I Stortingsmelding nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som ble lagt fram 3. november 2006 foreslår Regjeringen at det etableres et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret.

Handlingsplan mot fattigdom ble lagt fram som utrykt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) Statsbudsjettet 2007. Fokus i 2007 rettes inn mot å styrke arbeidslivtilknytningen for de som står langt fra arbeidsmarkedet, sikre inkludering og deltakelse av utsatte barn og unge og bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Stortinget har i statsbudsjettet for 2007 bevilget 53 mill. kroner til innfasing av kvalifiseringsprogram og stønad i kommuner med NAV-kontor.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger i høringsnotatet fram forslag til nødvendige endringer i sosialtjenesteloven og i enkelte andre lover. 

Høringsnotatet er tilgjengelig på departementets internettsider, se http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/dok/hoeringer/paa_hoering.html?id=1788.

Høringsnotatet kan bestilles ved henvendelse til Jorunn Opsahl tlf. 22 24 85 01 eller Britt Lauritzen tlf. 22 24 86 30.

Høringsfrist:
Merknader til høringsforslaget må være oversendt departementet senest fredag 30. mars 2007. Departementet tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon om den nye ordningen i vårsesjonen. Det kan derfor ikke gis utsatt høringsfrist. Høringsinstansene bes forelegge høringsnotatet for underliggende etater/organer i den grad det er behov for det.

Høringsuttalelser bes også sendt til jo@aid.dep.no

Med hilsen

Ulf Pedersen (e.f.) ekspedisjonssjef

Heidi Lohrmann avdelingsdirektør

 

1.1   Innledning
I St.meld.nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som ble lagt fram 3.november 2006 foreslår Regjeringen som et av hovedgrepene at det etableres et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlige nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret.

Handlingsplan mot fattigdom ble lagt fram som særskilt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Fokus i 2007 rettes mot å styrke arbeidslivtilknytningen for de som står langt fra arbeidsmarkedet, sikre inkludering og deltakelse av utsatte barn og unge og bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Stortinget har i 2007 bevilget 53 mill. kroner til innfasing av kvalifiseringsprogram og stønad i kommuner med NAV-kontor.

I dette notatet foreslår departementet at et kvalifiseringsprogram med en standardisert stønad hjemles i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven. NAV-kontoret skal ivareta kommunens oppgaver etter foreslått kapittel 5A , og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 foreslås derfor endret.

Kapittel 3 tar opp spørsmålene om kommunalt eller statlig ansvar og lovforankring for kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad. Programmet har likhetstrekk med introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere og det redegjøres for denne ordningen. Det foreslås at kommunen blir ansvarlig for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad som legges til NAV-kontoret, og at den nye ordningen forankres i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven. 

Kapittel 4 redegjør for internasjonale forpliktelser og ordninger i andre land.

Kapittel 5 behandler spørsmålet om rett til kvalifiseringsprogram, formål og målgruppe, kriterier for deltakelse, individuell plan, ansvar og samarbeid m.v. Kapitlet beskriver også programmets innhold og ulike spørsmål knyttet til iverksetting, varighet m.v.

Kapittel 6 behandler kvalifiseringsstønaden og de spørsmålene utmåling av stønaden m.v. reiser. Det foreslås at kvalifiseringsstønaden settes til 2G i folketrygden og 2/3 av 2G til personer under 25 år. Stønaden foreslås avkortet mot arbeidsinntekt. Det foreslås at mottakere av stønad skal motta barnetillegg.

Kapittel 7 behandler de spørsmålene som forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad reiser i forhold til gjeldende lovgivning om skatt, pensjon, yrkesskadedekning og arbeidsmiljø.

Kapittel 8 behandler saksbehandlingsreglene, herunder klage.

Kapittel 9 behandler finansiering av tjenester etter loven.

Kapittel 10 behandler spørsmål knyttet til iverksetting, overgang og innfasing av kvalifiseringsprogrammet. Departementet foreslår at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på ikrafttredelse snarest mulig.

Kapittel 11 redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.

Kapittel 12 inneholder departementets forslag om nødvendige lovendringer.

 

2.  Om bakgrunnen for lovforslaget

2.1   Innledning
Den nye Arbeids- og velferdsetaten og Arbeids- og velferdsdirektoratet ble opprettet 1. juli 2006 og samtidig startet gjennomføringen av NAV-reformen. Reformen medfører at Arbeids- og velferdsetaten sammen med deler av kommunenes sosialtjeneste (minimum ansvar for sosialtjenesteloven kapittel 5 om økonomisk sosialhjelp) inngår i en felles forvaltning: Arbeids- og velferdsforvaltningen. Det ble etablert 20 pilotkontorer som dekker 25 kommuner i 2006, og innen 1. januar 2010 skal det være etablert NAV-kontorer som dekker alle landets kommuner. 

Dette kapitlet handler som bakgrunnen for forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad, dvs. NAV-reformen og St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som Regjeringen la fram 3. november 2006.

2.2   En ny arbeids- og velferdsforvaltning
NAV-reformen ble vedtatt i Stortinget våren 2006. Reformen innebærer at:

• Aetat og trygdeetaten er samlet i en statlig etat – Arbeids- og velferdsetaten.
• Arbeids- og velferdsetaten sammen med deler av kommunenes sosialtjeneste (minimum sosialtjenesteloven kap 5) inngår i en felles forvaltning: Arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Arbeids- og velferdsetaten ble etablert 1. juli 2006 og felles lokale NAV-kontorer som dekker alle landets kommuner skal etter planen være på plass innen 1. januar 2010.

Et viktig utgangspunkt for NAV-reformen er at mer enn 700 000 mennesker i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar offentlige stønader på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer. Samtidig har brukere med sammensatte behov møtt en oppsplittet forvaltning som ikke har maktet å samordne virkemidlene godt nok. Dette har medført altfor lange og sammensatte stønadsforløp og at aktive tiltak har blitt satt inn for seint.

Det statlige ansvaret som var delt på to etater - Aetat og trygdeetaten – er nå samlet i én etat; Arbeids- og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt ha en sentral rolle i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter sosialtjenesteloven. Det etableres en førstelinjetjeneste hvor statsetaten og kommunene etablerer felles lokale kontorer – kalt NAV-kontor. Kontoret skal være det samlende kontaktstedet til erstatning for den tidligere tredelte forvaltningen og brukerne får ett sted å henvende seg.

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal ivareta brukernes samlede behov for bistand gjennom de felles lokale kontorene. Det skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester, og brukerne skal oppleve kontorene som en samlet enhet. Det betyr bl.a. at brukerne ikke skal bli kasteballer, selv om ansvaret er delt mellom staten og kommunene. En slik førstelinjetjeneste skal ha resultatansvar og mulighet til å kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukerens behov.

Følgende skal være styrende for de felles lokale kontorene:

• Det skal være et lett tilgjengelig kontor som dekker alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.
• Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede prosesser.
• Brukere som trenger det, skal raskt få en helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud.
• Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted.
• Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet.

Etableringen av felles førstelinjekontor skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Statsetaten og kommunene skal ha stor frihet til å organisere tjenestene, men kommunene skal som et minimum legge sine oppgaver etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven til NAV-kontoret. Statsetaten og kommunen kan avtale at også andre kommunale tjenester legges til kontoret. Som underlag for avtaleinngåelsen lokalt, har Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) inngått en rammeavtale. Avtalen vil være et viktig instrument for felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommuner om etablering av NAV-kontorene. Avtalen, som ble inngått april 2006 og gjelder til desember 2009, slår fast at det innenfor de rammer som er gitt, skal være stor lokal fleksibilitet når det gjelder hvilke tjenester som skal legges til de felles lokale kontorene. Det kan være naturlig å ta utgangspunkt i de tjenester som i dag ligger til sosialkontoret i kommunen, og det bør vurderes å inkludere kommunale tjenester som har et selvhjelpsperspektiv og et bredt arbeidsrettet fokus.

2.3   St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering
Bondevik II-regjeringen varslet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning en samlet gjennomgang av virkemiddelapparatet for å nå målet om flere i arbeid og færre på stønad. Stortingsflertallet sluttet seg til dette og uttalte at det i en slik gjennomgang også er viktig å vurdere nye virkemidler, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005) om ny arbeids- og velferdsforvaltning.

Gjennom St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering (heretter kalt stortingsmeldingen) følger regjeringen opp den varslede gjennomgangen med forslag til etablering av et virkemiddelsystem som i større grad enn i dag skal bidra til å nå regjeringens mål. Stortingsmeldingen presenterer forslag om kvalifiseringsprogram og en standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad) som ett virkemiddel under henvisning til at det er ”behov for en forsterket innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. En spesiell utfordring er knyttet til de som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygdloven, og som står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor grad personer som i dag er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder.”

Formålet med et kvalifiseringsprogram og en kvalifiseringsstønad er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis personer som vurderes å ha en mulighet til å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Det vises til stortingsmeldingens kapittel 13.   

I stortingsmeldingen tas det et mer helhetlig grep. Selv om de medisinske inngangsvilkårene videreføres, foreslås det at det skal innføres en systematisk arbeidsevnevurdering som grunnlag for å vurdere behovet for bistand og oppfølging. Dagens tette kobling mellom inntektssikring og tiltak oppheves. Regjeringen går i meldingen også inn for at tre av dagens folketrygdytelser samles i en ny tidsbegrenset inntektssikring for personer som har redusert inntektsevne på grunn av helseproblemer. Samlet sett legger dette bedre til rette for at forvaltningen kan tilpasse bistand og oppfølging til den enkelte brukerens behov. Hovedprinsippene for forslaget om en ny tidsbegrenset inntektssikring er slått fast i meldingen, jf. kapittel 12 Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden.

Forslagene i dette høringsnotatet er knyttet til det som er kjerneområdet for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, nemlig et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune hvor brukerne får virkemidlene til disposisjon på ett kontaktsted. Etableringen av NAV-kontorene vil gi grunnlag for at alle med behov for inntektssikring og bistand for å komme i arbeid vil bli vurdert i forhold til det samlede tiltaksapparatet som forvaltes av stat og kommune. Samarbeidet på dette kontoret vil redusere de problemene som kan oppstå når enkeltpersoner må forholde seg til en rekke etater, og det gjelder ikke minst den målgruppen som departementets forslag i dette notatet handler om.

2.4   Om forholdet til økonomisk sosialhjelp
Regjeringen legger i stortingsmeldingen til grunn at økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven kapittel 5 fortsatt skal være en skjønnsbasert, behovsprøvd og midlertidig kommunal ytelse. Det vises til kapittel 13.6.10 i meldingen.

 

3.  Ansvar og lovforankring m.v.

3.1   Innledning   om ansvar
Innledningsvis drøftes spørsmålet om ansvaret for kvalifiseringsprogram med stønad skal være statlig eller kommunalt. Det redegjøres her for introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere som i utgangspunktet har mange fellestrekk med forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad slik det presenteres i stortingsmeldingen.

3.1.1.   Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere
Forslagene i dette høringsnotatet har viktige likhetstrekk med introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, og det redegjøres derfor for denne ordningen:

Introduksjonsloven (lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere) trådte i kraft som en frivillig ordning for kommunene 1. september 2003 og ble gjort obligatorisk fra 1. september 2004. Ved lov om endringer i introduksjonsloven mv. vedtatt 2. desember 2004 ble loven utvidet til å også omfatte rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for alle utlendinger mellom 16 og 55 år med oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse (herunder også familiegjenforente med norske og nordiske statsborgere). Endringen trådte i kraft 1. september 2005, og gjelder alle som etter 1. september 2005 har fått innvilget tillatelser som nevnt i loven § 17. Det vises til Ot.prp. nr. 50 (2003-2004).

Formålet med introduksjonsordningen er å styrke nyankomne innvandreres deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og å styrke deres økonomiske selvstendighet. Dette kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i introduksjonsloven § 1. Det er et viktig mål at introduksjonsordningen dekker deltakernes behov for grunnleggende kvalifisering, herunder språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkesliv og/eller utdanning. Formålet med ordningen er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske sikkerhet.

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl, oppholds- eller arbeidstillatelse som overføringsflyktning, opphold på humanitært grunnlag, kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, eller er familiegjenforente til overnevnte grupper. Programmet skal settes i gang så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt. Programmet er helårlig og på full tid, og det skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. På bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg, skal det utformes en individuell plan. Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende, og den skal tas opp til vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon. Programmet kan vare i inntil to år, med tillegg av godkjent permisjonstid. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år. Deltakelse i ordningen utløser rett til introduksjonsstønad. For den tiden en person deltar i introduksjonsprogram har vedkommende krav på introduksjonsstønad på årsbasis lik to ganger folketrygdens grunnbeløp. Deltakere mellom 18 og 25 år får 2/3 stønad.   

Kommunen er gitt ansvaret for å tilrettelegge introduksjonsordningen for den enkelte, og er tillagt et særskilt koordineringsansvar. Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad fordrer samordning av tiltak og tjenester både mellom statlige aktører og ulike kommunale og fylkeskommunale etater. Kommunenes hovedansvar innebærer å samordne og målrette gjeldende ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Loven regulerer ikke kommunens organisering av arbeidet, dette overlates til kommunenes skjønn og lokale tilpasninger. Kommunen kan også velge å inngå i interkommunale samarbeid, eller benytte private aktører til gjennomføring av deler av eller hele introduksjonsordningen.

Formålet med ordningen er som nevnt å styrke nyankomne innvandreres deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og å styrke deres økonomiske selvstendighet.

3.1.2    Vurdering og forslag
Regjeringen foreslår i stortingsmeldingen at ansvaret for kvalifiseringsprogram og stønad blir kommunalt og legges til NAV-kontoret sammen med ansvaret for økonomisk sosialhjelp. Det vises til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 annet ledd som bestemmer at NAV-kontoret skal ivareta oppgaver for Arbeids- og velferdsetaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret. Meldingen viser til at den foreslåtte plasseringen av ansvar i hovedsak innebærer en videreføring av kommunenes ansvar for inntektssikring og tiltak for målgruppen. Svært mange i målgruppen vil også være avhengige av annen kommunal oppfølging, noe som også taler for at det er riktig å legge ansvaret for denne ordningen til kommunene. Det vises også til at ansvaret for introduksjonsordningen er kommunal, og at kommunene i sin gjennomføring av en ny ordning, tross ulik målgruppe, vil kunne høste av erfaringene med introduksjonsordningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at ordningen blir kommunal. I forhold til forslaget om at ordningen skal forvaltes av NAV-kontoret, vises det også til kapittel 10 om foreslått innfasing av kvalifiseringsprogram med stønad. 

