Høring - forslag til endring av erstatningsbestemmelsen i markaloven § 11

• Prop. 92 L (2015–2016)

Klima- og miljødepartementet sender med dette på høring forslag om endring av markaloven § 11, slik at grunneiers rett til erstatning ved vern av områder som friluftslivsområder styrkes.

Markaloven § 11 inneholder en hjemmel for Kongen til å verne som friluftslivsområde områder som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet. Vern på bakgrunn av naturopplevelsesverdier er et helt nytt verneformål. Hittil er fire områder i Marka vernet som slike friluftslivsområder: Skjennungsåsen, Godbekken, Spinneren og Hauktjern.

Departementet ønsker gjennom denne høringen å belyse om erstatningsregelen i markaloven § 11 bør endres slik at den blir lik erstatningsregelen i naturmangfoldloven § 50. Etter gjeldende rett er det betydelig enklere for grunneier å få erstatning for innskrenkninger i rådigheten over eiendom ved vern etter naturmangfoldloven enn for rådighetsinnskrenkninger som følge av vern etter markaloven.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på listen. Høringsbrevet er tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/kld.

Høringsfristen er 10. januar 2016.

Gjeldende rett

Ved vern som friluftslivsområde etter markaloven § 11 kan økonomisk tap kreves erstattet ”i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger”. Dette er en henvisning til erstatningsregelen for rådighetsreguleringer som er utviklet gjennom rettspraksis. Terskelen for erstatning ligger høyt. Høyesteretts standpunkt har vært at enhver må finne seg i de rådighetsreguleringer som er nødvendige av samfunnshensyn, uten at man tilkjennes erstatning. Unntak gjøres bare for spesielle tilfeller der det vil være sterkt urimelig om erstatning ikke tilstås. Denne erstatningsregelen er hovedregelen om erstatning ved rådighetsreguleringer i norsk rett.

Ved vern av skog etter naturmangfoldloven har grunneier etter naturmangfoldloven § 50 et sterkere krav på erstatning fra staten enn det som gjelder etter den forannevnte hovedregelen ved rådighetsreguleringer. Hvis vernet medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk gis det full erstatning fra staten, i samsvar med utmålingsreglene som gjelder for erstatning ved ekspropriasjon. Denne erstatningsregelen kom inn i den nå opphevede naturvernloven av 1970 etter en lovendring i 1985, ut fra det synspunkt at vern som naturreservat i praksis vil forhindre enhver økonomisk utnyttelse av området. Regelen ble videreført i naturmangfoldloven, og utvidet til å gjelde nasjonalparker og landskapsvernområder ut fra hensynet til likebehandling av sammenlignbare tilfeller, dvs. at erstatningsregelen tar utgangspunkt i restriksjoner på igangværende bruk og ikke skiller mellom vernekategorier.

Erstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 50 utgjør et særskilt unntak fra hovedregelen i norsk rett om erstatning ved rådighetsreguleringer.

Klima- og miljødepartementets vurdering

Spørsmålet er om regelverket bør endres slik at rådighetsinnskrenkninger som følge av vern etter markaloven erstattes på lik linje med innskrenkninger i rådigheten over eiendom ved vern etter naturmangfoldloven. Rådighetsinnskrenkninger som følge av vern etter markaloven vil da erstattes på lik linje med innskrenkninger i rådigheten over eiendom ved vern etter naturmangfoldloven.

Vernebestemmelsen i markaloven § 11 retter seg i all hovedsak mot skogarealer, jf. Ot. prp. nr. 23 (2008-2009) kapittel 3.8: "Vernebestemmelsen er særlig nødvendig for å sikre begrensede arealer med spesielt viktige «eventyrskoger». I slike «eventyrskoger» er det avgjørende at man kan oppleve et stabilt naturmiljø over tid. Opplevelsesverdien i denne type områder kan lett bli ødelagt av plutselige inngrep som for eksempel hogst." Med andre ord er det samme type arealer (skog) som båndlegges ved vern etter markaloven som ved skogvern etter naturmangfoldloven.

