Høring - Forslag om ny lov om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven)

• Prop. 80 L (2013–2014)

Innledning

Statens landbruksforvaltning (SLF) har på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet lagt fram forslag til ny lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven), som skal erstatte gjeldende naturskadelov. SLFs Utredning ny naturskadelov er sammen med dette høringsbrev lagt ut på departementets høringsside, www.regjeringen.no/lmd. SLF foreslår å videreføre regler om rett til erstatning for naturskade, men foreslår flere viktige endringer.

• SLF har bl.a. lagt stor vekt på å foreslå en erstatningsordning som innebærer langt kortere saksbehandlingstid og mindre komplisert saksbehandling enn ordningen etter dagens system. Det anbefales at erstatning fastsettes av forvaltningen på bakgrunn av skadelidtes erstatningskrav. Dersom forvaltningen finner det nødvendig for å få opplyst saken godt nok, kan det i tillegg innhentes ekspertuttalelser om gjenoppretting av naturskaden, som er grunnlaget for erstatningen. 
• Årlig fremmes mellom 1000 og 1200 erstatningssaker. Geografisk fordeling av sakene og omfanget av nye saker varierer betydelig mellom år. Både et begrenset gjennomsnittlig årlig saksantall på et relativt spesialisert fagområde, og betydelige variasjoner mellom år, har ført til at SLF foreslår å behandle sakene nasjonalt med en egen nemnd for behandling av klager.

Som ledd i sitt arbeid har SLF innhentet delutredninger om klimaendringer fra Meteorologisk institutt og CICEREO, og om samfunnsendringer i de nærmeste 30 til 50 år fra ECON, som også belyser endringsbehov:

• På bakgrunn av delutredning om klimaendringer (1) antas det at økt hyppighet av flom, at flommer vil komme på nye tider av året, og at hyppigere forekomster av nedbørsflommer, er de effektene av klimaendringene som i størst grad vil påvirke naturskadeerstatningen framover. Det er også en viss fare for økt hyppighet av skred. Mulighetene for en viss havnivåstigning kan i kombinasjon med stormer også føre til økning i erstatningskravene.
• Utredningen av samfunnsendringer (2) konkluderer med at velstandsutviklingen gir større potensial for naturulykker fordi vi eier mer som kan bli skadet, og fordi utbygging av arealer og infrastruktur er stor og økende. Innbyggerne har også større forventninger enn tidligere om offentlig bistand ved naturulykker.

Forebyggende tiltak som god arealplanlegging og arealdisponering er nødvendige, men ikke tilstrekkelige forutsetninger for samfunnssikkerhet. SLF konkluderer med at det fortsatt er behov for en statlig naturskadeordning i Norge som supplement til forsikring. Nyttårsorkanen på Nordvestlandet i 1992 og Østlandsflommen i 1995 er eksempler på at det er av stor betydning å ha beredskap for å behandle store skadehendelser.

SLF foreslår en ny lov med videreføring av reglene for naturskadeerstatning. Ansvaret for sikring mot naturskader ble fra 1. januar 2009 overført til Olje- og energidepartementet. Naturskadelovens bestemmelser om dette ble opphevet fra samme tid. SLFs lovforslag har derfor ikke bestemmelser om sikring.

I forslaget fra SLF er regelverket gitt en ny form med sikte på å øke tilgjengelighet og forutberegnelighet, samt betydelig raskere saksbehandling. Enkelte ulovfestede regler fra forvaltnings- og rettspraksis foreslås lovfestet. Det er også lagt vekt på å tydeliggjøre den enkeltes og kommunens ansvar for å hindre og begrense naturskade.

Nærmere om lensmannsskjønnet

Et av de viktigste forslagene i utredningen er etter departementets oppfatning forslaget om å forenkle og forkorte saksbehandlingen ved å fjerne lensmannsskjønnet.

Dagens ordning
Erstatningsgrunnlaget for en naturskade fastsettes i dag i 2/3 av sakene ved en taksering av kostnadene for gjenoppretting av skaden ved et lensmannsskjønn. Av de sakene som behandles ved lensmannsskjønn går ca 2 prosent, eller 10-20 saker årlig, til overskjønn ved tingretten etter begjæring fra en av partene. Overskjønn kan påankes videre på grunn feil saksbehandling eller rettsanvendelse. Først når det foreligger en rettskraftig avgjørelse knyttet til taksten, avgjør fondsstyret om det foreligger en naturskade, og i hvilket omfang skadelidte har krav på erstatning. Denne avgjørelsen kan igjen påklages til ankenemnda for Statens naturskadefond. Lovligheten av ankenemndas avgjørelse kan prøves ved ordinært søksmål for domstolene. Slik ordningen er i dag er det altså et tosporet system før en sak er endelig avgjort.

Se for øvrig SLF’s omtale av økonomiske og administrative konsekvenser, utredningen pkt 23.2 og 23.6.