3.2   Spørsmålet om lovforankring
3.2.1    Innledning
Spørsmålet om hensiktsmessig lovforankring av kommunenes ansvar for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad må vurderes i lys av reformen av arbeids- og velferdsforvaltningen, Bernt-utvalgets forslag (NOU 2004:18) om en samordning av den kommunale helse- og sosiallovgivningen og oppfølgingen av stortingsmeldingens kapittel 12 om reformert, midlertidig inntektssikring etter folketrygdloven. 

3.2.2    Oppfølgingen av Bernt-utvalget
Regjeringen Bondevik II nedsatte i 2003 et lovutvalg (Bernt-utvalget) for å utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Siktemålet med harmoniseringen var ifølge mandatet å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester og helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov. I tillegg skulle siktemålet være å hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer og forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner.

Innstillingen ble avgitt 11. oktober 2004, jf. NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten, Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester. Her er det foreslått at dagens sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov erstattes med en ny felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Utvalgets lovforslag regulerer kommunenes ansvar, krav til tjenestene, tjenestemottakernes rettigheter, beslutningsprosess, klageadgang mv. Forslaget innebærer på noen områder endringer i dagens regelverk, mens det på andre områder innebærer en videreføring av dagens regler. Utvalget har også vurdert andre modeller for framtidig lovstruktur, særlig videreføring av dagens system med to lover, men i harmoniserte utgaver. En tredje mulighet utvalget omtaler, er en tredeling basert på strukturen i øvrig helselovgivning; en felles lov om organisering av tjenestene og kommunens plikter kombinert med en ny sosialpersonellov (ev. utvider helsepersonelloven til også å gjelde sosialpersonell) og en felles lov om rettigheter (ev. endre pasientrettighetsloven til også å omfatte mottakere av sosiale ytelser).  

Innstillingen fra utvalget har vært på høring, og Helse- og omsorgsdepartementet har mottatt ca. 180 høringsuttalelser. Høringsinstansenes syn på utvalgets forslag varierer, både når det gjelder valg av modell for framtidig lovstruktur og forskjellige elementer i utvalgets lovforslag. Et flertall av høringsinstansene støtter utvalgets forslag til en ny felles lov, mens et mindretall ønsker en videreføring av dagens system med to lover. Helse- og omsorgsdepartementet er sammen med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i gang med å vurdere utvalgets forslag på bakgrunn av uttalelsene fra høringsinstansene. Oppfølgingsarbeidet har vist at flere problemstillinger må utredes nærmere, blant annet forholdet til annen helselovgivning og administrative og økonomiske konsekvenser av forskjellige endringer. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å legge fram et høringsnotat i løpet av 2007.

3.2.3    Reformert, midlertidig inntektssikring
Regjeringen foreslår i stortingsmeldingen en ny tidsbegrenset inntektssikring for samme målgruppe som dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Målet er et regelverk fra 1. januar 2009 som er enklere å forholde seg til for både brukere og forvaltning og som gir mer entydige insentiver til å komme i arbeid. Det vises til stortingsmeldingens kapittel 12 Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden.

3.2.4    Departementets vurdering og forslag
Regjeringen uttaler i stortingsmeldingen at den legger avgjørende vekt på å få en lovforankring som bygger opp under regjeringens mål om en forsterket innsats overfor langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp med de mulighetene for en bedre samordning som en ny arbeids- og velferdsforvaltning åpner for. Den nye ordningen med kvalifiseringsprogram og stønad skal være kommunal og legges til det felles lokale NAV-kontoret. Det skal utformes et lovverk som ivaretar hensynet til og behovet for samordning og helhetlige tjenestetilbud, og tett samhandling mellom tjenesteytere på kommunal og statlig side. Det skal også legges vekt på at tildeling og gjennomføring av tiltak og tjenester skjer i samsvar med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper hvor brukerne gis reell mulighet til å påvirke de vedtak som fattes. 

Departementet foreslår i dette høringsnotatet at ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad foreløpig forankres i et nytt kapittel i sosialtjenesteloven. Spørsmålet om endelig lovforankring vil bli vurdert videre i lys av det lovarbeidet knyttet til oppfølgingen av Bernt-utvalget, se 3.2.2, Wisløff-utvalget og Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden, se 3.2.3 foran.  

3.3   Forholdet til arbeids- og velferdsforvaltningsloven
Det følger av § 13 annet ledd i arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Kapittel 3 Om Arbeids- og velferdsetaten og kommunenes felles lokale kontorer) at NAV-kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Forslaget om at kvalifiseringsprogrammet skal være kommunalt og lagt til NAV-kontoret medfører at § 13 annet ledd må endres. Det vises til § 5A-15 nr  4 i lovutkastet. NAV-kontoret skal etter denne endringen som et minimum dekke kommunens ansvar for økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og kvalifiseringsprogram etter nytt kapittel 5A.

 

4. Internasjonale forpliktelser og ordninger i andre land

4.1   Internasjonale forpliktelser
Menneskerettigheter
I Verdenserklæringen om menneskerettigheter (1948) artikkel 25 heter det: ”Enhver har rett til en levestandard som er tilstrekkelig for hans og hans families helse og velvære, og som omfatter mat, klær, bolig og helseomsorg og nødvendige sosiale ytelser, og en rett til trygghet i tilfelle av arbeidsløshet, sykdom, arbeidsuførhet, enkestand, alderdom eller annen mangel på eksistensmuligheter som skyldes forhold han ikke er herre over. Mødre og barn har rett til spesiell omsorg og hjelp. Alle barn skal ha samme sosiale beskyttelse enten de er født i eller utenfor ekteskap.”[1]

Denne artikkelen må sees i sammenheng med artikkel 22 som uttrykker samfunnsmedlemmets rett til sosial trygghet og tilgang på økonomiske, sosiale og kulturelle goder som er uunnværlige for hans verdighet og den frie utviklingen av hans personlighet. Menneskerettighetsprinsippene er i dag i det vesentlige nedfelt i internasjonale konvensjoner som forplikter de enkelte stater og håndheves i et visst omfang gjennom internasjonale kontrollorganer. Gjennom vedtakelsen av Menneskerettsloven i 1999, er blant annet FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen inkorporert som en del av norsk rett og skal gå foran annen norsk lovgivning ved motstrid. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ble vedtatt 16. desember 1966 og trådte i kraft 3. januar 1976. I henhold til konvensjonens artikkel 9 har alle rett til sosial trygghet, herunder sosialtrygd. I henhold til artikkel 11 har enhver rett til en tilfredsstillende levestandard for seg og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig. Bestemmelsen må forstås som en rett til en minimumsstandard av nødvendige basisgoder og mulighet for deltakelse i hverdagslivet og samfunnslivet, samt at enhver skal gis mulighet til å nyte basisnødvendigheter under verdige forhold (Eide m.fl. 2001). Det forutsettes at den enkelte utnytter egne muligheter for å oppnå en tilstrekkelig levestandard.

Barnekonvensjonen ble vedtatt 20. november 1989 og trådte i kraft 2. september 1990. I henhold til konvensjonen skal ethvert barn ha rett til en tilstrekkelig levestandard og sosiale trygdeytelser.

Som konvensjonspart har staten forpliktet seg til å sette alt inn på at de rettigheter som er anerkjent i konvensjonen gradvis blir gjennomført fullt ut med alle egnede midler, og da særlig ved lovgivningsvedtak, jf. FN- konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 2. Staten har videre forpliktet seg til å garantere at de rettigheter som er anerkjent blir utøvet uten forskjellsbehandling og med lik rett for kvinne og mann. Forpliktelsen for staten er å respektere og beskytte disse menneskerettighetene, men også å tilrettelegge for oppfyllelse av rettighetene, herunder å yte eller forsyne.

Departementet legger til grunn at forslaget til lovbestemmelser i dette høringsnotatet er i overensstemmelse med Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser.

Nordisk konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester
Den nordiske konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester ble undertegnet 14. juni 1994 og trådte i kraft 1. oktober 1996.  Konvensjonen sikrer at nordiske statsborgere og andre personer som har lovlig opphold eller lovlig bopel i et annet nordisk land, likestilles med landets egne borgere ved anvendelsen av den lovgivning som omfattes av konvensjonen. Konvensjonen får anvendelse på all lovgivning som til enhver tid gjelder i de nordiske land om sosialhjelp og sosiale tjenester, samt andre ytelser som ikke omfattes av Den nordiske konvensjon av 15. juni 1992 om sosial trygghet (trygdeytelser). En person som omfattes av konvensjonen, og som får umiddelbart behov for sosialhjelp og sosiale tjenester, skal fra oppholdslandet motta slik hjelp etter landets lovgivning som behovet for hjelp tilsier.

Departementet legger til grunn at forslaget til nytt kapittel i sosialtjenesteloven er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter denne konvensjonen.

4.2   Ordninger i andre land
Sverige
I Sverige er kommunen ansvarlig for sosiale tjenester til de som oppholder seg i den. Sosialtjenestens virksomhet er i hovedsak regulert i Socialtjänstlagen av 2001. I tillegg reguleres tjenestene av Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, Lag om behandling av personuppgifter innom socialtjänsten og Sekretesslagen (taushetsplikt i offentlig virksomhet og begrensninger i offentlig innsyn i offentlige dokumenter). Kommunens ansvar for oppgaver innen sosialtjenesten er lagt til forskjellige nemnder, for eksempel kan tjenestetilbudet til eldre ivaretas av en pleie- og omsorgsnemnd. Loven gjelder for alle, men den pålegger kommunen et særskilt ansvar for barn og unge, eldre, funksjonshemmede, rusmiddelmisbrukere, personer som pleier nærstående og ofre for forbrytelser. Kommunens tjenester består av økonomisk sosialhjelp, praktisk bistand, tilrettelagte boliger, barnevernstjenester og behandling for rusmiddelmisbrukere.

Ekonomisk bistånd (økonomisk sosialhjelp) skal fungere som et midlertidig, nedre sikkerhetsnett. Forsorningsstød (stønad til livsopphold) er oppdelt i to deler. En del omfatter utgifter til mat, klær, sko, helse og hygiene med mer. Denne delen reguleres av en årlig riksnorm som gjelder for hele landet for de helt grunnleggende behov. I tillegg kan man få sosialhjelp til utgifter til bolig, forsikring, og visse andre behov som oppstår, etter en individuell vurdering.

I Sverige ble det i august 2000 innført en aktivitetsgaranti for personer som har vært arbeidssøkere to år eller mer. Siktemålet var å hjelpe disse tilbake til arbeid. Deltakerne i programmet skal få forsterket støtte fra den offentlige arbeidsformidlingen og det skal lages en individuell handlingsplan. Samtidig innebærer aktivitetsgarantien en sterkere kontroll av hva de arbeidssøkende gjør med tiden sin ettersom de deltar på heltid.

Danmark
I Danmark har arbeids- og velferdsorganiseringen vært fordelt på to parallelle systemer. Dagpengemottakere har vært underlagt den statlige arbeidsformidlingen (AF), mens alle borgere skulle henvende seg til kommunen dersom de trengte bistand til å komme seg tilbake til arbeid. Den statlige arbeidsformidlingen hadde 40 kontorer spredt over hele Danmark, og i hvert av 14 amt var det en statlig AF-region som overvåket arbeidsformidlingens innsats. Alle andre enn dagpengemottakere, for eksempel sosialhjelpsmottakere, mottakere av sykepenger og de med varig nedsatt arbeidsevne, måtte henvende seg til kommunene om bistand. 

I 2004 ble det enighet om en omorganisering av arbeids- og velferdstjenestene. Dette medfører at den statlige arbeidsformidlingen og kommunene inngår et forpliktende samarbeid om arbeids- og velferdsorganiseringen og flytter sammen i felles ”jobbsenter”. Det opprettes opp til 40 større jobbsentre hvor det tilbys et bredere tilbud av tiltak.

I tillegg finnes det en egen lov om ”aktiv beskæftigelsesindsats” (LBK nr 685 af 29.06.2005). Lovens formål er å bidra til et velfungerende arbeidsmarked ved å bla bistå kontanthjelpsmottagere og dagpengemottagere til så hurtig som mulig komme i arbeid slik at de kan forsørge seg selv og sin familie og støtte personer som pga begrensninger i arbeidsevnen har særlige behov for hjelp for å få arbeid.

Lov om social service (LBK nr 929 af 05.09.2006) regulerer tilnærmet de samme områdene som vår sosialtjenestelov, men dekker også barn og unge (barnevernloven) og hjelpemidler m.m. Såkalt ”kontanthjælp” (kontant socialhjælp) som er kommunal, er regulert i lov om aktiv socialpolitikk (LBK nr 1009 af 24.10.2005) sammen med en rekke bestemmelser om ulike tilnærminger til arbeidslivet og økonomisk bistand i særskilte tilfeller. Lov om aktiv socialpolitik skal sikre at personer får hjelp til forsørgelse dersom de har vanskeligheter med å være i arbeid. Enhver som oppholder seg i Danmark har rett til hjelp etter disse lovene.

Finland
Det er kommunene som har ansvaret for å tilby sosiale tjenester i Finland. Kommunen har ansvar for at tjenestene er tilgjengelige, men lovgivningen fastlegger ikke i detalj hvordan tjenestene skal organiseres eller omfanget av og innholdet i tjenestene. Kommunene står fritt til å kjøpe tjenester av andre kommuner eller av private tjenesteytere. Kommunens ansvar etter sosial- og helselovgivningen bygger på begrep som grunntrygghet og basisservice. Det nærmere innholdet i disse begrepene fremgår ikke av lovene, og er heller ikke fastlagt for øvrig. Social- och hälsovårdsministeriet har siden 2002 gitt ut nasjonale ”kvalitetsrekommendationer” sammen med det finske kommuneforbundet. Disse utgjør en målestokk for kommunene når det gjelder å oppfylle minimumskrav til kvalitet i tjenesteproduksjonen.

