Høringsbrev - forslag til endring i forskrift om grasrotandel

1. Innledning

Vedlagt følger forslag til endring i forskrift om grasrotandel.

I den senere tid har antallet misbrukssaker knyttet til grasrotordningen økt. Kulturdepartementet ser derfor et behov for å endre forskriften. Formålet er å forebygge og sanksjonere misbruk. Dette skal sikre at grasrotmidlene går til reelle frivillige organisasjoner.

Departementet foreslår også å endre grasrotandelen for Multix-terminalene slik at denne er mer i samsvar med øvrige spill.

Departementet ber om at eventuelle merknader til vedlagt endringsforslag sendes departementet innen 14.12.2012.

2. Bakgrunn for forslaget

Materielle endringer i forskrift om grasrotandel

Grasrotordningen ble lansert i 2009 og er et lavterskeltilbud til lokale lag og foreninger. Ordningen fordelte i 2011 nesten 300 millioner kroner.

Allerede kort tid etter lanseringen var det presseoppslag om grupper som misbrukte ordningen. Dette førte til endringer i forskriften. Et nytt strekpunkt i forskriftens § 2 gjorde det mulig å stenge ute ”[…]enheter som det er grunn til å tro er opprettet hovedsakelig med det formål å motta grasrotmidler”. Disse endringene trådte i kraft 1. januar 2011 og har nå virket i over ett år. I denne perioden har departementet har behandlet nye misbrukssaker.. Norsk Tippings erfaring er at antallet tips om misbrukssaker øker. Selskapet er bekymret for at et økende omfang av misbruk kan svekke tilliten til ordningen.

Forenkling er en viktig forutsetning og et politisk mål for støtteordninger for frivillig sektor. Ett av hovedformålene med grasrotandelen er at den skal være en lavterskelordning med minst mulig administrativ byrde for enhetene. Departementet har derfor søkt å balansere målet om å redusere omfanget av misbruk med målet om at ordningen skal være enkelt å praktisere for organisasjonene.

Endringer i grasrotandel for Multix

Grasrotandelen for Multix blir regnet ut på en annen måte enn grasrotandelen for de øvrige spill. For resten av Norsk Tippings spillportefølje er grasrotandelen 5 % av spillinnsatsen, for Multix er andelen 25 % av spillinnsatsen etter fratrekk for gevinster. Bakgrunnen for denne forskjellen er at gevinstandelen for Multix er relativt mye høyere enn for de øvrige spill.

Da denne grasrotandelssatsen ble foreslått opererte man med en noe lavere gevinstandel. Dagens gevinstandel har ført til at det for Multix er like stor del av overskuddet som går til grasrot som til tippenøkkelen.

Vi foreslår å endre grasrotandelen for Multix slik at forholdet mellom grasrotandel og andel til fordeling gjennom tippenøkkelen i større grad gjenspeiler det tilsvarende forholdet for de øvrige spill der tippenøkkelen får brorparten av overskuddet etter fradrag for kostnader og gevinster.

3. Nærmere om forslaget

Materielle endringer i forskrift om grasrotandel

Det blir foreslått en rekke endringer i forskriften:

• En egen formålsparagraf innarbeides som § 1 for å tydeliggjøre ordningens formål. Det foreslås å presisere begrepet ”allmennyttig” nærmere. For at en organisasjon skal anses som allmennyttig må den arbeide for å ivareta allmenne samfunnsinteresser og være tilgjengelig for et bredt spekter av mennesker. 
• Lotteritilsynet foreslås i § 7 som nytt tilsynsorgan for ordningen. Det foreslås videre at Lotteritilsynet skal få mulighet til å foreta tilsyn rettet mot hele verdikjeden. Med dette menes at Lotteritilsynet skal få anledning til å føre tilsyn med både kommisjonærledd, spilloperatør og grasrotmottaker. 
• En nærmere presisering av krav til frivillig innsats blir også foreslått i § 3. Disse endringene vil også gi bedre samsvar med kravene i forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner. Vi legger opp til at Lotteritilsynet skal avgjøre om en enhet tilfredsstiller kriteriene for deltagelse i ordningen ved tvilstilfeller. 
• Det legges opp til endringer i reglene om lokal tilhørighet i § 1. I den gjeldende forskriften formuleres kravet til lokal tilhørighet slik:
  
  ”En enhet i Frivillighetsregisteret kan motta grasrotandel hvis enheten driver frivillig virksomhet kun på lokalt nivå. Med lokalt nivå menes her på regionsnivå eller lavere”
  
  Vi foreslår å flytte kravet til lokal eller regional forankring til § 1, og å formulere det slik:
  
  ”Formålet med grasrotandelen er å fremme frivillig, allmennyttig virksomhet på lokalt eller regionalt nivå.”
  