SLFs forslag om forenklet behandling i en ren forvaltningsmodell
SLF foreslår i stedet at SLF selv som sentralt, nasjonalt forvaltningsorgan ved små og ukompliserte skader skal fastsette taksten, avgjøre om det er en naturskade og foreta utmåling i én og samme sak i en ren forvaltningsmodell. Skadelidte skal selv dokumentere i søknaden at det foreligger en naturskade, og anslå hvilke kostnader som er nødvendige for gjenoppretting etter skaden. At det er en naturskade og skadens størrelse dokumenteres ved beskrivelse av skaden, foto, kart og lignende. Kostnadene til gjenoppretting dokumenteres gjennom en egenoppgave over estimerte eller faktiske kostnader ved gjenoppretting av skaden, eventuelt med kostnadsoverslag fra entreprenør eller takstmann.

For større og/eller mer kompliserte naturskadesaker vil opplysninger fra skadelidte vanligvis ikke være tilstrekkelig. SLF vil i disse sakene innhente en takst som supplement til egenoppgaven. Fylkesmannen får i oppgave å bistå ved oppnevning av kyndige takstmenn der dette er nødvendig. SLF og skadelidte kan også i store saker avtale at en takst kan erstatte det meste av opplysningene fra skadelidte selv. I en slik modell er det til syvende og sist forvaltningen som har ansvaret for at skadelidte får god nok veiledning, og for at den enkelte saken er godt nok opplyst, det vil si at en har et tilstrekkelig grunnlag for å gi en god og riktig behandling av saken.

SLF påpeker at enkelte skadelidte vil kunne oppleve den egeninnsats som forslaget forutsetter fra skadelidtes side som byrdefull, men mener at godt veiledningsmateriell og rutiner vil gjøre mye for å redusere denne utfordringen. SLF behandler allerede i dag om lag 1/3 av alle sakene etter en slik forenklet behandlingsmåte, som i praksis ikke skiller seg mye fra den foreslåtte ordning. Også her legges dokumentasjon om hendelsesforløp, beskrivelse av skaden, bilder, evt. kart og oppgave over estimerte eller faktiske gjenopprettingskostnader til grunn for forvaltningens behandling og fastsetting av erstatning. I dag er gjennomsnittlig erstatningsbeløp kr 75.000, og ¾ av sakene har erstatningsbeløp som er lavere enn gjennomsnittet

Den nye modellen forutsetter at det gis god informasjon til befolkningen via flere kanaler, blant annet via internett og personlig kontakt, slik at skadelidte som har behov for informasjon om sine rettigheter og veiledning om hvordan en går fram for å søke om erstatning, kontakter SLF for råd og hjelp. SLF vil legge til rette for god kontakt med og veiledning overfor publikum. Denne publikumskontakten vil på et tidlig stadium også kunne avdekke hvorvidt det er behov for at det oppnevnes takstmann i saken. 

Se for øvrig SLFs omtale av økonomiske og administrative konsekvenser, utredningen pkt. 23.2, 23.4 og 23.6.

Øvrige endringsforslag

• Erstatningsansvaret foreslås utvidet til å omfatte festere og rettighetshavere. Ved eventuell tvist om hvem som har rett til erstatning går eier foran festere og rettighetshavere, med mindre annet er avtalt.
• SLF har vurdert, men anbefaler at det fortsatt ikke gis rett til erstatning for skader på offentlig eiendom (stat og kommune), med unntak av selvstendige offentlige selskaper med privat deltakelse.
• Dagens egenandelssystem innebærer at kr 10.000 først trekkes fra taksten. Deretter erstattes skaden med 85% av det erstatningsgrunnlag som Naturskadefondet har kommet fram til. SLF foreslår at en fast egenandel på 25 % erstatter dette systemet. Dette betyr at egenandelen for skader opptil kr 100 000 vil bli mindre enn i dag, og større for skader over dette beløpet.
• På bakgrunn av økt oppmerksomhet på naturfarer og klimaendringer anbefales mer bruk av regress der tredjemann har medvirket til/forårsaket skaden. På denne måten tydeliggjøres plikten til å bidra til å forebygge naturskader, og til å begrense utviklingen av en skade. Sentralt i denne sammenhengen står spørsmålet om kommunens ansvar for planlegging er ivaretatt. På samme bakgrunn forutsettes at det at det i hver sak blir vurdert om det er grunnlag for avkortning i erstatningen.  
• Det kan gis tilskudd der det er gjennomført akuttiltak for å begrense eller forhindre naturskade. Tidligere kunne det i disse tilfellene bare gis billighetserstatning.
• Erstatningskravene behandles nasjonalt av SLF, som allerede har fagkompetanse på området. Fondsstyret avvikles. Det opprettes nemnd for behandling av klager.
• SLF foreslår at bestemmelsene om kommunens ansvar for sikring mot naturskader videreføres i loven av 1994.

SLF forventer uendrede økonomiske konsekvenser som følge av forslaget. Den ukjente faktoren er i hvilken grad og i hvilket tempo klimaendringene fører til flere, eventuelt større naturskader. Det antas at endringene skjer sakte og over tid, men med en klar retning. Sårbarheten for naturskader beror også på arealplanlegging og arealbruk. SLF har heller ikke estimert omfanget av reduserte kostnader knyttet til prosess og domstoler.