De allmenne lovene på sosialområdet består av Socialvårdslagen av 1982 og Lag om klientens ställning och rättigheter inom socialvården av 2000. Socialvårdslagen kapittel 3 (§§ 13 og 17) fastlegger i detalj kommunens ansvar for å sørge for rådgivning, hjemmetjenester (praktisk hjelp mv.), økonomisk sosialhjelp mv. Eldreomsorgen reguleres av de allmenne lovene, mens spesiallover regulerer tjenester til barn og unge, rusmisbrukere og spesialomsorg for funksjonshemmede..

I Finland beregnes hvert år en riksnorm som kommunene forholder seg til når økonomisk sosialhjelp utmåles. Kommunene kan dessuten utbetale en såkalt forebyggende sosialhjelp individuelt.

Lag om klientens ställning och rättigheter gir brukeren rett til sosiale tjenester av god kvalitet. Loven inneholder bestemmelser om rett til utredning av alternative løsninger, rett til vedtak, rett til service- och vårdplan, selvbestemmelse og medvirkning, taushetsplikt og utlevering av opplysninger.

 

5. Om kvalifiseringsprogram

5.1   Formål og målgruppe
Regjeringen legger i stortingsmeldingen til grunn at det er behov for en forsterket innsats overfor personer som i dagens system blir avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. I utgangspunktet gjøres det mye godt arbeid for å hjelpe mottakere av økonomisk sosialhjelp til arbeid eller annen aktivisering, men det er behov for å gjøre dette mer generelt, systematisk og forpliktende både for stønadsmottakerne og tjenesteapparatet. Flere studier og forsøk peker på at de med størst avstand til arbeidsmarkedet kan ha nytte av ulike kvalifiserings-, aktiviserings- og behandlingsprogram før arbeidsmarkedstiltak prøves. Omfanget av målrettede arbeidsmarkedstiltak og sosialfaglige forsøksordninger rettet blant annet mot denne gruppen, er trappet opp de siste årene. Det er imidlertid behov for å trappe opp innsatsen ytterligere.

Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere i målgruppen slik den er beskrevet nedenfor, kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer i målgruppen som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Alle vil ikke nå målet om å komme i arbeid, men deltakelse i programmet vil likevel kunne bidra til bedret livskvalitet og bedre funksjonsevne.

Målgruppen omfatter personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeidsevne og ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden og som er i, eller står i fare for å komme i, en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom. Personer i målgruppen vil også ofte ha andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor utstrekning, men ikke utelukkende om personer som i dagens system er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder. Som hovedregel vil ordningen gjelde for personer som ikke har folketrygdytelser, men for ikke å utelukke personer med svært lave folketrygdytelser, og som ellers oppfyller kriteriene, er ordlyden ”ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold” valgt i loven. Enkelte personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20.12.2001 (individstønad) eller svært lave dagpenger vil dermed kunne være aktuelle for ordningen, dersom de oppfyller de øvrige kriteriene for den.

Kvalifiseringsprogrammet er ment for alle som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom å få tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Ungdom som i dag følger ordinære utdanningsløp, vil ikke tilhøre målgruppen for ordningen. Målgruppen omfatter heller ikke nyankomne innvandrere som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven. Målgruppen omfatter heller ikke nyankomne innvandrere som etter introduksjonsloven § 3 tredje ledd har fått tilbud om å delta, eller er deltakere i dette programmet.

Kvalifiseringsprogrammet med stønad representerer omfattende tiltak for å hjelpe en person til å komme i arbeid. Når en deltaker likevel ikke kommer i arbeid etter avsluttet program, kan det bety at arbeids- og velferdsforvaltningen i neste omgang må forsøke andre tiltak.  

5.2   Om rett og plikt til deltakelse
Departementet foreslår at det skal etableres en rett til kvalifiseringsprogram for de som oppfyller kriteriene slik de er utformet i § 5A-1 i lovutkastet, se kapittel 5.3 nedenfor. Departementet har lagt vekt på at rettighetsfesting vil styrke den enkeltes rettsikkerhet, bidra til å sikre likebehandling og gi større grad av forutberegnelighet for den enkelte samtidig som kommunene vil ha muligheter for å finne lokalt tilpassede og effektive løsninger innenfor rammen av et program. Rettighetsfesting vil også være med på å sikre tilgjengeligheten til ordningen. 

Det vil kunne innvendes at de skjønnsmessige kriteriene for kvalifiseringsprogrammet svekker karakteren av rettighet. Det vil høre inn under forvaltningens frie skjønn å avgjøre om det for den enkelte søker vil være hensiktsmessig og nødvendig med deltakelse i kvalifiseringsprogrammet for å styrke vedkommendes muligheter for å komme i arbeid. Dette vil blant annet bety at fylkesmannen etter en eventuell klage vil ha begrenset adgang til å endre vedtaket, jf. sosialtjenesteloven § 8-7 første ledd. På samme måte vil domstolens prøvelsesadgang være begrenset. Departementet har vurdert det slik at kriteriene må gi rom for skjønnsmessige vurderinger for å effektivt kunne treffe den målgruppen som programmet tar sikte på. Departementet vil i denne sammenheng vurdere om det vil bli behov for å gi retningslinjer for det kommunale skjønnet i forskrift og/eller rundskriv, både med hensyn til hva som skal regnes som vesentlig nedsatt arbeidsevne, kriterier for når kvalifiseringsprogram vil være nødvendig og hensiktsmessig og om bruken av arbeidsevnevurderinger.

Departementet foreslår at kvalifiseringsprogram tas inn i sosialtjenestelovens oppregning av tjenester som kommunen skal tilby, se lovutkastets forslag til ny bokstav f under § 4-2 første ledd.

Kvalifiseringsprogrammet innføres gradvis som en konsekvens av at det foreslås lagt til NAV-kontorer. I perioden 2007-2009 vil derfor rett til kvalifiseringsprogram være betinget av at søker bor i en kommune med NAV-kontor, f. lovutkastet § 5A-14 annet ledd. Målet er at ordningen skal gjelde i alle kommuner fra 1. januar 2010, da NAV-reformen skal være gjennomført.

Departementet foreslår ikke å lovfeste en plikt til å delta i kvalifiseringsprogrammet. Lovutkastet bygger imidlertid på prinsippet i dagens sosialtjenestelov om at den enkelte skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv, ved arbeid, trygderettigheter osv. før det kan tildeles økonomisk sosialhjelp. Deltakelse i kvalifiseringsprogram vil representere en slik inntektsmulighet for personer i målgruppen.

5.3   Kriterier for deltakelse
Formålet med den foreslåtte ordningen og målgruppen (se kapittel 5.1 ovenfor) blir langt på vei bestemmende for inngangskriteriene til ordningen. Departementet viser til § 5A-1 første og annet ledd i lovutkastet.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Deltakere vil måtte gjennomgå en arbeidsevnevurdering og kommunen må vurdere det som nødvendig og hensiktsmessig med en tett og forpliktende oppfølging over noe tid for at den aktuelle personen skal ha mulighet til å komme i arbeid. Arbeids- og inntektsevne er ikke bare et mål på den enkeltes ressurser og muligheter, men vil også være påvirket av arbeidslivets krav og forventninger.

Retten til deltakelse forutsetter at NAV-kontoret kan tilby et individuelt tilpasset program. Arbeids- og velferdsforvaltningen (det vil si kommunen og Arbeids- og velferdsetaten) får et ansvar for å utvikle og tilpasse tiltak som dekker målgruppens behov. Det vil imidlertid være kommunen som etter en samlet vurdering tar stilling til om den enkelte søkers behov kan dekkes med de virkemidler kontoret har til rådighet. Finner kommunen at et tilpasset program ikke kan tilbys, vil dette måtte begrunnes i et vedtak. Vedtaket vil kunne påklages til fylkesmannen. Det vises til kapittel 8.3 om klage.     

Regjeringen har lagt vekt på at en rett til kvalifiseringsprogrammet nødvendigvis må baseres på skjønnsmessige kriterier. Objektive kriterier uten rom for skjønn vil regulere antallet deltakere, men ikke nødvendigvis bidra til treffsikkerhet i forhold til hvem som får tilbud om program. En vesentlig del av målgruppen er personer som i dagens system er langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Lengre perioder på økonomisk sosialhjelp vil i seg selv kunne virke begrensende for mulighetene til å komme i arbeid. Det foreslås derfor ikke at det skal stilles krav om langtids mottak av økonomisk sosialhjelp. 

Departementet har vurdert hvorvidt det skal legges inn et krav om at søker har vært uten arbeidsmarkedstilknytning, dvs. uten inntektsgivende arbeid og aktivitet over en bestemt periode. Normalt vil dette være situasjonen for søkerne. Departementet antar likevel at et krav om en bestemt periode uten inntekt/arbeid og aktivitet vil være vanskelig for kommunen å håndtere på en god og rettferdig måte i forhold til søkerne. Det kan f. eks. være slik at en søker som ellers fyller vilkårene, har en helt ubetydelig inntekt i et kortvarig arbeidsforhold som det etter forholdene ikke er rimelig å legge vekt på fordi søker ellers oppfyller vilkårene.

For å regulere rekrutteringen til ordningen vil ”vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne” alene ikke være tilstrekkelig. Dette vilkåret definerer kun hvem som befinner seg i en situasjon hvor avstanden til arbeid er tilstrekkelig stor. I tillegg vil vilkåret om at virkemidlene skal være ”hensiktsmessige og nødvendige” i forhold til den enkelte søker måtte vektlegges. Disse vilkårene innebærer en avgrensing av brukere som ikke har behov for eller ikke er i stand til å nyttiggjøre seg aktive virkemidler som kan føre til arbeid. Programdeltakelse forutsetter aktivitet og krav om aktiv jobbsøking i løpet av programmet.

Regjeringen har utformet lovforslaget med sikte på at kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad skal være et godt og riktig tilbud, tilgjengelig for målgruppen, samtidig som det avgrenses i forhold til personer som ikke har behov for en slik tett og koordinert bistand og oppfølging fra et NAV-kontor. Ungdom som har forutsetning for å kunne gjennomføre ordinære utdanningsløp, skal ikke trekkes inn i en stønadskarriere. Det ville være uheldig og bidra til å redusere de mulige samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføringen av ordningen. Tilsvarende vil det være uheldig at arbeidssøkere som ved egen innsats, eller ved en mindre ressurskrevende innsats fra forvaltningen enn den som ligger i programmet, bør kunne komme i arbeid, skal delta i ordningen.

Det legges opp til at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om retten til kvalifiseringsprogram. 

Personer som på grunn av omfattende og sammensatte problemer ikke oppfyller kriteriene for kvalifiseringsprogrammet ved første vurdering, vil kunne vurderes på nytt etter en innledende periode med tiltak i form av behandling, boligtiltak, opptrening mv.

5.4   Kartlegging og avklaring
Både retten til deltakelse i et kvalifiseringsprogram (se utkastets § 5A-1) og innholdet i programmet (se utkastets § 5A-2) vil måtte bygge på skjønn. Kommunens skjønnsutøvelse må ta utgangspunkt i en kartlegging og avklaring av søkers behov, og denne vurderingen må skje i NAV-kontoret i tett samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten. Deltakelse i programmet forutsettes å gjelde for en målgruppe som gjennom tett og koordinert oppfølging må kunne forventes å ha nytte av programmet.

Brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet skal bistås av NAV-kontoret gjennom det samme metodiske rammeverket som øvrige brukere av dette kontoret.  Dette innebærer følgende oppfølgingsområder for kommunen:

· Bestilling: Brukeren angir et behov for bistand utover ordinær arbeidssøkerbistand. Dette kan skje gjennom en direkte søknad til kommunen om kvalifiseringsprogram, men vanligvis ved at det avdekkes behov for slik bistand underveis, f. eks. der bruker har satt fram krav om yrkesrettet attføring eller tilsvarende, men ikke fyller vilkårene for slik bistand. Bistandsbehovet kan også avdekkes ved søknad om økonomisk sosialhjelp eller ved at økonomisk sosialhjelp ser ut til å bli langvarig.

· Kartlegging: Kartleggingen skal synliggjøre de faktorene som påvirker den enkeltes arbeids- og funksjonsevne, herunder kompetanse, erfaring, interesser, ønsker, helse, sosiale forhold, hjelpebehov, evnenivå, lese- og skriveferdigheter, arbeidsmuligheter lokalt og nasjonalt. Kartleggingen for brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet vil i stor grad tilsvare den kartleggingen som er aktuell for de helserelaterte folketrygdytelsene og for langtidsmottakere av sosialhjelp.

· Arbeidsevne- og funksjonsevnevurderinger: Brukerens reelle muligheter til å skaffe seg arbeid eller å øke sin allmenne funksjonsevne vurderes. Det handler om en skjønnsmessig vurdering basert på de faktorene som er kartlagt og skjer i samarbeid med brukeren. Normalt vil en arbeidsevne- eller funksjonsevnevurdering metodisk kunne utføres ved NAV-kontoret ved hjelp av standardiserte verktøy, men for enkelte brukere vil vurderingen også måtte skje i samråd med Arbeids- og velferdsetatens spesialenheter, eksempelvis arbeidspsykologisk rådgivning. Arbeidsevne- og funksjons-evnevurderingen danner grunnlag for en vurdering av vilkåret om vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Det vises også til stortingsmeldingen kapittel 5.1.8 om arbeidsmåter i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

· Kvalifiseringsprogram: Kommunen vil være ansvarlig for at det blir utarbeidet et kvalifiseringsprogram som er arbeidsrettet og inneholder tiltak som faller inn under § 5A-2 i lovutkastet.

· Individuell plan: Det utarbeides en individuell plan i samarbeid med brukeren, jf. også arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 som bestemmer at NAV-kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Kvalifiseringsprogrammets enkelte deler vil også inngå i individuell plan sammen med andre tjenester og tiltak som medisinsk behandling, opptrening, egenaktivitet og lignende.   

