Forslag om innføring av obligatorisk elektronisk faktura i staten – høring

Våren 2007 nedsatte Fornyings- og administrasjonsdepartementet, i samråd med Finansdepartementet, en arbeidsgruppe for å utrede muligheten for innføring av krav om elektronisk faktura ved fakturering til staten. Bakgrunnen for dette var bl.a. at våre nordiske naboer allerede har innført et slikt krav, og at foreløpige beregninger viste et stort effektiviseringspotensial både i staten og for samfunnet for øvrig ved gjennomføring av slikt tiltak.

Gruppen var ledet av FAD og besto for øvrig av representanter fra Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og eHandelssekretariatet (nå en del av DIFI- Direktoratet for forvaltning og IKT). Gruppen leverte sin rapport til FAD påsken 2008. Rapporten er vedlagt dette brevet, og kan også lastes ned elektronisk fra adressen www.regjeringen.no/fad.

Fornyingsdepartementet har etter en foreløpig vurdering funnet at forslagene fra arbeidsgruppen bør sendes på en bred høring, da gjennomføring av de anbefalte tiltak vil kunne ha vidtrekkende konsekvenser for mange aktører.

Arbeidsgruppa foreslår følgende hovedstrategi for innfasing av obligatorisk e-faktura i staten, med utgangspunkt i at ”staten” defineres som alle virksomheter som er del av staten som juridisk person samt helseforetakene:

• Innen 1. juli 2010 skal staten være i stand til å motta elektronisk faktura på fastsatt standardformat.
• Innen 1. juli 2012 skal alle løsninger for skanning av papirfaktura være faset ut i staten.
• Innen 1. juli 2012 skal alle bedrifter sende elektronisk faktura til staten på fastsatt standardformat.
• Elektronisk faktura som blir håndtert i staten skal baseres på en felles, obligatorisk standard.

For å gjennomføre strategien, tilrår arbeidsgruppen at det blir gjennomført følgende tiltak: 

1. Fastsetting av obligatorisk offentlig standard for e-faktura - basert på den åpne standarden (NESUBL). Ifølge arbeidsgruppen haster dette punktet mest.
2. Endring i økonomireglementet for staten med tilhørende spesifikasjoner, som vil medføre pålegg om å kunne motta e-faktura i alle statlige virksomheter omfattet av reglementet innen gitt frist.
3. Styreinstruks til de Regionale Helseforetakene (RHF) som pålegger å kunne motta e-faktura på alle sykehus i landet.
4. En egen særlov om elektronisk faktura som vil pålegge bedrifter å sende e-faktura på fastsatt format til statlige oppdragsgivere.

Med elektronisk faktura mener gruppen i denne sammenheng opplysninger i standardisert form som blir overført elektronisk fra fakturautsteder til fakturamottaker, og som kan viderebehandles automatisk i mottakerens systemer.
Det er viktig å skille denne forståelsen av elektronisk faktura fra bruken av bankenes tjeneste eFaktura, som primært er innrettet mot privatpersoner. I denne sammenheng er det snakk om utveksling av elektronisk faktura mellom virksomheter. Arbeidsgruppens definisjon av elektronisk faktura omfatter ikke skannede bilder av papirfaktura.

Gruppen var innforstått med at Innkrevingsutvalget utredet hjemler og muligheter for å innføre elektronisk faktura i forbindelse med offentlig innkreving, altså elektronisk faktura fra staten. Gruppens utredning legger opp til å koordinere forslag om standarder og krav til infrastruktur med Innkrevingsutvalgets forslag så langt dette er praktisk mulig. Gruppen mener at der dette er relevant, bør det stilles de samme krav til teknologiske og merkantile løsninger, uavhengig om leverandørene skal sende eller motta elektronisk faktura. 

Beregninger fra henholdsvis Danmark og Sverige viser at det er gevinster i størrelsesorden 1,5 mrd DKK årlig og 4 mrd SEK over fire år å hente for staten og samfunnet, på å innføre krav om obligatorisk bruk av e-faktura ved fakturering til staten.