Hovedeffektene av forslaget er etter SLF’s mening ikke økonomiske, men i stedet:

• Økt forutsigbarhet om erstatning gjennom klarere bestemmelser.
• Økt kundetilfredshet gjennom betydelig kortere saksbehandlingstid.
• Likebehandling av private eiere, festere og rettighetshavere.

Departementets merknader

Departementet er enig med SLF i at det er behov for regelendringer, og sender med dette ut SLFs forslag på høring. Departementet har synspunkter på noen av de spørsmålene SLF har behandlet i sin utredning:

Lensmannsskjønn
Departementet har ikke tatt stilling til forslaget om å fjerne lensmannsskjønnet, og i stedet la SLF som sentralt, nasjonalt forvaltningsorgan fastsette taksten, avgjøre om det er en naturskade og foreta utmåling i én og samme sak i en ren forvaltningsmodell. Årlig ressursbruk hos politiet i perioden 2004 – 2007 i forbindelse med lensmannsskjønn utgjør etter SLFs beregninger 8 årsverk. Dette er et beskjedent antall årsverk sett i forhold til politiets øvrige ressursbruk på både andre sivile og politifaglige oppgaver.

Ordningen med lensmannsskjønn har den fordel at skadelidte får bistand av lokal offentlig myndighet når taksten skal fastsettes. På den annen side er det behov forenklinger i reglene om behandlingen av erstatningskrav slik at en unngår lang saksbehandlingstid for omtvistede krav. Departementet er derfor spesielt interessert i høringsinstansenes syn på dette forslaget. Dersom høringsinstansene har alternative forslag til forenklinger, eventuelt forslag til hvordan politiet fortsatt kan ha en rolle i en forvaltningsmodell som skissert over, er en også interessert i en beskrivelse av disse. 

Erstatning til kommuner
Kommunene er ikke omfattet av gjeldende naturskadelov. SLF har vurdert og kommet til at kommunene heller ikke bør omfattes av en ny naturskadelov. SLF viser til at ordningen med fordeling av skjønnsmidler over Kommunal- og regionaldepartementets (KRD)budsjett til kommuner som har hatt store utgifter ved naturskader er godt innarbeidet, og ivaretar kommunene på en god måte. KRD har opplyst at bare deler av kommunenes utgifter vil kunne dekkes av disse midlene ved tilsagn om støtte til ekstraordinære merutgifter i forbindelse med naturskade. SLF har ikke utredet økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelt å utvide erstatningsordningen til å gjelde kommuner. Departementet vil derfor ikke foreslå endinger på dette punkt.

Kommunens ansvar for tiltak til sikring mot naturskader m.m.
SLF foreslår på side 92 og 177 i sin utredning at bestemmelsene om sikring i gjeldende naturskadelov videreføres inntil videre, og at loven skal lyde ”lov om sikring mot naturskader”.  Landbruks- og matdepartementet er i samråd med Olje- og energi-departementet og Justisdepartementet kommet til at dette ikke er noen god lovteknisk løsning. Det vil derfor bli foreslått at bestemmelsene om sikring legges inn som et eget kapittel i den nye loven. §§ 20 – 24 i gjeldende naturskadelov, med unntak av § 24 sjette ledd, vil bli videreført med samme innhold som de har i dag. Departementene mener at dette inntil videre gir en samlet og lettere tilgjengelig oversikt over regelverket for naturskader. Den nye loven vil da også måtte ha en tittel som favner sikring mot naturskader. 

Departementene vil senere komme tilbake til en helhetlig gjennomgang av kommunenes ansvar for sikring mot naturskader.

Avslutning

Landbruks- og matdepartementet ber om uttalelser innen 15. januar 2010.

Med hilsen

Pål Vidar Sollie (e.f.)
ekspedisjonssjef 
                                                                                                Henrik Valeur
                                                                                                underdirektør

________________________________________

(1) Utviklingen av naturulykker som følge av klimaendringer (CICERO Report  2007:03)
(2) Samfunn i endring - hva betyr det for naturskadeordningen? (ECON Rapport 2006-085)

• Utredning ny naturskadelov 2008 (PDF)

Ankenemnda for Statens naturskadefond
CICERO
Den Norske Advokatforening
Departementene
Det norske Skogselskap
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstolsadministrasjonen
Den Norske Forsikringsforening
ECON
Finansnæringens hovedorganisasjon
Forbrukerrådet
Fylkesmennene
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Norges Bonde- og småbrukarlag
Norges Bondelag
Norges Skogeierforbund
Norges fjellstyresamband
Norges Geotekniske Institutt (NGI)
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk naturskadepool
Norskog
Politidirektoratet
Sametinget
Skogbrand Forsikringsselskap Gjensidig
Statens landbruksforvaltning
Statskog SF
Styret for Statens naturskadefond