5.5   Individuell plan og medvirkning
5.5.1    Individuell plan
Individuell plan er et viktig redskap for å sikre helhetlige og samordnede tjenester til personer med behov for bistand fra ulike deler av forvaltningen. Rett til individuell plan er i dag hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 (som gjelder for NAV-kontoret) og retten gjelder for de som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Departementet foreslår i § 5A-5 at deltakere i kvalifiseringsprogrammet alltid skal ha individuell plan, dvs. at deltakelse i kvalifiseringsprogrammet forutsetter at individuell plan utarbeides etter § 4-3a, men uavhengig av kravet om behov for langvarige og koordinerte tjenester. Det følger av sosialtjenesteloven § 4-3a (og § 15 i arbeids- og velferdsforvaltningsloven) at planen skal utarbeides i samarbeid med brukeren. Begrunnelsen for bestemmelsen om individuell plan som obligatorisk er særlig hensynet til målgruppen for programmet og den betydning individuell plan vil ha for samordning av tiltak og behandling i og utenfor kvalifiseringsprogrammet som kan støtte opp under en god gjennomføring av det. Kommunen skal etter nevnte bestemmelser i sosialtjenesteloven og arbeids- og velferdsforvaltningsloven også samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder, jf. og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 tredje ledd.

En avgjørelse om å ikke utarbeide en individuell plan vil være et enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen. Planens innhold vil imidlertid ikke være gjenstand for klage; en individuell plan er ikke et enkeltvedtak og innholdet er ikke juridisk bindende. Planen vil måtte følges opp med enkeltvedtak innenfor de tjenesteområdene som bidrar til den enkelte plan. Det vises til omtalen av kvalifiseringsprogram i kapittel 5.7 nedenfor. I et kvalifiseringsprogram vil det kunne settes av tid til gjennomføring av tiltak som inngår i den individuelle planen, som for eksempel medisinsk behandling m.v.

Det vises til § 5A-5 i lovutkastet.

5.5.2    Medvirkning
Sosialtjenesteloven § 8-4 pålegger kommunen en plikt til å samarbeide med brukeren om utforming av tjenestetilbudet. Dette gjelder også ved utforming av kvalifiseringsprogram og individuell plan. Når en søknad gjelder kvalifiseringsprogram, vil det måtte legges vekt på hva vedkommende selv ønsker. Departementet mener at det er en forutsetning for måloppnåelse at den som skal gjennomføre programmet deltar i utformingen. Motivasjon og individuelt tilpassede tiltak er avgjørende for å lykkes. I tillegg må kommunene i hvert enkelt tilfelle vurdere om arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program som kan bidra til at vedkommende søker kommer over i arbeid.

5.6   Om ansvar og samarbeid i NAV-kontoret
5.6.1    Innledning
Samarbeidet med og integreringen av kommunale tjenester i det felles kontoret er en sentral del av NAV-reformen, jf. Ot.prp. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, Kapittel 6 Felles førstelinjekontorer mellom stat og kommune. Selv om både staten og kommunen beholder sitt ansvar for de oppgaver de har etter respektive lover, skal det utvikles et samarbeid og samordningsstrukturer som legger til rette for at arbeids- og velferdsforvaltningens samlede virkemidler kan brukes i NAV-kontoret. Kontoret skal avklare brukerens behov og tilby tjenester uavhengig av hvilke deler av arbeids- og velferdsforvaltningen som har ansvaret etter lovgivningen.

5.6.2    Om NAV-kontoret
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven lovfester samarbeidet mellom statsetaten og kommunene. NAV-kontoret består av et statlig organ og et kommunalt organ med hver sine kompetanser og oppgaver. Et av hovedmålene med den organisatoriske reformen er å legge til rette for en helhetlig og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til en samordnet anvendelse av arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, sosialtjenesteloven og andre lover som blir omfattet. Den nye organiseringen vil gi større kraft til arbeidet med å få flere i arbeid, støtte opp under arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og ivareta brukernes og arbeidslivets behov på en bedre måte enn i dag. Helhetsperspektivet ved reformen er viktig. 

5.6.3    Om ansvar og samarbeid
Utkastet til et nytt kapittel i sosialtjenesteloven medfører at kommunen får en ny oppgave og et særskilt koordineringsansvar. Det vises til gjennomgangen av kvalifiseringsprogrammets innhold under kapittel 5.7 nedenfor. Programmet skal utformes individuelt, og kan bestå av tiltak både fra kommunen, fylkeskommunen, Arbeids- og velferdsetaten, andre statlige myndigheter, frivillige organisasjoner og private bedrifter mv. Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad kan derfor kreve samordning av tiltak og tjenester fra mange tjenesteytere. Kommunen vil ha et hovedansvar for å følge opp deltakerne, påse at programmet følges mv.

Loven regulerer ikke kommunens organisering av oppgavene utover at de er lagt til NAV-kontoret. Som nevnt innledningsvis beholder kommunen sin myndighet og sine oppgaver i en ny organisatorisk ramme. Departementet vil gi Sosial- og helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å vurdere behovet for nærmere retningslinjer for samarbeidet i NAV-kontorene om kvalifiseringsprogrammet.

5.7   Om kvalifiseringsprogrammets innhold
5.7.1    Innledning
Det vises innledningsvis til sosialtjenesteloven § 8-4 om medvirkning og forslaget i lovutkastets § 5A-5 om individuell plan. Det vises også til sosialtjenesteloven § 3-2 og kommunens plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer og til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 om samarbeid og individuell plan. Disse bestemmelsene vil også gjelde for foreslått nytt kapittel i sosialtjenesteloven. 

5.7.2    Tiltak i programmet
Programmet skal motivere til at personer i målgruppen finner det attraktivt å delta i programmet og det skal samtidig fremme overgangen til arbeid. Dette betyr at programmet må være arbeidsrettet og bestå av tiltak som støtter opp under og forbereder overgang til arbeid. I lovutkastet § 5A-2 første ledd foreslås det derfor en bestemmelse om at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og at det kan inneholde andre tiltak. I annet ledd i samme bestemmelse nevnes eksempler på hva programmet kan bestå av, nemlig arbeidsmarkedstiltak, opplæring, arbeidstrening, motivasjons- og mestringstrening mv. Opplæringstiltak bør være aktuelt der manglende eller mangelfull opplæring antas å være en viktig årsak til at programdeltakeren har vanskeligheter med å få arbeid. Det skal settes av tid til aktiv arbeidssøking, særlig mot slutten av programmet. Det foreslås også en bestemmelse om at det kan settes av tid i programmet til medisinsk behandling, opptrening og egenaktivitet, herunder jobbsøking.

Kvalifiseringsprogrammet er rettet mot mennesker i ulike livssituasjoner med ulike behov for bistand for å styrke sine muligheter for å komme i arbeid. Dette tilsier at programmet nettopp ikke kan gis et standardisert innhold, men må tilpasses individuelt, se utkastets § 5A-2 tredje ledd. Det legges opp til at programmet skal ha faste rammer, selv om innholdet vil variere. Programmet kan bestå av tiltak både fra kommunen, fylkeskommunen, Arbeids- og velferdsetaten, andre statlige myndigheter, frivillige organisasjoner og private bedrifter. Programmet vil blant annet kunne inkludere eksisterende tiltak i form av Arbeids- og velferdsetatens tiltak for sosialt yrkeshemmede og andre målrettede arbeidsmarkedstiltak, samt arbeidsrettede tiltak i kommunene.

Utformingen av foreslått § 5A-2 skal fange opp at forholdet til annen lovgivning innenfor helsesektoren mv. kan tilsi at enkelte tjenester (behandling mv.) ikke inngår i kvalifiseringsprogrammet som sådant. Slike tjenester kan likevel støtte opp under programmet og inngå i individuell plan.

Det legges til grunn at personer som har jobbsøking på egen hånd som en vesentlig del av sin aktivitet ikke fyller inngangskriteriene. For personer med mindre bistandsbehov, kan NAV-kontoret tilby en rekke kortere tiltak og tjenester som er mer egnet til å føre personer over i arbeid. Personer som er uten eller har svært begrensede rettigheter til dagpenger eller andre ytelser fra folketrygden, kan om nødvendig søke om økonomisk stønad til livsopphold i en overgangsperiode. Det er ikke lagt opp til at egenaktivitet i form av jobbsøking skal inngå i selve programmet, men at det vil kunne settes av tid til dette på et egnet tidspunkt, og særlig når deltakeren har gått på programmet i en viss tid. Dette reflekterer at ordningen er rettet inn mot personer som har behov for en tett og forpliktende oppfølging over noe tid for å ha mulighet for å kunne komme i arbeid.

5.7.3    Helårig program på fulltid
Kvalifiseringsprogrammet skal i utgangspunktet være en fulltidsaktivitet for deltakerne, jf. tilsvarende ordning for deltakerne i introduksjonsprogrammet.

Innholdet i kvalifiseringsprogrammet skal fremme formålet med ordningen og må samtidig tilpasses deltakernes behov og forutsetninger. 

Kravet om full tid er begrunnet i hensynet til et effektivt kvalifiseringsløp og overgang til arbeidsliv eller utdanning så snart som mulig. Begrunnelsen er videre at programmet skal ha et omfang som er tilnærmet normal arbeidstid. Dette bidrar til å motvirke passivisering. Programmet vil imidlertid være rettet mot en målgruppe som kan ha svært ulike forutsetninger og behov for bistand. På samme måte som denne situasjonen vil påvirke utformingen av tiltak i programmet, vil den måtte påvirke omfanget av tid som skal settes av til de ulike tiltakene.

Det legges opp til at hva som defineres som hel dag kan variere avhengig av i hvilken grad tiltakene og elementene i programmet krever tidsbruk ut over det som er bundet i programmet (eller står på deltakerens timeplan). I tillegg legges det opp til at det kan settes av tid til aktiviteter som ikke inngår i selve programmet. Praktiske forhold rundt utformingen av tiltakene kan tilsi at dette ikke lar seg innpasse som en fast daglig arbeidstid på 7 ½ time. Eksempelvis kan det oppstå pauser mellom ulike aktiviteter som det kan være vanskelig å fylle på en hensiktsmessig måte.

Departementet viser til utkastets § 5A-2 fjerde ledd om at programmet skal være helårig og på full tid. Deltakelse i programmet gir rett til kvalifiseringsstønad, se utkastets § 5A-1 tredje ledd og kapittel 6 nedenfor.  

I utkastets § 5A-2 sjuende ledd foreslås det en hjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser om kvalifiseringsprogrammets innhold. Det vises til at erfaringer med ordningen kan avdekke behov for å gi slike bestemmelser, både av hensyn til deltakerne og NAV-kontorene.

5.7.4    Iverksetting av programmet
Bestemmelser om iverksetting av programmet skal ivareta flere hensyn. For det første skal det gi søkerne en sikkerhet for at søknaden skal bli behandlet og eventuelt program iverksatt innenfor rimelig tid. For det andre vil kommunen trenge en rimelig tid til arbeidsevnevurderingen og den skjønnsmessige vurderingen og til utarbeiding av program. Kommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om programmet. Det skal utarbeides en individuell plan, som etter forholdene også kan forutsette samordning med flere tjenesteytere som for eksempel helsetjeneste og private og/eller frivillige tjenesteytere.

Det som særlig kan medføre behov for en viss tid før iverksetting, er gjennomføringen av arbeidsevnevurderingen og den skjønnsmessige vurderingen som kommunen må foreta med hensyn til om deltakelse i programmet vil være nødvendig og hensiktsmessig i forhold til den enkelte søker. Denne perioden er i stortingsmeldingen kapittel 13.6.3 omtalt som ventetid. Det vises her til at det kan være usikkerhet knyttet til denne vurderingen, og det pekes videre på at det vil være store samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til å ta en person som ellers ville komme i ordinært arbeid, inn i et relativt langvarig program.

På bakgrunn av disse hensynene vil departementet foreslå at et program skal iverksettes fra det tidspunkt programmet angir, men senest innen seks måneder etter søknad om deltakelse. Denne fristen gjelder ikke når en person har avbrutt eller avvist deltakelse i programmet.

Etter introduksjonslovens § 3 annet ledd skal kommunen så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt, tilrettelegge introduksjonsprogram. Etter departementets vurdering tilsier forskjellene i målgruppe og programutarbeiding ulike regler for de to ordningene på dette område. Det foreslås imidlertid samme bestemmelse for den situasjonen som oppstår når en person har avbrutt eller avvist deltakelse. 

Departementet har vurdert om det i loven skal stilles uttrykkelig krav om at søkeren må ha vært helt eller delvis uten arbeidstilknytning i en viss periode fra søknadstidspunktet for å kvalifisere for deltakelse i programmet. Etter departementets syn er dette ikke nødvendig. Normalt vil en person være helt ute av arbeidslivet på søknadstidspunktet og i perioden fram til eventuell deltakelse, jf. foreslåtte kriterier i § 5A-1. Det skjønn som kommunen skal utøve med hjemmel i foreslått § 5A-1 annet ledd vil også innebære en vurdering fra kommunens side av hvilken betydning eventuell arbeidstilknytning skal få for spørsmålet om deltaking i programmet og iverksetting av det.

Etter departementets syn er det i utgangspunktet ikke hensiktsmessig med særskilte ventetidsbestemmelser i tillegg til bestemmelser om iverksetting av programmet.

Den foreslåtte bestemmelsen bør gi søker sikkerhet for at søknaden behandles innenfor rimelig tid og kommunen får nødvendig tid til sin saksbehandling. Den åpner dessuten for fleksibilitet, idet kommunen kan iverksette et program når som helst innenfor seks måneders fristen, dvs. knyttet til den enkelte søkers forhold og kommunens vurdering av søker og mulighet for rask iverksetting av program. Ved løslatelse fra fengsel, utskriving fra institusjon eller en lang periode med økonomisk sosialhjelp kan det for eksempel både være behov for og mulig å sette programmet i gang raskt.

I stortingsmeldingen uttales det videre at det i en eventuell venteperiode bør stilles krav om at søkeren gjennomfører hensiktsmessige tiltak, for eksempel arbeidssøking, behandling, tiltak for å få orden på økonomi og boligsituasjon mv. Departementet vurderer det slik at kommunen kan avtale hensiktsmessige tiltak med søker i perioden før ikraftsetting av program, og legger til grunn at en søker som tilhører målgruppen for ordningen vil samarbeide med kommunen om gjennomføring av tiltak. Departementet vurderer det imidlertid ikke som hensiktsmessig å lovhjemle en adgang for kommunen til å pålegge søker å gjennomføre ulike tiltak i denne perioden. Departementet vil likevel peke på at de fleste søkerne til programmet må antas å ha økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde i dag, og at det kan stilles vilkår fra kommunens side for tildeling av økonomisk sosialhjelp. Det vises til utkastets § 20 om bruken av vilkår.

På denne bakgrunn foreslår departementet bestemmelser om iverksetting av programmet i utkastets § 5A-3.

