede det lokale kontoret, selv med omfattende delegasjon til NAV-lederen. Det ble vist til at ledelsen må forholde seg til gjeldende ansvars- og arbeidsdelingen mellom stat og kommune med ulike resultatmål og insentiver, ulike personalavtaler og rettigheter og ulike administrative avtaler og rutiner. Videre ble det i proposisjonen lagt opp til at man skulle prøve ut forskjellige modeller for å få til så gode og hensiktsmessige ledelsesformer som mulig i de felles lokale kontorene.

I innstillingen til Odelstinget (Innst. O. nr. 55 (2005-2006)) uttalte flertallet i Arbeids- og sosialkomiteen dette om felles ledelse:

”Flertallet mener det er hensiktsmessig med lokal frihet til å avtale ledelse gjennom samarbeidsavtalene. Flertallet viser til at det i loven gjøres mulig å ha enhetlig ledelse. Flertallet vil videre bemerke at ved delegering til én lokal leder, må tilstrekkelige faglige og administrative fullmakter gis, slik at vedkommende kan utøve en enhetlig ledelse av kontoret samtidig som ansvarsfordelingen mellom stat og kommune opprettholdes. Flertallet vil understreke det ansvaret som ligger på både stat og kommune for å finne hensiktsmessige måter å organisere personellforvaltning og medbestemmelse på de lokale NAV-kontorene”.

I ettertid har det oppstått spørsmål om § 14 annet ledd i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, hvor det sies at ”Avtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder”, gir tilstrekkelig hjemmel for å overføre formell kompetanse på personalområdet.

Arbeidstakere i statens tjeneste er omfattet av tjenestemannslovens bestemmelser om ansettelse, opphør av tjenesteforholdet, ordensstraff, avskjed mm. Et sentralt punkt i tjenestemannsloven er at vedtak om ansettelse, oppsigelse, avskjed og ordensstraff skal fattes av et kollegialt organ (for eksempel et innstillings- eller tilsettingsråd), og kan ikke avgjøres av en enkelt overordnet alene (med unntak for administrative ansettelser i henhold til lovens § 6). Innstillings- og tilsettingsrådene er egne statsorganer opprettet ved lov, og kan innenfor sitt kompetanseområde ikke instrueres annet enn gjennom generelle retningslinjer gitt av Kongen. Det innebærer at statsråden ikke kan gripe inn i behandlingen av enkeltsaker. Det har vært forutsatt at kompetanse til å sitte i innstillings- eller tilsettingsråd har vært forbeholdt statlig ansatte. Det er i delegasjonsforskriften derfor gjort særskilt unntak fra kommunalt ansatt leders kompetanse når det gjelder disse forhold.

Selv om man må kunne legge til grunn at Stortinget vedtok videre rammer for myndighetsoverføringen enn det som opprinnelig lå i departementets høringsutkast, ble det i forarbeidene ikke klart tematisert og konkretisert hva slags kompetanse som skal kunne overføres til NAV-lederen på personalområdet. Et argument for å kreve en klar lovhjemmel er at det her er spørsmål om å legge myndighet til en person som ikke er undergitt Regjeringens organisasjons- og instruksjonsmyndighet. Dette kan begrense Stortingets mulighet til å holde vedkommende fagstatsråd ansvarlig for feil og forsømmelser som kan bli begått.

Det er også nødvendig med klar lovhjemmel for å avklare forholdet til tjenestemannslovens bestemmelser.

Når det gjelder overføring av myndighet fra kommune til statlig ansatt felles leder, har man kommet til at det ikke foreligger noen rettslige begrensninger eller andre problemer i dette. I praksis har både KS og den enkelte kommune lagt til grunn at det etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 har vært mulig å delegere samme personalfullmakter til statlig ansatt felles leder, som ville blitt delegert til kommunal leder. Dette har også i praksis vært hovedregelen ved kontorer der det er felles statlig ansatt leder. Årsaken til denne juridiske forskjellen er at kommunalt ansatte er omfattet av arbeidsmiljøloven (lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv) som ikke setter noen skranker for delegasjon av ansettelsesmyndighet og annen arbeidsgiverkompetanse.