Vern som friluftslivsområde etter markaloven innebærer ikke nødvendigvis at enhver økonomisk utnyttelse av området er utelukket. Hva som tillates vil reguleres av vernebestemmelsene som fastsettes for det enkelte område. I praksis er det likevel grunn til å tro at restriksjonsnivået for grunneier for et område som vernes som friluftslivsområde fort kan bli sammenfallende med det som gjelder for eksempel for nasjonalparker eller naturreservater. Både i friluftslivsområder og i naturreservater er det drivverdige tømmeret normalt den klart viktigste økonomiske ressursen som båndlegges. Disse forholdene taler for at erstatningsreglene bør være like.

Likebehandling av sammenlignbare tilfeller var et sentralt hensyn ved utformingen av erstatningsregelen i naturmangfoldloven. I lovproposisjonen heter det blant annet:

"For noen grunneiere vil båndleggelse gjennom områdevern uavhengig av vernekategori medføre så vidt store restriksjoner på næringsvirksomhet at det er rimelig at økonomisk tap blir erstattet. Departementet foreslår derfor felles erstatningsregler som tar utgangspunkt i restriksjoner på igangværende bruk og skiller ikke mellom vernekategorier. En særskilt erstatningsordning på dette rettsområdet vil også være positivt for samarbeidet med berørte grunneiere og rettighetshavere i prosessen frem mot vernevedtak og i forvaltningen av etablerte verneområder." (Ot. prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om naturens mangfold (naturmangfoldloven) kapittel 12.7.2 side 256).

Det er likevel forhold som taler imot å endre markalovens erstatningsregel. Særlig gjelder dette den potensielle smitteeffekten av å utvide adgangen til erstatning. En endring vil kunne medføre krav om tilsvarende gunstige erstatningsregler på andre samfunnsområder. En endring vil også kunne medføre en rettslig smitteeffekt ved at det blir mindre tydelig hva som egentlig er den alminnelige regel (”alminnelige rettsgrunnsetninger”) ved rådighetsreguleringer. Dette kan få betydning for fremtidige rettssaker om erstatning, eksempelvis etter plan- og bygningsloven, samt saker om bygging av veier, kraftledninger mv. Desto flere unntak fra hovedregelen om at offentlige rådighetsreguleringer ikke medfører erstatningsplikt, jo mer usikkert blir det hvor grensen går for erstatning. Vurderinger av når det er urimelig at en rådighetsregel må tåles erstatningsfritt vil også kunne påvirkes av om reguleringer med tilsvarende virkning på andre områder vil kunne gi rett til erstatning. Det er viktig at Regjering og Storting kan styre samfunnsutviklingen og begrense hvordan fast eiendom kan utnyttes og fastlegge rammene for ulike former for næringsutøvelse, uten at dette annet enn unntaksvis medfører erstatningsplikt for det offentlige. Hvis ikke blir lovgivers og andre offentlige myndigheters handlingsfrihet i praksis sterkt begrenset.

Siden vernebestemmelsen i markaloven § 11 er svært lik vernebestemmelsene i naturmangfoldloven i restriksjonsnivå og konsekvens, og fordi drivverdig tømmer i begge tilfeller normalt er den klart viktigste økonomiske verdien som båndlegges, mener Klima- og miljødepartementet likevel at smitteeffekten vil være liten. Nettopp av samme grunn er det også vanskelig å forklare en forskjell i erstatningsnivå mellom disse vernebestemmelsene.

Med gjeldende erstatningsregler er vern av privateid skog etter markaloven § 11 svært konfliktfylt fordi grunneierne da i hovedsak ikke vil få erstatning. Til sammenligning gir skogvern etter naturmangfoldloven § 37 erstatninger som i gjennomsnitt ligger på ca 2-2,5 mill. kr. pr. kvadratkilometer produktiv skog. Grunneierne oppfatter denne forskjellen som urimelig når restriksjonene er tilnærmet like i begge tilfeller.  Dette gjør det vanskelig å anvende denne verneformen i praksis.