5.7.5    Varighet
Erfaringer fra bruk av arbeidsmarkedstiltak generelt viser at klare varighetsbegrensninger på tiltak er viktig for å stimulere til overgang til arbeid. Erfaringene kan ikke overføres direkte til enkeltpersonene i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. Det anses likevel viktig at kvalifiseringsprogrammet gis for en spesifisert periode, slik at de som har mulighet til det, stimuleres til å gå over til arbeid. Samtidig er det vanskelig å vurdere med sikkerhet i forkant av et program hvor lang varighet som vil være hensiktsmessig. Dersom det underveis i programmet vurderes som uheldig å avbryte tiltakene på fastlagt tidspunkt, kan det derfor fattes vedtak om nye perioder.

Regjeringen har i stortingsmeldingen foreslått at kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på inntil et år, og slik at det etter en særskilt vurdering kan gis for inntil 2 år, jf. § 5A-4 i lovutkastet. Ulike behov og forutsetninger blant deltakerne tilsier at varigheten bør fastsettes av kommunen innenfor disse rammene som en hovedregel.

I § 5A-4 foreslås det at kommunen etter en individuell vurdering kan forlenge programmet med inntil seks måneder dersom det vurderes som svært sannsynlig at deltakeren kan komme i fast arbeid i løpet av denne perioden. Deltakernes situasjon og mulighet for å komme i arbeid, bistandsbehov og motivasjon for fortsatt programdeltakelse er viktige momenter i denne vurderingen. I § 5A-4 åpnes det også for at programmet kan forlenges ytterligere utover to år og 6 måneder. Dette er ment som en bestemmelse som skal fange opp helt spesielle situasjoner hvor det er behov for en viss, begrenset forlengelse. En forlengelse av programmet forutsetter at det foreligger en (eventuelt revidert) individuell plan som er med på å sikre kontinuitet og at programmet eventuelt også inneholder reviderte tiltak som er egnet til å fremme formålet med fortsatt programdeltakelse. Programmet kan (uansett fastsatt varighet) forlenges med fravær i form av godkjent permisjon, det vises til utkastets § 5A-8 som hjemler forskriftsbestemmelser om fravær og permisjoner.

Departementet legger til grunn at en person bare kan delta i et program én gang og normalt innenfor en ramme på to år. Det vises i denne sammenheng til formålet med programmet og de kriteriene som må være oppfylt før det fattes vedtak om deltakelse. Gjennomføring av et program vil ikke i alle tilfeller kunne medføre at en deltaker kommer direkte over i arbeid. Departementet mener likevel at en deltaker som hovedregel vil ha forbedret sine muligheter for å få arbeid betydelig og at den kontakten som vil være etablert mellom deltakeren og NAV-kontoret, vil legge til rette for oppfølging og bistand videre når det er nødvendig. 

5.7.6    Opphør av programmet for den enkelte
Kommunen vil kunne ha behov for å stanse gjennomføringen av et program og utbetaling av kvalifiseringsstønad dersom det er saklig begrunnet i den enkelte deltakers forhold. Det klareste eksemplet på et slikt forhold vil være at en deltaker har fått tilbud om arbeid slik at formålet med programmet er oppnådd.

I utkastets § 5A-6 foreslår departementet tilsvarende hjemmel som i introduksjonsloven § 7. Bestemmelsen åpner for at programmet kan stanses midlertidig eller permanent. Vedtak om stans innebærer at personen ikke lenger er å anse som deltaker, og personen har derfor ikke lenger rett på kvalifiseringsstønad.

Saklige grunner for å avvikle programmet kan for eksempel være at deltakeren har vesentlig eller gjentatt fravær. Hvorvidt programmet skal avvikles på grunn av omfattende fravær, og da særlig illegitimt fravær, må vurderes ut fra hensynet til hvor lenge vedkommende har deltatt i programmet, progresjon i programmet og fraværsgrunn. For å avgjøre om fraværet har vært legitimt eller ikke, må kommunen vurdere fraværet opp mot reglene i forskrift som skal gis om fravær og permisjon, se utkastets § 22 som omtales under kapittel 6.3.2 nedenfor. Et annet eksempel kan være at vedkommendes atferd vanskeliggjør programgjennomføringen for de øvrige deltakerne. Det kan videre være aktuelt å stanse programmet fordi deltakeren ikke lenger kan nyttiggjøre seg det, for eksempel på grunn av langvarig eller alvorlig sykdom.

Ettersom deltakelse i kvalifiseringsprogrammet ikke i utgangspunktet er en plikt for den enkelte, kan deltakeren selv velge å avslutte programmet. Potensielle deltakere i kvalifiseringsprogrammet kan imidlertid i utgangspunktet ikke velge bort programmet til fordel for økonomisk stønad som livsoppholdsytelse. Dette følger av det forhold at økonomisk stønad etter loven er en subsidiær ytelse. En person som søker om økonomisk stønad til livsopphold og som nekter å søke om kvalifiseringsprogram til tross for at kommunen anser vedkommende som en aktuell deltaker, vil kunne få den økonomiske stønaden redusert. Det vises til at retten til økonomisk stønad er subsidiær, dvs. at muligheter for selvforsørgelse må være prøvd.

Et vedtak om stansing av programmet er en inngripende avgjørelse og det skal på samme måte som for introduksjonsprogrammet regnes som enkeltvedtak, og det kan påklages til fylkesmannen. I denne sammenhengen viser departementet til reglene i forvaltningsloven om forhåndsvarsling og kravene til utrednings- og informasjonsplikt.

Uansett om programmet er gjennomført eller ikke, foreslås det at det skal utstedes et deltakerbevis, se § 5A-5 sjette ledd.

5.8   Internkontroll og tilsyn
Kommunene har etter sosialtjenesteloven en plikt til å utøve internkontroll på virksomhetsområdene etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. På forvaltningsområdet økonomisk stønad (kapittel 5) gjelder ikke internkontrollkravet, og det føres heller ikke tilsyn på området. Departementet foreslår ikke at det skal gjelde et interkontrollkrav eller føres tilsyn med nytt kapittel 5A. Statens helsetilsyn har imidlertid et overordnet tilsynsansvar med sosialtjenesteloven kapittel 5, og dette overordnede tilsynsansvaret vil også gjelde for nytt kapittel 5A.

Departementet vil arbeide videre med spørsmålet om internkontrollplikt og tilsyn i lys av den nye organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vises også til Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (statlig tilsyn med kommunesektoren).

 

6.  Om kvalifiseringsstønad

6.1   Innledning
Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er utsatte grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet, med ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden og som er i, eller står i fare for å komme i, en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter.

Bak forslaget om en kvalifiseringsstønad ligger de samme hensynene som har begrunnet ordningen med en introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere, jf. introduksjonsloven. Kvalifiseringsstønaden skal stimulere og motivere til at målgruppen vil delta i programmet, og den skal samtidig fremme overgangen til aktiv deltakelse i arbeidslivet. I flere sammenhenger foreslås det at systemet i arbeidslivet følges, slik at stønaden kan være med på å stimulere til tilpasning til dette.

Mange av de problemstillingene som behandles i dette kapitlet er utførlig drøftet i Ot.prp. nr 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, og det vises derfor til denne proposisjonen. Det vises også til NOU 2001:20 Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Målgruppen for ordningene er imidlertid forskjellige, og det påvirker utformingen av enkelte av forslagene i dette notatet. 

6.2   Utformingen av stønaden
6.2.1    Stønadsnivå og aldersdifferensiering
Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet skal gi rett til kvalifiseringsstønad, se utkastets §§ 5A-1 tredje ledd og § 5A-7 første ledd. Den bør fastsettes slik at den primært sikrer den enkelte deltaker dekning av rimelige utgifter til et nøkternt og forsvarlig livsopphold. Det bør legges vekt på at en fast og forutsigbar ytelse både når det gjelder nivå og varighet, vil bidra til en større grad av økonomisk trygghet for deltakerne enn økonomisk sosialhjelp gjør i dag. Stønaden skal motivere den enkelte til aktiv deltakelse og representere et insentiv til å komme seg inn i arbeidslivet. Stønaden bør være tilstrekkelig høy slik at den representerer et reelt alternativ til økonomisk sosialhjelp, det vil si slik at ikke en stor andel av programdeltakerne vil ha behov for supplerende sosialhjelp.

Regjeringen har i stortingsmeldingen foreslått at kvalifiseringsstønaden i likhet med introduksjonsstønaden gjøres standardisert for alle som er stønadsberettiget og at nivået settes likt med introduksjonsstønaden, dvs. 2G i folketrygden, og med 2/3 av 2G til personer under 25 år. Ytelsen til unge under 25 år blir dermed om lag på nivå med summen av lån og stipend fra Statens Lånekasse.

6.2.2    Avkorting mot arbeidsinntekt
Regjeringen peker i stortingsmeldingen på at det bør utformes regler for inntektsprøving som innebærer at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet har økonomiske motiver til å prøve seg i arbeidslivet gjennom deltidsarbeid, se kapittel 13.6.7.

Regjeringen har vurdert spørsmålet om avkorting mot arbeidsinntekt slik:
”Forslaget til kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad har viktige likhetspunkter med yrkesrettet attføring og attføringspenger ved at kriteriet for å komme inn på ordningen er knyttet til nedsatt inntektsevne. Dette tilsier at det ikke kan åpnes for ubegrenset inntektsgivende arbeid på fritiden, slik som i introduksjonsordningen. Det foreslås at stønaden på tilsvarende måte som i forslaget til reformert midlertidig inntektssikring i folketrygden, avkortes time for time, basert på et meldekortsystem, jf. kapittel 12. Muligheten til å kombinere deltidsarbeid med deltakelse i programmet begrenses oppad. Kravet til annen aktivitet innfor kvalifiseringsprogrammet reduseres slik at summen av ordinært deltidsarbeid og andre aktiviteter innenfor programmet utgjør full tid.”

Departementet foreslår i tråd med meldingen at kvalifiseringsstønaden avkortes time for time når en deltaker har inntektsgivende arbeid, se utkastets § 5A-9 første ledd.

Det er normalt ikke aktuelt for deltakerne i kvalifiseringsprogrammet å ha inntektsgivende arbeid ved oppstarten av et program, jf. målgruppen for ordningen og kriteriene for deltakelse. Men det kan være aktuelt at arbeidsprøving/lønnet arbeid inngår i programmet etter hvert, f. eks. som en del av avslutning av programmet og innfasing i full stilling. Departementet foreslår at det settes en øvre grense for omfanget av lønnet arbeid ved deltakelse i kvalifiseringsprogram. Kommunen bør likevel innenfor programfastsettelsen utvise et skjønn i det enkelte tilfelle i forhold til hva som skal betraktes som full tid. Forslaget betyr i prinsippet at deltidsarbeid utover et bestemt omfang kan få konsekvenser for fortsatt deltakelse i programmet, se forslag til § 5A-6 om stans i programmet når det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid.

Etter departementets vurdering bør inntektsgivende arbeid i inntil 50 prosent deltidsstilling kunne kombineres med fortsatt deltaking i kvalifiseringsprogrammet. Aktivitetene vil da i tråd med regjeringens forutsetninger måtte reduseres avhengig av stillingsstørrelse. Det vises til § 5A-9 annet ledd i lovutkastet. Begrensningen på 50 prosent stilling innebærer samtidig at lønnet arbeid ikke bør utgjøre mer enn 50 prosent av et program (som alltid er på full tid, jf. foreslått § 5A-2 fjerde ledd).  

Departementet vil ikke foreslå at kvalifiseringsstønaden reduseres på grunn av mottatt barnebidrag, jf. tilsvarende bestemmelse i introduksjonsloven. Det vises til utkastets § 5A-9 siste ledd. 

6.2.3 Om barnetillegg
De statlig veiledende retningslinjene for utmåling av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven § 5-1 tredje ledd fastsetter særskilte barnetillegg per måned som per 1. januar 2006 utgjør kr 1630,- (barn mellom 0 og 5 år), kr 2160,- (barn mellom 6 og 10 år) og kr 2720,- (barn mellom 11 og 17 år). Barnetrygd og kontantstøtte kan medregnes på linje med andre inntekter ved vurdering av søkers behov for økonomisk sosialhjelp. Tilsvarende skal utgifter knyttet til barnets livsopphold tas inn i vurderingen.   

Det ytes ikke barnetillegg til introduksjonsstønaden og i begrunnelsen vises det til betydningen av at denne stønaden skal stimulere begge forsørgere av barn i en husholdning til å delta i introduksjonsordningen. Videre er det lagt vekt på prinsippet om en utgiftsuavhengig stønad som utbetales på grunnlag av deltakelse i introduksjonsprogrammet, og at supplerende sosialhjelp etter sosialtjenesteloven vil måtte vurderes ved behov på linje med andre grupper som har et svakt inntektsgrunnlag.

Regjeringen har foreslått at mottakere av kvalifiseringsstønad skal motta barnetillegg på linje med mottakere av den foreslåtte nye midlertidig inntektssikringen i folketrygden, det vises til forslaget i stortingsmeldingen kapittel 12. På denne bakgrunn vil departementet foreslå at det gis et tillegg med en fast sats per barn i likhet med det som i dag gjelder for attføringspenger og rehabiliteringspenger, jf. forskrift av 11.09.01 nr. 1079 § 3-2 og forskrift av 06.06.97 nr. 591 § 11. Etter disse bestemmelsene ytes det nå barnetillegg med kr 27 pr barn pr dag, det vil si kr. 7020,- pr år. Det vises til utkastets § 5A-7 siste ledd, som gir hjemmel for forskrifter om barnetillegg til kvalifiseringsstønaden.

6.2.4    Forholdet til andre offentlige ytelser
Departementet legger til grunn at det er et svært begrenset behov for samordningsbestemmelser mellom kvalifiseringsstønaden og andre offentlige ytelser, jf. inngangskriteriene til kvalifiseringsprogrammet. Departementet foreslår likevel at kvalifiseringsstønaden reduseres med det beløp en deltaker måtte motta fra folketrygden (som sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og fødselspenger), med mindre opptjeningsgrunnlaget har vært arbeidsinntekt ved siden av programmet, se introduksjonsloven § 12. I lovutkastet § 5A-10 første ledd foreslås tilsvarende bestemmelse for kvalifiseringsstønaden.