2. Problembeskrivelse
Usikkerheten som har vært knyttet til tolkningen av delegasjonsadgangen på statlig side, har skapt en ubalanse i forhandlinger mellom staten og kommunene om partnerskapet lokalt. En felles NAV-leder vil i praksis normalt få fulle personalfullmakter fra begge parter dersom lederen er statlig ansatt, noe som gir mulighet for reell enhetlig ledelse ved kontoret. En felles NAV-leder som er kommunalt ansatt vil iht. dagens rettstilstand derimot bare kunne tildeles begrensede statlige fullmakter på personalområdet, noe som gir tilsvarende begrensede muligheter for å utøve enhetlig ledelse ved kontoret. Blant annet vil for eksempel innstillingsmyndighet måtte flyttes opp til den statlige fylkesdirektørens administrasjon i de tilfeller en felles NAV-leder er kommunalt ansatt. Det kan oppleves som mistillit fra statlig side når det legges begrensninger i en kommunal leders fullmakter.

Denne skjevheten i delegasjonsmuligheter på personalområdet kan gi et utilsiktet press i retning av å avtale statlig ansatte lokale NAV-ledere. Dette bryter vesentlig med grunnprinsippet i NAV-reformen om et likeverdig partnerskap mellom stat og kommune, og oppleves i praksis som et hinder for å få til de beste organisasjonsløsningene lokalt.

3. Dagens regulering i delegasjonsforskriften og forslag til endringer Delegasjonsforskriften, slik den i dag lyder, legger rammer for overføring av ansvar for utførelse av myndighetsoppgaver mellom stat og kommune i NAV-kontorene.

Etter forskriften § 3 kan det avtales at felles leder kan ta i bruk både kommunalt og statlig ansatt personell til utføring av delegerte myndighetsoppgaver. En felles leder, uavhengig av om vedkommende er statlig eller kommunalt ansatt, kan bli bemyndiget til å lede og organisere arbeidet, fordele og instruere om utføring av oppgaver overfor både kommunalt og statlig ansatte.

Forskriften legger til rette for at Arbeids- og velferdsetaten og kommunen kan avtale hensiktsmessige lokale løsninger. Dette vil ofte forutsette at det er mulig å delegere tilstrekkelige fullmakter til en lokal leder til at vedkommende kan utøve enhetlig ledelse av kontoret, både administrativt/personellmessig og faglig. Overføringen av fullmakter må ikke gå på bekostning av ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Om, og eventuelt i hvilken grad, kompetansen til å overføre oppgaver og fullmakter skal benyttes, må avgjøres lokalt i forbindelse med avtaleinngåelsen.

Ansvar og styringsrett forblir hos staten selv om myndighet delegeres til kommunalt ansatte. Dette sikres ved at styringslinjer og rapporteringslinjer opprettholdes. Ved avvik eller misbruk vil delegasjonen kunne kalles tilbake. Tilbakekall av delegasjon vil kunne medføre at kommunen ikke lenger vil være bundet av samarbeidsavtalen. I en slik situasjon må avtalen gjennomgås og eventuelt inngås på nytt, jf. delegasjonsforskriftens § 7 annet ledd. For øvrig stiller forskriften krav om at selve delegasjonsvedtaket vedlegges den enkelte lokale avtale, og at vedtaket også skal inneholde henvisninger til styringsdokumenter, herunder lover, forskrifter og instrukser som også vil dekke skjønnsutøvelse ved vedtak i enkeltsaker.

Dagens forskrift, sett i sammenheng med tjenestemannslovens bestemmelser, åpner ikke for at en kommunalt ansatt leder kan bli tildelt samme fullmakter som arbeidsgiver overfor statlig ansatte som en statlig leder ville hatt.  Begrensningene gjelder først og fremst deltagelse i ansettelsesprosesser og spørsmål om ileggelse av sanksjoner overfor ansatte, jf. forskriftens § 3 tredje ledd og § 5 fjerde ledd annet punktum. Bestemmelsene ble inntatt for å klargjøre forholdet mellom ansatte og lederen av det lokale kontoret, samt forholdet til ansettende myndighet. Disse presiseringene ble også ansett nødvendige for å sikre at forskriften ikke kom i konflikt med tjenestemannslovens bestemmelser. Det er gjort tilsvarende begrensninger i statlig lederes kompetanse når det gjelder ileggelse av sanksjoner overfor kommunalt ansatte, jf. § 3 fjerde ledd. Derimot har statlig ansatte ledere kunnet delta i kommunale ansettelsesprosesser. Denne forskjellen følger av at kommunalt ansatte ikke er omfattet av tjenestemannsloven.