Idretts- og friluftslivsorganisasjonene har vært svært kritiske til bruk av naturreservat som verneform for områder i Oslomarka som opprinnelig var kartlagt som aktuelle for vern som friluftslivsområde, hovedsakelig av frykt for unødvendig strenge restriksjoner på idretts- og friluftsaktiviteter i områdene. Verneforskriftene for de sist vernede skogreservatene i Marka viser at restriksjonsnivået for idrett og friluftsliv ikke nødvendigvis trenger å være spesielt strengt og heller ikke strengere enn i et område som vernes som friluftslivsområde. Formålet med vernet er likevel i utgangspunktet et annet. En endring av erstatningsbestemmelsen i markaloven vil gjøre bestemmelsen om vern som friluftslivsområde mer anvendelig, og slik gjøre det enklere å tilpasse verneform og verneformål til det som passer best for det aktuelle området.

Oppsummert mener Klima- og miljødepartementet at båndlegging av skogarealer som hhv. naturreservat etter naturmangfoldloven og friluftslivsområde etter markaloven medfører så like restriksjoner for grunneier at det kan fremstå som rimelig at erstatningsbestemmelsene er like. Vi kan ikke se at det er sterke hensyn som gjør seg gjeldende mot en slik løsning. Videre vil like erstatningsregler gjøre det enklere å velge den verneformen som passer best for et område. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i markaloven § 11 om erstatning ved vern som friluftslivsområde blir lik som naturmangfoldlovens bestemmelse om erstatning ved områdevern, og ber om høringsinstansenes syn på dette.

Endringsforslag

Departementet foreslår at det gjøres en endring i markaloven slik at § 11 femte ledd erstattes med nytt femte og sjette ledd.

§ 11 nytt femte og sjette ledd skal lyde:

En eier eller rettighetshaver i eiendom som helt eller delvis blir vernet etter denne paragraf, har rett til erstatning fra staten for økonomisk tap når et vern medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk. For bruk som trenger tillatelse fra offentlig myndighet, gjelder retten til erstatning bare hvis tillatelse er gitt før det er foretatt kunngjøring etter naturmangfoldloven§ 42.

Når vilkårene etter femte ledd er oppfylt, fastsettes erstatningen for tap i igangværende bruk i samsvar med utmålingsreglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova). Ved anvendelsen av nevnte lov § 10 er det tidspunktet for vernevedtaket som skal legges til grunn.

Økonomiske og administrative konsekvenser

I dag er det igangsatt verneprosess etter både naturmangfoldloven og markaloven for i underkant av ti områder i Marka. Disse områdene kvalifiserer for vern etter naturmangfoldloven og kan vernes etter denne loven dersom de ikke vernes etter markaloven. Vern av disse områdene etter markaloven vil derfor ikke medføre økte samlede kostnader for staten eller noen forskyvning i prioriteringen av nye skogvernarealer. På lang sikt vil politiske prioriteringer kunne medføre at vern av områder som kun kvalifiserer for vern etter markaloven går på bekostning av annet skogvern, gitt at disse konkurrerer om de samme midlene. Det vil imidlertid være snakk om få områder og et forholdsmessig lite beløp pr år, slik at konsekvensene for det samlede skogvernet vil bli marginale.  I hvilken grad dette samlet sett gir økte utgifter til skogvern beror på om vern etter markaloven § 11 kommer istedenfor eller i tillegg til skogvern etter naturmangfoldloven.  Dette må vurderes i de årlige budsjettprosessene.

Med hilsen

Øivind Dannevig (e.f.)
avdelingsdirektør

Hege Feiring
seniorrådgiver

Departementene
Fylkesmennene
Kommunene med areal i Marka
Miljødirektoratet
Landbruksdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Akershus Bondelag
Akershus idrettskrets
DNT Oslo og Omegn
Greenpeace
Kommunesektorens organisasjon
Kolsås klatreklubb
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Norsk allmenningsforbund
Naturvernforbundet
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus
Norsk Organisasjon for Terrengsykling (NOTS) Oslo og omegn
Norsk Friluftsliv
Norges Idrettsforbund
Norges Skiforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges klatreforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nydalens Skiklubb
Oslo idrettskrets
Oslo og omland Friluftsråd
Skiforeningen
Statskog SF
Sabima
Østmarkas venner