På samme måte som for introduksjonsstønaden, foreslås det at deltakelse på tiltak som utløser stønad til livsopphold fra Arbeids- og velferdsetaten, fører til at stønaden til livsopphold tilfaller kommunen, se utkastets § 5A-10 annet ledd.

Introduksjonsloven inneholder en bestemmelse (se § 13 tredje ledd) om samordning mellom introduksjonsstønaden og overgangsstønad etter folketrygdloven § 15-6. Målgruppen for kvalifiseringsstønaden omfatter ikke de som har rett til overgangsstønad, og det foreslås derfor ikke tilsvarende samordningsbestemmelse i dette lovutkastet.   

Det foreslås heller ikke særregler som samordner kvalifiseringsstønaden med barnetrygd og kontantstøtte, se utkastets § 5A-10 siste ledd.

6.3   Beregning, trekk for fravær og utbetaling av kvalifiseringsstønad
6.3.1    Beregning
Departementet foreslår i dette høringsnotatet at stønadsnivået settes likt med introduksjonsstønaden, det vil si 2G, med 2/3 av 2G til deltakere under 25 år. På samme måte foreslås det at kvalifiseringsstønaden baserer seg på systemet i den statlige hovedtariffavtalen hvor månedslønnen utgjør 1/12, daglønnen 1/30 og timelønnen 1/1850 av årslønnen, jf. hovedtariffavtalen § 2 nr. 2. Systemet bygger på at det også utbetales lønn under ferie og på høytids- og helligdager. Tilsvarende gjelder for kommunesektoren. Departementet forutsetter, i likhet med det som gjelder for introduksjonsordningen, at stønaden løper under ferie eller ved opphold i programmet som er et resultat av hvordan programmet er organisert.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å følge introduksjonslovens bestemmelser, se utkastets § 5A-7. Etter dette forslaget vil utbetaling av full stønad for én måned (2G/12) forutsette at deltakeren har deltatt i programmet hele kalendermåneden. Dersom vedkommende starter i programmet etter den 1. i måneden, betales stønad per kalenderdag til utløpet av måneden, som alltid regnes som 30 dager.

6.3.2    Fravær og permisjoner
Med hjemmel i introduksjonsloven har Kommunal- og regionaldepartementet gitt forskrift av 8. juli 2003 nr. 80 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementets ansvar). Reglene i forskriften gjelder kommunenes håndtering av disse spørsmålene. De innebærer f. eks. at deltakere i kvalifiseringsprogrammet som får fravær på grunn av egen sykdom eller skade, i utgangspunktet ville beholde kvalifiseringsstønaden. Departementet vil vurdere å foreslå tilsvarende bestemmelser for deltakerne i kvalifiseringsordningen. Det vises til utkastets § 5A-8 annet punktum. 

Illegitimt fravær bør som hovedregel føre til trekk i stønaden uansett varighet. Det vises til utkastets § 5A-8 første punktum, som bestemmer at stønaden reduseres ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner og som det ikke er gitt tillatelse til.

6.3.3    Utbetaling, tilbakebetaling og refusjon
Departementet foreslår å følge introduksjonsordningens system med utbetaling av kvalifiseringsstønad etterskuddsvis. Denne utbetalingsformen gjør det klart at illegitimt fravær har direkte konsekvenser og ordningen vil også være administrativt enklere å gjennomføre. Den krever imidlertid at deltakerne må få dekket utgifter som må betales før vedkommende mottar første stønadsutbetaling, og det kan for eksempel skje gjennom forskuttering av kvalifiseringsstønad eller gjennom økonomisk stønad etter kapittel 5 i en begrenset periode. Det vises til utkastets § 26 som overlater det til kommunen å beslutte hvordan og til hvilke tidspunkter utbetaling skal skje.

Det kan oppstå spørsmål om tilbakebetaling av for mye utbetalt kvalifiseringsstønad, f. eks. hvis kommunen gjør en feil ved beregningen av stønaden eller deltakeren gir uriktige opplysninger av betydning for beregningen/utbetalingen. Det kan også oppstå spørsmål om å kreve tilbake for mye utbetalt kvalifiseringsstønad pga. avsluttet programdeltakelse.

Departementet foreslår å følge systemet i introduksjonsloven. Det vises til utkastets § 5A-12 som sier at kommunen kan trekke det overskytende i framtidig kvalifiseringsstønad når en person har fått utbetalt for mye. Regelen tilsvarer vanlig praksis i arbeidslivet. Sosialtjenesteloven § 5-6 om konsekvensene for stønaden når det er gitt uriktige opplysninger, foreslås endret slik at den også omfatter kvalifiseringsstønad.

6.4   Forholdet til økonomisk sosialhjelp
Som stortingsmeldingen peker på, er målet med kvalifiseringsprogrammet at deltakerne skal kunne komme i arbeid, og departementet legger til grunn at en del vil lykkes i dette allerede før programmet er avsluttet. I god tid før utløpet av en programperiode skal NAV-kontoret foreta en ny vurdering av deltakerens arbeidsevne og muligheter på arbeidsmarkedet. Programdeltakere som vurderes å ha behov for ytterligere tiltak, og som har gått ut den maksimale tiden for program, skal vurderes og følges opp i forhold til det øvrige virkemiddelapparatet som NAV-kontoret rår over. Departementet regner med at det vil være en del som etter avsluttet program fortsatt vil trenge økonomisk sosialhjelp som midlertidig livsoppholdsytelse. Kommunen bør da vurdere å stille vilkår om at de det gjelder fortsatt søker arbeid. Samtidig mener departementet at en velfungerende kvalifiseringsordning vil redusere antallet langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp.

 

7.  Skatt, pensjon, yrkesskadedekning og arbeidsmiljø

7.1   Skatteplikt
7.1.1    Gjeldende rett
Skattepliktig inntekt avgrenses etter lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) ved hjelp av begrepet alminnelig inntekt. Hovedregelen om hva som regnes som slik inntekt framgår av § 5-1 første ledd, som angir at enhver fordel vunnet ved arbeid, kapital eller virksomhet, samt pensjon, føderåd og livrente, er skattepliktig. Når det gjelder pensjoner, periodiske ytelser mv. utfylles hovedregelen i § 5-1 av bestemmelsene i §§ 5-40 til 5-43.

Det fremgår av § 5-42 at bl.a. alders- og uføre­pensjon, sykepenger, dagpenger, attføringspenger og overgangsstønad er skatte­pliktig inntekt. Også introduksjonsstønad beregnet etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere er skatte­pliktig etter denne bestemmelsen.

Av § 5-43 framgår det at sosialhjelp ikke er skattepliktig inntekt. Det samme gjelder for visse andre offentlige overføringer til dekning av bestemte sosiale og medisinske utgifter. Heller ikke Arbeids- og velferdsetatens ytelser til livsopphold for deltakere i arbeidsmarkedstiltak er skattepliktig inntekt, jf. skatteloven § 5-15 første ledd bokstav b første strekpunkt.

7.1.2    Departementets vurdering og forslag
Kvalifiseringsstønaden har på den ene siden likhetspunkter med introduksjons­stønaden for nyankomne innvandrere (jf. introduksjonsloven) og enkelte av trygdeytelsene til inntektssikring, som er skattepliktige etter skatteloven, jf. skatteloven § 5-42. På den andre siden vil kvalifiserings­stønaden i mange tilfeller erstatte sosialhjelpen, som ikke er skattepliktig, jf. skatteloven § 5-43. Hvorvidt kvalifiseringsstønaden ville være skattepliktig etter en tolkning av eksisterende lov, er derfor ikke helt åpenbart.

Kvalifiseringsstønaden vil utgjøre en inntekt for deltakere i kvalifiserings­programmet. Den er ikke behovsprøvd, og utbetalingen forutsetter deltakelse i et arbeidsrettet kvalifiseringsprogram. Stønaden har følgelig mye til felles med andre periodiske ytelser som skal tilsvare en arbeidsinntekt fra det offentlige, og slike ytelser er som regel skattepliktige. Kvalifiseringsstønaden har for eksempel klare likhetstrekk med introduksjonsstønaden etter introduksjonsloven, som er skattepliktig. Departementet finner det derfor rimelig at også kvalifiserings­stønaden inngår i deltakerens skattepliktige inntekt.

Selv om kvalifiseringsstønaden ikke helt kan anses som en vanlig arbeidslønn, legger departementet vekt på at skatteplikten medfører at kvalifiseringsstønaden får flere likhetstrekk med ordinær arbeidslønn. Dette vil kunne bidra til å normalisere deltakernes situasjon og være en hensiktsmessig tilnærming til arbeidslivet.

På denne bakgrunn foreslår departementet at kvalifiseringsstønad skattlegges som alminnelig inntekt. Det vises til utkast til endring i skatteloven § 5-42. Videre foreslås det at kvalifiserings­stønaden blir skattepliktig som personinntekt.  Det vises til utkast til endring i skatteloven § 12-2. For at skatteplikten skal bli korrekt oppfylt samt at deltakere i kvalifiserings­programmet skal kunne motta forhåndsutfylt selvangivelse, foreslås det også innført en innberetningsplikt for den som utbetaler stønaden dvs. kommunen. Det vises til utkast til endring i ligningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav b.

7.2   Opptjening av pensjonspoeng
7.2.1    Gjeldende rett
Folketrygdloven stiller krav om trygdetid for visse trygdeytelser til inntektssikring, knyttet til bestemte livssituasjoner. Trygdetid opparbeides normalt fra den tid man blir medlem i trygden. Når det gjelder rett til folketrygdens tilleggspensjon, sykepenger og dagpenger under arbeidsløshet, er det i tillegg til medlemskap i folketrygden, krav om at vedkommende har hatt pensjonsgivende inntekt, som for eksempel arbeidsinntekt.

Pensjonspoeng er en faktor som brukes ved beregning av tilleggspensjonen etter folketrygdloven. Et medlem opptjener som hovedregel pensjonspoeng for hvert kalenderår vedkommende har en pensjonsgivende inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 3-13. Begrepet «pensjonsgivende» er regulert i folketrygdloven § 3-15. Det tar utgangspunkt i begrepet «personinntekt» etter skatteloven § 12-2. All personinntekt er imidlertid ikke pensjonsgivende. Pensjonsgivende inntekt er først og fremst arbeidsinntekt, men også offentlige overføringer som kommer til erstatning for slik inntekt er pensjonsgivende, herunder midlertidige ytelser som sykepenger, dagpenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset utførestønad. Dette har sammenheng med at disse ytelsene skal ses på som midlertidig erstatning for arbeidsinntekt, hvor siktemålet er å komme tilbake i arbeid. Ytelsene er derfor også pensjonsgivende.

7.2.2    Departementets vurdering og forslag
Kvalifiseringsstønaden skal skattlegges som personinntekt. Departementet foreslår at trygdeavgift for kvalifiseringsstønaden fastsettes med mellomsats etter folketrygdloven, og ytelsen bør følgelig også være pensjonsgivende. Det vises til utkast til endring i folketrygdloven § 23-3 nr 2.

7.3    Arbeidsgiveravgift
Det følger av folketrygdloven § 23-2 at arbeidsgiver skal betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse for arbeid og oppdrag i og utenfor tjenesteforhold som han plikter å innberette. Kvalifiseringsstønaden er, i likhet med introduksjonsstønaden, ikke lønn for arbeid . Når det gjelder introduksjonsstønaden, er det imidlertid presisert i folketrygdloven § 23-2 femte ledd annet punktum at det ikke skal betales arbeidsgiveravgift. Departementet foreslår på denne bakgrunn av § 23-2 femte ledd annet punktum utvides med en presisering av at også kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven faller utenfor plikten til å betale arbeidsgiveravgift.

7.4   Yrkesskadedekning
7.4.1    Gjeldende rett
Folketrygdloven kapittel 13 om yrkesskadedekning gir fordeler ut over folketrygdens ordinære stønadssystem, jf. folketrygdloven § 13-1. For å være dekket av reglene om yrkesskadedekning, er utgangspunktet at vedkommende må være arbeidstaker, jf. folketrygdloven § 13-6, jf. § 1-8. Paragrafene 13-7 til 13-13 utvider imidlertid personkretsen noe. Etter § 13-11 er også medlemmer av trygden som deltar i arbeidsmarkedstiltak, attføringstiltak, kurs eller lignende i regi av arbeidsmarkedsetaten eller trygdeetaten, eller i program i henhold til lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere, yrkesskadedekket.

7.4.2    Departementets vurdering og forslag
De forhold som tilsier at det skal være regler om yrkesskadedekning etter folketrygdloven for de virksomheter som er omfattet av disse reglene, gjør seg også gjeldende for virksomheter som kvalifiseringsprogrammet kan komme til å omfatte. Tiltakene i kvalifiseringsprogrammet skal fremme sysselsetting for deltakerne, og har som hovedmål å gjøre deltakere i stand til raskest mulig å delta i yrkeslivet. Det er dermed rimelig at disse deltakerne sikres på linje med andre personer i arbeidslivet. Departementet foreslår at også deltakere i kvalifiseringsprogram skal være omfattet av reglene om yrkesskadeerstatning. Det vises til utkast til endring i folketrygdloven § 13-11 første ledd.

7.5   Forholdet til arbeidsmiljøloven
7.5.1    Gjeldende rett
Deltakere som gjennomfører et kvalifiseringsprogram vil i varierende grad kunne komme i direkte kontakt med arbeidslivet ved at de i løpet av et avgrenset tidsrom er i arbeid eller under arbeidstrening ved en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven. Spørsmålet er om deltakere i kvalifiseringsprogram har eller bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader som arbeidstakere har etter arbeidsmiljøloven.

Arbeidsmiljøloven § 1-6 oppregner visse grupper som i utgangspunktet faller utenfor arbeidsgiver-/arbeidstakerforhold, men der departementet er gitt fullmakt til å bestemme i hvilken utstrekning lovens regler om helse, miljø og sikkerhet likevel skal gjelde når de utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven. Det gjelder bl.a. elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål, personer som i opplærings- eller attføringsøyemed utplasseres i virksomheter uten å være arbeidstakere, og personer som uten å være arbeidstakere deltar i arbeidsmarkedstiltak. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter som gir visse deler av arbeidsmiljøloven knyttet til helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen anvendelse på grupper nevnt i arbeidsmiljøloven § 1-6.