De to nordiske landene har imidlertid valgt en noe ulik strategi for å realisere gevinstpotensialet: mens Danmark i 2005 innførte en særlov med pålegg på næringslivet om å sende inn elektronisk faktura, valgte Sverige å gå veien om et pålegg på staten alene, om å tilrettelegge for mottak av elektronisk faktura.
I Danmark har loven hatt ønsket virkning, men en åpning for at staten skal kunne subsidiere skanning av papirfaktura for mindre bedrifter har hatt en negativ virkning for muligheter for den samfunnsmessige gevinstrealiseringen. Hvorvidt Sveriges noe ”mildere” strategi vil lykkes er det for tidlig å si, da selve pålegget trer i kraft først 1. juli i år.
Finland har så langt lagt opp til en markedsstyrt utvikling på området, men har nå revurdert denne tilnærmingen. En task force er blitt etablert i år for å foreslå kraftigere tiltak for gjennomføring av elektronisk faktura i staten.

Den strategien som foreslås av den norske arbeidsgruppen forsøker å ta lærdom av disse landenes ulike tilnærminger, og kombinerer disse på en slik måte at det skal være lettere å ta ut de samfunnsøkonomiske gevinster fra en satsing på bruk av elektronisk faktura i Norge med staten i førersetet. Staten vil således ta et ansvar for å stimulere til raskere og økt bruk av elektronisk faktura i samfunnet, med effektivisering i det offentlige, effektivisering i næringslivet og utvikling av den nasjonale IKT-bransjen som mål.

Senter for statlig økonomistyring har utarbeidet en samfunnsøkonomisk analyse (jfr. vedlegg 4 til gruppens rapport) som viser at nåverdien av de foreslåtte tiltak ligger på ca 1,1 mrd NOK over en periode på 10 år. Tilsvarende nåverdi for bedrifter er beregnet til 180 mill. kr. Den positive nåverdien tilsier at tiltaksalternativet er å foretrekke fremfor ”nullalternativet”, dvs. at staten ikke foretar seg noe og lar markedsutviklingen gå sin gang.

Departementet ønsker imidlertid høringsinstansenes syn på den foreslåtte strategien og bruk av virkemidler for å gjennomføre den. Vi ønsker særlig synspunkter på følgende problemstillinger:

• Valg av en felles statlig standard for e-faktura – hvilke hensyn bør veie tyngst, og er det foreslåtte valget i tråd med høringsinstansenes ønsker mht egen utvikling og utviklingen internasjonalt?
• Skal den valgte standarden kun gjelde for staten eller skal den gjelde for hele offentlig sektor (inkludert kommunene)? Hva er en hensiktsmessig forankring av en slik obligatorisk standard i så fall?
• Er det tilstrekkelig å pålegge staten å legge til rette for mottak av elektronisk faktura for å oppnå beregnede gevinster eller må et mer forpliktende krav legges på bedrifter også?
• Er en særlov det mest egnede virkemiddel for å fastsette krav til næringslivet eller bør andre virkemidler vurderes (jfr. vedlegg 3 til arbeidsgruppens rapport)?
• Er de tidsfrister som gruppen opererer med i sitt forslag fornuftige / realistiske i forhold til å gjennomføre strategien? Om ikke, hvilken tidshorisont bør gjelde for de ulike tiltakene? Hvorfor?
• Er valg av støttevirkemidler (kravspesifikasjoner, rammeavtaler, fakturaportal mv.) fornuftig og dekkende? Finnes det alternative virkemidler som vil kunne bidra til en bedre gjennomføring av den foreslåtte strategi?
• Hvilke alternative strategier kan ev. finnes for oppnå målsettinger beskrevet i arbeidsgruppens mandat og i rapportens kap. 2?
• Hvilke utfordringer ev. gjennomføring av den foreslåtte strategien vil skape for:
• statlige virksomheter, inklusive helseforetakene
• næringslivet?

Arbeidsgruppens mandat omfattet ikke kommunesektoren. Av hensyn til helhetlig offentlig opptreden overfor næringslivet kunne det imidlertid være hensiktsmessig å gjøre tilsvarende krav som for staten gjeldende for kommunene. Vi ber om synspunkter om og ev. hvordan dette kunne gjennomføres.

Vi ber om tilbakemelding, fortrinnsvis i elektronisk form, så snart som mulig,og   senest 30.9.2008. Elektroniske tilbakemeldinger  sendes til postmottak@fad.dep.no.

Ved spørsmål til dette høringsbrevet eller til arbeidsgruppens rapport, ta kontakt med seniorrådgiver Katarina de Brisis, tlf. 22 24 67 30 eller  An-Magritt Øye, tlf. 22 24 03 01.

Med hilsen

Vedlegg:
Rapport fra arbeidsgruppe for elektronisk faktura
AGFA – vurderinger og anbefalinger om elektronisk faktura i staten (PDF)