I dette høringsnotatet foreslås det at det innføres en ny bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven som åpner for at departementet kan gi kommunalt ansatte ledere ved NAV-kontor samme arbeidsgivermyndighet som en statlig leder ville hatt. Bestemmelsen foreslås fulgt opp med tilsvarende endring av delegasjonsforskriften. Det innebærer opphevelse av forskriftens § 3 tredje ledd og § 5 fjerde ledd annet punktum. Det inntas et nytt § 3 tredje ledd som gir kommunalt ansatt leder rett til å utøve samme myndighet i ansettelsesprosesser og i forbindelse med avgjørelser av forhold som nevnt i tjenestemannslovens annet kapittel som en statlig leder ville hatt.

I tillegg foreslås det å oppheve § 3 fjerde ledd som bestemmer at ”tilsvarende forhold som nevnt i tredje ledd” (forhold som nevnt i tjenestemannslovens annet kapittel) som gjelder kommunalt ansatt personell, skal henvises til behandling av kommunens organer. Opphevelsen av bestemmelsen er nødvendig for å opprettholde balansen mellom partene i avtalen. Det antas også at opphevelsen ytterligere vil styrke muligheten for en enhetlig ledelse av kontoret.

Også § 6 fjerde ledd annet punktum oppheves. Bestemmelsen tilsvarer § 5 fjerde ledd annet punktum, men omtaler statlige lederes kompetanse. Da kommunene på avtalerettslig grunnlag har kompetanse til å gi føringer for statlig lederes myndighetsutøvelse, vil ikke endringen påvirke kommunenes kompetanse til å gi retningslinjer på området.

4. Styring av og ansvar for statlige oppgaver underlagt kommunal leder
Staten beholder sin styringsrett over statlig myndighetsoppgaver også i de tilfeller disse blir underlagt en kommunal NAV-leder. Da en kommunalt ansatt leder ikke er underlagt statlig organisasjons- og instruksjonsmyndighet, baserer styringsretten seg på den avtale som er inngått mellom kommune og stat for det enkelte NAV-kontor. Staten vil være ansvarlig for utøvelse av myndighet på sine områder. Dette innebærer blant annet erstatningsansvar for feil og forsømmelser som blir begått i tjenesten.

Den aktuelle fagstatsråd vil være konstitusjonelt ansvarlig for sin utøvelse av myndighet. Det konstitusjonelle ansvaret vil i særlige tilfeller kunne være begrenset som følge av at en kommunalt ansatt leder ikke er underlagt statlig organisasjons- og instruksjonsmyndighet, jf. pkt 1.2.

5. Departementets forslag til regelendring
5.1 Forlag om lovendring
Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår at det i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 annet ledd tas inn nye tredje og fjerde punktum som skal lyde:

”Der hvor det er inngått avtale mellom stat og kommune om felles leder ved lokalt NAV-kontor, kan departementet bestemme at en kommunalt ansatt leder skal ha rett til å utøve samme myndighet i ansettelsesprosesser som en statlig leder ville hatt. Det samme gjelder oppsigelse, suspensjon, avskjed og ileggelse av ordensstraff.”

5.2 Forslag om forskriftsendring
Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår at det med hjemmel i den nye lovbestemmelsen i arbeids- og velferdsforvaltningsloven gjøres følgende endringer i delegasjonsforskriften:

Forskriftens § 3 tredje og fjerde ledd oppheves. Ny § 3 tredje ledd inntas med følgende ordlyd:

”Kommunalt ansatt leder gis kompetanse til å utøve samme myndighet i ansettelsesprosesser som en statlig leder ville hatt. Det samme gjelder oppsigelse, suspensjon, avskjed og ileggelse av ordensstraff.”

Forskriftens § 5 fjerde ledd annet punktum og § 6 fjerde ledd annet punktum oppheves.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslaget vil gi administrative forenklinger ved at ledere ved NAV-kontor, uavhengig av om de er statlige eller kommunalt ansatte, vil ha samme faglige og administrative kompetanse. Forslaget antas ikke å ha økonomiske konsekvenser.  

Akademikerne
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Bergen kommune
Bærum kommune
Departementene
Helsedirektoratet
HSH
Kommunenes sentralforbund
Kristiansand kommune
LO
NHO
Oslo kommune
Spekter
Stavanger kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Unio
YS