7.5.2    Departementets vurdering og forslag
Deltakelse i kvalifiseringsprogram er ikke et arbeidsforhold. Arbeidsmiljølovens regler om oppsigelsesvern kommer derfor ikke til anvendelse. Departementet er imidlertid kommet til at deltakere i kvalifiseringsprogram bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader etter arbeidsmiljøloven som arbeidstakere. Lovens regler om helse, miljø og sikkerhet gjelder for gruppene som regnes opp i bestemmelsen, når disse utfører arbeid i virksomheter som hører inn under loven. Deltakere i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven regnes for å være omfattet av opplistingen i § 1-6 f og g. Bokstav h i den gamle § 3 nr. 2 i arbeidsmiljøloven (1977) om personer som deltar i introduksjonsprogram ble derfor strøket i forbindelse med innføringen av ny arbeidsmiljølov.

Personer som deltar i kvalifiseringsprogram vil etter departementets vurdering falle inn under en eller flere av persongruppene i bokstav a til g i § 1-6 arbeidsmiljøloven. Dette innebærer at det ikke er nødvendig å tilføye en egen bokstav i bestemmelsen for denne persongruppen.

 

8.  Saksbehandling

8.1    Forholdet til forvaltningsloven
Forvaltningsloven av 10. februar 1967 regulerer behandlingsmåten i forvaltningssaker. Etter forvaltningslovens innledende bestemmelser kommer den til anvendelse på alle saker som behandles av et organ for stat eller kommune, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Dette kapitlet handler særlig om saksbehandlingen knyttet til nytt kapittel i sosialtjenesteloven.

8.2   Enkeltvedtak
8.2.1    Gjeldende rett
Forvaltningsloven gjelder fullt ut for saker som behandles etter sosialtjenesteloven, jf. § 8-1 annet ledd som bestemmer at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak.

8.2.2    Om enkeltvedtak etter kapittel 5A
Etter lovforslaget vil det være kommunen som fatter beslutning om tildeling av kvalifiseringsprogram og stønad i form av enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er kommunens beslutning om at søkeren tildeles eller avslås kvalifiseringsprogram og stønad som utgjør enkeltvedtaket. Et avslag vil kunne påklages. Selve kvalifiseringsprogrammet vil utarbeides samtidig med vedtaket og følge dette, enten innarbeidet i samme dokument eller som et vedlegg.

8.2.3    Særlig om forholdet mellom enkeltvedtak om tildeling av program og programmets innhold
Kvalifiseringsprogrammet vil kunne bestå av tiltak fra kommune, stat, offentlige og private arbeidsgivere, frivillige organisasjoner m.fl. Avhengig av regelverket for saksbehandling hos den enkelte bidragsyter til programmet, vil vedtaket om tildeling av kvalifiseringsprogram bli fulgt opp ved og supplert med enkeltvedtak eller andre typer beslutninger.

Kvalifiseringsprogrammet vil ikke bare måtte følges opp med forpliktende beslutninger av hver bidragsyter; de enkelte bidragsyterne vil også måtte inngå et utvidet samarbeid med andre deler av forvaltningen eller hjelpeapparatet om utarbeiding og oppfølging av en individuell plan. Individuell plan er foreslått som obligatorisk for deltakerne i kvalifiseringsprogrammet. I den individuelle planen vil det være naturlig å inkludere, foruten bidragsyterne til kvalifiseringsprogrammet, også helsetjenester (kommunalt og statlig nivå) og deler av forvaltningen som vil kunne støtte opp under de arbeidsrettede tiltakene i kvalifiseringsprogrammet (for eksempel de kommunale hjemmetjenestene, boligformidlingen, gjeldsrådgivningstjenesten).   

Lovforslaget om et kvalifiseringsprogram med stønad baserer seg på at den enkelte søker skal ha anledning til å medvirke ved utformingen av programmet og innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Med den vekt som lovforslaget legger på brukermedvirkning, nærmer man seg her en avtalesituasjon.

Departementet legger til grunn at kvalifiseringsprogrammet vil bli revidert ved behov. Departementet legger til grunn at vedtak om stansing av programmet må regnes som enkeltvedtak. Deltakere i programmet vil kunne få permisjon og det vil i forskrifts form bli gitt permisjonsregler. Departementet forutsetter at avgjørelser om permisjon betraktes som enkeltvedtak.

Departementet foreslår at utbetaling av kvalifiseringsstønaden skal skje etterskuddsvis. Dette innebærer at det i forkant av hver utbetaling vil måtte skje en utmåling av stønaden, normalt en eller to ganger i måneden. Etter departementets vurdering vil beregningen i seg selv ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

I kommunens vedtak om å tildele kvalifiseringsstønad i henhold til loven, bør det fremgå at illegitimt fravær, jf. § 5A-8, vil føre til redusert kvalifiseringsstønad. Dersom kommunen ved illegitimt fravær foretar en reduksjon av kvalifiseringsstønaden, vil det bare være en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket, og ikke noe nytt vedtak. Dersom tildelingsvedtaket ikke inneholder bestemmelser som tar forbehold om illegitimt fravær, vil trekk i stønaden være et enkeltvedtak.

8.3   Klage
8.3.1    Gjeldende rett
Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken, til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).

Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen er således gitt kompetanse til å overprøve så vel skjønnsutøvelse som lovanvendelse og saksbehandling. Når statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. 

I en del tilfeller er kompetansen til den overordnete instans imidlertid begrenset i forhold til kommunale vedtak. Dette gjelder blant annet ved klage etter sosialtjenesteloven, hvor fylkesmannen er klageinstans og det kommunale skjønn bare kan overprøves dersom skjønnet er åpenbart urimelig, jf. sosialtjenesteloven §§ 8-6 og 8-7. Tilsvarende gjelder for introduksjonsordningen, jf. § 22 i loven.

Etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen har medført at det innenfor det lokale felles NAV-kontoret vil være et tosporet klagesystem. Systemet for Arbeids- og velferdsetaten er klage til overordnet instans og anke til Trygderetten for saker etter folketrygdloven, og klage til overordnet organ etter arbeidsmarkedsloven. For begge saksområder kan alle sider av en sak prøves, inkludert skjønnsutøvelsen.

Departementet vil vise til at det i St.prp. nr. 46 (2004-2005) er uttalt: ”For å ivareta intensjonene om helhetlig brukertilnærming og en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune vil departementet vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Dette vil være et langsiktig og mer grunnleggende arbeid der målet bør være et klage- og ankesystem som bygger på mest mulig felles prinsipper og som er organisert på en mer enhetlig måte enn dagens system.” I Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) uttales det som oppfølging av tidligere uttalelse: ”Etter departementets syn bør en eventuell utredning av en klage- og ankeordning som også skal omfatte den kommunale sosialtjenesten utstå til det er klart hvilket standpunkt Regjeringen tar til forslaget i NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget) om en samordning av den kommunale sosial- og helselovgivningen.”  

Departementet tar sikte på å komme tilbake til spørsmålet om å utrede en eventuell felles klage- og ankeordning på et senere tidspunkt.

8.3.2    Departementets vurdering og forslag
Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå nye regler om klage for nytt kapittel 5A. Dette betyr at enkeltvedtak etter nytt kapittel 5A kan påklages til fylkesmannen.  Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn, kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.

 

9.  Finansiering av tjenester

Etter sosialtjenesteloven § 11-6 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til sosialtjenesten og etter samme lov § 11-1 skal den enkelte kommune sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som kommunen har ansvar for etter denne loven. Disse bestemmelsene vil også gjelde for kapittel 5A.

 

10. Iverksetting og overgangsbestemmelser

10.1  Iverksetting og endringer i andre lover
Regjeringen uttaler i stortingsmeldingen at den tar sikte på at det legges fram et lovforslag om kvalifiseringsprogram og ny stønad våren 2007, med sikte på iverksetting fra 1. oktober 2007. Stortinget har bevilget 53 mill. kroner til innfasing av ordningen i kommuner med NAV-kontorer i 2007.

Departementet foreslår at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, jf. § 5A-14 første ledd i lovutkastet.

10.2  Overgangsbestemmelser
Det vises innledningsvis til kapittel 3.2.4 foran og lovutkastets § 5A-15 nr. 4 hvor det foreslås at kommunens oppgaver etter loven legges til NAV-kontoret. Dette betyr en utvidelse i forhold til i dag, hvor NAV-kontorets har oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Lovens iverksettelse er imidlertid avhengig av at det er inngått avtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og den enkelte kommune om felles lokale kontorer. Det foreslås derfor en overgangsbestemmelse i lovutkastets § 5A-14 annet ledd om at det må være inngått avtale om felles lokalt kontor, og at dette må være etablert.

10.3  Særlig om innfasing av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
Foreslåtte iverksettings- og overgangsbestemmelser medfører at den nye loven trer i kraft parallelt med at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene etablerer felles lokale kontorer. Innen utgangen av 2009 vil Arbeids- og velferdsforvaltningen ha kontorer som dekker alle landets kommuner.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad vil representere et viktig virkemiddel for den nye forvaltningen. Arbeidet med å utvikle og etablere et kvalifiseringsprogram er et eksempel på et kjerneområde for nært samarbeid, knyttet til en målgruppe med behov for helhetlige og sammenhengende tjenester. Den gradvise innfasingen betyr at det også kan høstes erfaringer som nye NAV-kontorer kan nyttiggjøre seg etter hvert som de etableres.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordningen gjelder for de kommuner som har etablert NAV-kontor sammen med Arbeids- og velferdsetaten. Det vises til lovutkastet § 5A-14  annet ledd.

Den personkretsen kommunen har ansvar for å tilby tjenester etter lovutkastet, er alle som oppholder seg i kommunen. Dette er også hovedregelen etter sosialtjenesteloven. Departementet antar at det i en overgangsperiode kan være behov for en begrensning av personkretsen som det nye kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden vil gjelde for. Det vises til at NAV-kontorer etableres suksessivt i landets kommuner over en fireårs periode (til 2010), og at det betyr at kvalifiseringsprogrammet har samme innfasing. Denne innfasingen kan representere noe ulik belastning på kommunene og behov for en viss begrensing i en oppstartsfase.

Departementet foreslår derfor at det i denne innfasingsperioden vil gjelde et krav om ett års oppholdstid i den kommunen det fremsettes søknad om kvalifiseringsprogram fra, jf. utkastets § 5A-14 tredje ledd.    

 

11. Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1  Innledning
Departementet foreslår at kvalifiseringsordningen blir obligatorisk for alle kommuner som har inngått avtale med Arbeids- og velferdsetaten om felles NAV-kontor, jf. kapittel 10.

11.2  Finansiering av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
Det legges opp til at kommunene får finansieringsansvaret for kvalifiseringsstønaden og kommunale tjenestetilbud knyttet til ordningen. Utgifter til statlige tiltaksplasser og tjenestetilbud finansieres av staten som i dag. Kommunene kompenseres for eventuelt økte utgifter knyttet til reformen gjennom rammebevilgninger. Kommunene ved KS trekkes med i det løpende konsekvensutredningsarbeidet.

Det er et spørsmål om innføring av en rett til kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad gir grunnlag for en særskilt finansiering til kommunene. Det er en målsetting at mest mulig av statens overføringer til kommunesektoren skal kanaliseres gjennom rammetilskuddet og at øremerking så langt som mulig bør unngås. Departementet kan ikke se at det er særlige grunner som skulle tilsi at statens tilskudd på dette området ikke skulle gis gjennom rammetilskuddet.

Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad kan innføres gradvis i takt med at det etableres NAV-kontorer i kommunene. Det betyr at finansieringen i en overgangsperiode ikke kan gå over det ordinære rammetilskuddet til kommunene, men kanaliseres til de kommunene som innfører ordningen. Spørsmålet om hvordan dette skal skje vil bli tatt opp i konsultasjonene med KS.

I kvalifiseringsprogrammet vil det inngå både kommunale og statlige tjenester. Det må sikres at de statlige tjenestene (for eksempel arbeidsmarkedstiltak) er tilgjengelige slik at kvalifiseringsprogrammet kan gjennomføres som planlagt for den enkelte bruker.

Behovet for bevilgninger, både i innfasingsperioden og når ordningen blir obligatorisk, må vurderes konkret i forbindelse med statsbudsjettene. Ressursbehovet vil blant annet være knyttet til antall deltakere på ordningen. I stortingsmeldingen vises det til at ECON Analyse med utgangspunkt i kunnskap om dagens brukere av økonomisk sosialhjelp og tilstrømningen til denne ordningen, anslår at antallet deltakere i kvalifiseringsprogrammet vil kunne ligge på om lag 7300 i gjennomsnitt etter at ordningen er faset inn. I tillegg kan noen personer som i dag mottar stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) eller svært lave dagpenger være aktuelle for ordningen. Dersom det legges til grunn 10 000 deltakere i gjennomsnitt, indikerer ECONs analyse en årlig økning i offentlige utgifter med i størrelsesorden 1 mrd. kroner når økte skatteinntekter fra økt sysselsetting er trukket fra. Denne analysen tar imidlertid ikke hensyn til at mange av de potensielle deltakerne på et kvalifiseringsprogram allerede får oppfølging og ulike tiltak fra det offentlige innenfor dagens ordninger, eller til evt. reduserte offentlige utgifter knyttet til rus, kriminalitet og helseproblemer. Virkningen på offentlige budsjetter kan derfor trolig være mindre, men det er vanskelig på nåværende tidspunkt å gi et mer nøyaktig anslag.

11.3  Samfunnsøkonomiske virkninger av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
Formålet med forslaget til kvalifiseringsprogram er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange av deltakerne på ordningen som vil komme i arbeid. Det er tidligere gjennomført evalueringer av arbeidsmarkedstiltak av ulike typer, og også av tiltak som ligner den nye ordningen. Erfaringene er imidlertid ikke entydige, noe som både gjenspeiler at tiltakene er ulike utformet, målgruppene er forskjellige, men også forskjeller i forsknings- og analysemetoder kan spille inn. Spesielt forsøk med tiltak overfor grupper som tradisjonelt anses å stå langt fra arbeidsmarkedet gir erfaringer som er relevante i forhold til å anslå sannsynlige effekter av ordningen. ECON Analyse har som en del av sin utredning, jf. stortingsmeldingens kapittel 15, gått gjennom eksisterende kunnskap om effekter av tiltak for målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. På denne bakgrunn anslår de at sysselsettingsandelen blant deltakerne kan forventes å øke med 12 prosentpoeng på lang sikt som følge av deltakelse i programmet.

I stortingsmeldingen vises det videre til at ECON på usikkert grunnlag har anslått at de samfunnsøkonomiske gevinstene i form av økt sysselsetting og verdiskaping regnet per deltaker på ordningen er om lag 20 000 kroner høyere enn tiltakskostnadene dersom verdien av tapt fritid for deltakerne holdes utenfor.[2] Anslaget inkluderer en skattefinansieringskostnad på 20 prosent av differansen mellom utgiftene til tiltak og økte stønader for deltakerne og økte skatteinntekter fra økt sysselsetting. Anslaget må ses i sammenheng med ikke tallfestede samfunnsøkonomiske gevinster i form av reduserte kostnader knyttet til rus, kriminalitet og helseutgifter og økt livskvalitet, og eventuelle opplevde ulemper for den enkelte deltaker ved å delta på programmet.

11.4   Klage til fylkesmannen
Departementet foreslår at fylkesmannen skal være klageinstans for saker etter foreslått nytt kapittel 5A. Det vises til kapittel 8 i dette høringsnotatet.

Etter departementets vurdering vil en eventuell merbelastning som fylkesmannsembetene måtte få som følge av forslaget til nytt kapittel 5A, ha begrenset omfang. En hovedmålsetting med ordningen med kvalifiseringsprogram er å gi personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne et reelt alternativ til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1. De aller fleste programdeltakerne vil derfor være personer som ellers ville ha vært avhengige av slik økonomisk stønad til livsopphold. Dette vil bety en redusert pågang med søknader om økonomisk stønad, slik at det totale omfanget av saker ikke nødvendigvis vil øke. I tillegg til klagebehandlingen, må det regnes med at fylkesmennene vil få en viss merbelastning når det gjelder informasjons- og veiledningsoppgaver knyttet til den nye ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Departementet antar at iverksetting av kvalifiseringsprogrammet i 2007 ikke vil føre til noen ekstrabelastning i 2007 for fylkesmannsembetene. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye med sikte på budsjettet for 2008 og videre framover.

11.5  Evaluering av kvalifiseringsprogrammet
Departementet tar sikte på at det i forbindelse med innfasing av programmet vil bli utarbeidet måleindikatorer og gjennomført en kontinuerlig evaluering. Etter to år vil det bli foretatt en oppsummering av resultatene av evalueringen. Evalueringen vil danne grunnlag for eventuelle justeringer av kvalifiseringsprogrammet.

 

12.  Utkast til lov om endringer i lov 13. desember 1991 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) og i enkelte andre lover

Ny bokstav f) i § 4-2 første ledd skal lyde:

f)      kvalifiseringsprogram etter kapittel 5A

Kapittel 5. Økonomisk stønad skal lyde:

Kapittel. 5. Økonomisk stønad og kvalifiseringsstønad

§ 5-6. Følgen av at det er gitt uriktige opplysninger skal lyde:

§ 5-6.  Følgen av at det er gitt uriktige opplysninger. 
       Har noen fått utbetalt kvalifiseringsstønad eller økonomisk stønad fordi vedkommende, eller noen som har handlet på vedkommendes vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller har fortiet opplysninger, kan det vedtas at bidraget skal betales tilbake, eller at en avtale om lån eller garanti for lån skal falle bort.

§ 5-9.  Refusjon i ytelser fra folketrygden m.m. skal lyde:

§ 5-9.  Refusjon i ytelser fra folketrygden m.m. 
       Dersom en mottaker av økonomisk stønad med tilbakevirkning får innvilget ytelser etter lov om folketrygd eller lovene om krigspensjonering av 13. desember 1946 nr. 21 og 22, kan sosialtjenesten kreve hel eller delvis refusjon i det beløp som skal etterbetales, til dekning av sine utlegg til samme formål og for samme tidsrom. Er stønadsmottakeren gift, kan det kreves refusjon etter regelen i første punktum også hos ektefellen så fremt stønaden er kommet ektefellen til gode.

Nytt kapittel 5A skal lyde:

Kapittel 5A. Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

§ 5A-1.  Kvalifiseringsprogram
Kvalifiseringsprogram gjelder for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven.

Rett til kvalifiseringsprogram forutsetter at
a) søker har gjennomgått en arbeidsevnevurdering,
b) at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet og at
c) arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program.

For den tid en person deltar i et kvalifiseringsprogram, har vedkommende rett til kvalifiseringsstønad etter bestemmelsene i § 5A-7.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om retten til kvalifiseringsprogram og om bruken av arbeidsevnevurderinger, herunder faglig innhold og metode.

§ 5A-2.  Kvalifiseringsprogrammets innhold 
        Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid.

Programmet kan bestå av arbeidsmarkedstiltak, opplæringstiltak, arbeidstrening, motivasjons- og mestringstrening og andre tiltak. Det skal settes av tid til aktiv arbeidssøking og det kan settes av tid i programmet til medisinsk behandling, opptrening, egenaktivitet m.v.

Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger.

Programmet skal være helårlig og på full tid.

Programmet skal angi et hensiktsmessig starttidspunkt basert på individuell vurdering.

Ved gjennomført eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om programmets innhold.

§ 5A-3.  Iverksetting av programmet
Sosialtjenesten skal tilrettelegge og iverksette kvalifiseringsprogram for person som omfattes av bestemmelsene i §§ 5A-1 og 5A-2 fra det tidspunkt kvalifiseringsprogrammet angir, men senest innen 6 måneder etter søknad om deltakelse. Sosialtjenestens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i kvalifiseringsprogram.

§ 5A-4.  Programmets varighet
Programmet kan gjelde for en periode på inntil ett år og etter særskilt vurdering inntil to år. Programmet kan etter en individuell vurdering forlenges med 6 måneder dersom det vurderes som svært sannsynlig at deltakeren kan komme i fast arbeid i løpet av denne perioden. I særlige tilfeller kan programmet forlenges ytterligere. Godkjent permisjon kommer i tillegg.

§ 5A-5.  Individuell plan
Deltakere i kvalifiseringsprogram skal ha individuell plan, jf. § 4-3a.

§ 5A-6.  Stans av kvalifiseringsprogrammet på grunn av den enkeltes forhold
         Sosialtjenesten kan stanse programmet for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid.  

§ 5A-7.  Kvalifiseringsstønad 
        For den tid en person deltar i program som nevnt i § 5A-1, har vedkommende rett til kvalifiseringsstønad.

Kvalifiseringsstønaden skal på årsbasis være lik to ganger folketrygdens grunnbeløp.

         Deltaker under 25 år mottar 2/3 stønad.

         Stønaden per måned utgjør 1/12 av stønaden på årsbasis. Stønaden per dag utgjør 1/30 av månedsstønaden. Stønaden per time utgjør 1/1850 av stønaden på årsbasis.

         Til den som forsørger barn, ytes et barnetillegg. Departementet gir forskrifter om barnetillegg, herunder om tilleggets størrelse m.v.

§ 5A-8.  Fravær og permisjon fra kvalifiseringsprogrammet
         Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres stønaden tilsvarende, jf. § 5A-7.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om fravær og permisjon.

§ 5A-9.  Samordning mellom kvalifiseringsstønad og arbeidsinntekt m.v.
         I den utstrekning en deltaker i kvalifiseringsprogram har inntektsgivende arbeid, reduseres stønaden tilsvarende, beregnet i forhold til antall timer i inntektsgivende arbeid.

Inntektsgivende arbeid bør ikke utgjøre mer enn 50 prosent av et program.  

Stønaden reduseres ikke på grunn av mottatt barnebidrag.

§ 5A-10.  Samordning mellom kvalifiseringsstønad og andre offentlige ytelser 
           Kvalifiseringsstønaden reduseres i den utstrekning vedkommende har rett til dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, fødselspenger eller rehabiliteringspenger, og retten til disse ytelsene er opparbeidet før vedkommende startet i et kvalifiseringsprogram. Stønaden reduseres tilsvarende for uførepensjon eller attføringspenger vedkommende mottar.

           Dersom vedkommende som en del av kvalifiseringsprogrammet deltar i tiltak som utløser stønad til livsopphold fra Arbeids- og velferdsetaten, tilfaller stønaden kommunen.

           Barnetrygd og kontantstøtte kommer ikke til fradrag i stønaden.

§ 5A-11.   Utbetaling av kvalifiseringsstønad
         Utbetaling av kvalifiseringsstønad skjer etterskuddsvis på grunnlag av registrert frammøte. Sosialtjenesten beslutter hvordan og til hvilke tidspunkter utbetaling skal skje.

§ 5A-12.   Trekk i framtidige utbetalinger 
         Dersom en person har fått utbetalt høyere kvalifiseringsstønad enn det vedkommende har krav på, kan det overskytende trekkes i framtidig stønad.

§ 5A-13.  Kvalifiseringsstønad og refusjon i ytelser fra folketrygden 
           Dersom en mottaker av kvalifiseringsstønad får etterbetalt ytelser som nevnt i § 5A-10, kan kommunen kreve hel eller delvis refusjon i det beløp som skal etterbetales, til dekning av sine utlegg til samme formål og for samme tidsrom.

§ 5A-14.   Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser
         Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

         Loven gjelder for den enkelte kommune fra det tidspunkt det er inngått avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven §§ 13 og 14 og felles lokalt kontor er etablert. 

         Inntil 1. januar 2010 gjelder retten til kvalifiseringsprogram bare for personer som har oppholdt seg i kommunen i minst ett år.

§ 5A-15.  Endringer i andre lover

Med virkning fra lovens ikrafttredelse gjøres følgende endringer i andre lover:

1. I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning § 6-2 nr. 1 skal bokstav b lyde:
b. pensjon, introduksjonsstønad etter introduksjonsloven, kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven, føderåd i jord- og skogbruk, livrente som ledd i pensjonsordning i arbeidsforhold, engangs- og avløsningsbeløp for slike ytelser, underholdsbidrag, fødselspenger, omsorgspenger ved adopsjon, dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger o.l. ytelser som skal regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren, 

2. I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:
§ 13-11 første ledd første punktum skal lyde:
Medlemmer som deltar i arbeidsmarkedstiltak, attføringstiltak, kurs eller lignende i regi av Arbeids- og velferdsetaten, i kvalifiseringsprogram i kommunal regi, eller i program i henhold til introduksjonsloven, er yrkesskadedekket.

§ 23-2 femte ledd annet punktum skal lyde:
Det skal heller ikke betales arbeidsgiveravgift av introduksjonsstønad etter introduksjonsloven eller kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven.

§ 23-3 nr. 2 skal bokstav f lyde:
f)  kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven

3. I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt gjøres følgende endringer:
§ 5-42 bokstav e skal lyde:
e.  introduksjonsstønad beregnet etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere kapittel 3 og kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven.

§ 12-2 bokstav h skal lyde:
h.  introduksjonsstønad beregnet etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere kapittel 3 og kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven.

4. I lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen gjøres følgende endringer:
§ 13 annet ledd skal lyde:
Kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret.

• Akademikerne
• Arbeidsforskningsinstituttet
• Arbeidsgiverforeningen NAVO
• Arbeidsmiljøsenteret
• Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Arbeidssamvirkenes Landsforening
• Arbeidssøkerforbundet
• Attføringsbedriftene 
• Bedriftsforbundet 
• Datatilsynet
• Den norske advokatforening
• Den norske dommerforening
• Den norske lægeforeningen
• Departementene og Statsministerens kontor
• Det norske Diakonforbund
• Direktoratet for arbeidstilsynet 
• Fagforbundet
• Fattighuset
• Fattignorge
• Fellesorganisasjonen (FO)
• Forskningsstiftelsen Fafo
• Forum for arbeid med bistand
• Forum for arbeidstrening
• Forum for offentlige servicekontor
• Forskerforbundet
• Frelsesarmeen
• Fri rettshjelp, Oslo
• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
• Fylkesnemndene for sosiale saker 
• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
• Helseansattes yrkesforbund
• Husbanken 
• Innvandrernes Landsorganisasjon
• Institutt for menneskerettigheter
• Institutt for samfunnsforskning
• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 
• Juridisk rådgivning for kvinner
• Juss-Buss 
• Kirkens bymisjon
• Kommunal Landspensjonskasse
• Kommuneansattes fellesorganisasjon
• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene 
• Landets fylkeskommuner
• Landets fylkesleger
• Landets fylkesmenn
• Landets høyskoler
• Landets kommuner
• Landets pasientombud
• Landets regionale helseforetak
• Landets universiteter
• Landslaget for offentlige pensjonister
• Landsorganisasjonen Norge (LO)
• Landsrådet for arbeid til yrkeshemmede
• Landsrådet for Norske barne- og ungdomsorganisasjoner
• Likestillings- og diskrimineringsombudet 
• Mangfold i arbeidslivet 
• Nasjonalforeningen for folkehelsen
• NIBR
• Norges Blindeforbund
• Norges forskningsråd
• Norges Handikapforbund
• Norges Juristforbund
• Norges Røde Kors
• Norsk Attføringsforum
• Norsk Helse- og sosiallederlag
• Norsk Kvinne- og Familieforbund
• Norsk Pensjonistforbund
• Norsk Psykologforening
• Norsk Sykepleierforbund
• Norsk Tjenestemannslag
• Norske Kvinners Sanitetsforening
• NOVA
• Næringslivets hovedorganisasjon 
• Organisasjon mot offentlig diskriminering 
• Rettspolitisk forening
• Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)
• Riksrevisjonen
• Rokkansenteret
• Rådet for psykisk helse 
• Samarbeidsforum for funksjonshemmedes organisasjoner
• Sametinget
• Seniorsaken Norge
• Senter for seniorpolitikk
• Skattedirektoratet
• SLB Bemanning
• Sosial- og helsedirektoratet
• Sosialtjenestemennenes Landsforbund
• Statens arbeidsmiljøinstitutt
• Statens helsetilsyn
• Statens pensjonskasse
• Statens råd for funksjonshemmede
• Statens seniorråd
• Statistisk sentralbyrå
• Statstjenestemannsforbundet
• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning
• Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning
• Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste
• Stiftelsen Rettferd for taperne
• Stortingets ombudsmann for forvaltningen 
• Telemarksforsking-Bø 
• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
• Utlendingsdirektoratet  
• Velferdsalliansen 
• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)