  Dette er ikke ment å innebære en endring i hvordan reglene praktiseres. Kravet til lokal eller regional tilhørighet betyr at man må ha tilhørighet i et avgrenset geografisk område. Et eksempel på dette er ”Midt-Norge”. Det avgrenses mot landsdekkende organisasjoner. Dette er i tråd med hvordan reglene praktiseres i dag. 
• Lotteritilsynet foreslås i ny § 7 som nytt tilsynsorgan for grasrotordningen. Lotterinemnda foreslås i § 8 som nytt klageorgan. Formålet med denne endringen er et mer fleksibelt og målrettet tilsyn av ordningen. Lotteritilsynet har spisskompetanse på frivillighetssektoren. Tilsynet har også kapasitet til å gjennomføre stikkprøver og vil i større grad ha mulighet til å avdekke misbruk på et tidlig tidspunkt. 
• I ny § 9 foreslås at enheter som får mer enn 1G[1] i grasrotandel årlig og ikke har en plikt til å rapportere regnskapstall til et sentralledd (f eks idrettsklubber), må levere et skjema med oversikt over bruk av grasrotandel til Lotteritilsynet. Lotteritilsynet vil utarbeide skjemaet samt nærmere retningslinjer for bruk av dette. Departementets erfaring er at enhetene som misbruker ordningen i all hovedsak er enkeltstående enheter som mottar store overføringer fra ordningen. Denne endringen er ment å forebygge dette på en målrettet måte. Basert på tall fra foregående år anslår vi at ca 100-150 (0,5-0,8 %) enheter vil omfattes av kravet om rapportering. Departementet er derfor av den oppfatning at tiltaket ikke er urimelig byrdefullt og at fordelene med rapporteringsplikten oppveier ulempene for de enhetene som er omfattet med tanke på å redusere misbruk av ordningen.
• Som det fremgår av ny § 10, må enhetene selv godtgjøre at midler har blitt brukt i tråd med egne vedtekter og forskriftens retningslinjer ved mistanke om misbruk. Bakgrunnen for denne endringen er at enhetene har de beste mulighetene til å sikre bevis for at grasrotandel har blitt brukt på en legitim måte.  
• Lotteritilsynet gis i ny § 10 hjemmel til midlertidig stans av utbetaling til enheter som mistenkes for misbruk. Departementet har erfart at det kan være vanskelig å få tilbake midler fra enheter som har misbrukt ordningen. Denne endringen vil sikre at det ikke blir utbetalt nye midler til enheter som er under mistanke. Det må være konkrete, objektive holdepunkter for misbruk før Lotteritilsynet kan stanse utbetaling av grasrotandel. I tillegg foreslås å kutte ned antall årlige utbetalinger fra tre til to, dette for å øke kontrollen med grasrotmidlene. Dette vil redusere risikoen for at grasrotandel blir utbetalt til enheter som misbruker ordningen før Lotteritilsynet har grunnlag for evt. midlertidig stans av utbetaling.  
• Lotteritilsynet gis i ny § 7 hjemmel til å kreve utfyllende informasjon som ledd i sitt tilsynsarbeid. For å sikre at Lotteritilsynet skal kunne gjennomføre en effektiv kontroll av ordningen, bør de kunne etterspørre informasjon fra alle enheter som mottar støtte uavhengig om det foreligger mistanke om misbruk. Dette er en forutsetning for at et system med stikkprøver skal fungere.
• I ny § 3 foreslås at enheter som utestenges fra ordningen bør kunne ilegges karantene. Dette forslaget innebærer for det første at enhetene selv kan ilegges karantene. For det andre innebærer det at personer som har innehatt sentrale verv i enheter som har blitt utestengt fra ordningen, ikke kan inneha tilsvarende verv i nye/andre organisasjoner som mottar grasrotandel.

Endring i grasrotandelen for Multix

For Multix er grasrotandelen 25 % av spillinnsatsen etter fradrag for gevinster (ca 2.5 % av spillinnsats før fradrag for gevinster). For de øvrige spill i Norsk Tippings portefølje er grasrotandelen 5 % av spillinnsats før fradrag for gevinster. Bakgrunnen for at andelen er lavere for Multix enn de øvrige spill, er at premieandelen for Multix er langt høyere enn for de øvrige spill (For Multix er gevinstandelen over 90 %, de øvrige spill har en gevinstandel fra ca 49 % til ca 65 %). Etter at gevinster er trukket fra, sitter man igjen med ca 10 % av omsetning. Av dette går ca 5 % til kostnader. Hadde man satt en grasrotandel på 5 % ville det dermed ikke blitt noe overskudd igjen til fordeling.

Omsetningen for Multix fordeler seg i dag slik:

Dette er ikke i tråd med forholdet mellom tippenøkkel og grasrot for de øvrige spill. Når det gjelder eksempelvis Lotto går ca 25 % av omsetning til tippenøkkelen og 5 % til grasrotandelen.

Endringen som foreslås vil gjøre forholdet mellom tippenøkkel og grasrotandel for Multix mer i samsvar med de øvrige spill.

Endringen innebærer en grasrotandel for Multix på 10 % av innsatsen etter fratrekk for gevinster. Dette er en reduksjon fra 25 % i dag.

For ordningen som en helhet, vil dette på kort sikt innebære en reduksjon i utbetalingene til grasrotmottakerne. Vi anslår at disse endringene vil medføre en overføring på ca 25 millioner fra grasrotandel til tippenøkkel. Samtidig anslår Norsk Tipping at grasrotandelen vil øke fra 296 til ca 330 millioner i 2012. Dermed vil ikke endringene ha store økonomiske konsekvenser for grasrotformål i 2013 sammenlignet med utbetalingene i 2012.

4.   Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget innebærer en økt arbeidsmengde for Lotteritilsynet og Lotterinemnda. Departementet legger til grunn at denne økte arbeidsmengden kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Endringene i grasrotandel vil medføre ca 40-50 millioner kroner årlig i økte inntekter til fordeling over tippenøkkelen.

Forslaget har ingen øvrige administrative eller økonomiske konsekvenser for staten.

Med hilsen

Nina Økland (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                          Øyvind Christensen
                                                                                          avdelingsdirektør

2 vedlegg

Forskrift om endring i forskrift 27. februar 2009 nr 238 om grasrotandel.

Fastsatt ved Kronprinsreg.res. 27. februar 2009 med hjemmel i lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven) § 10. Fremmet av Kultur- og kirkedepartementet (nå Kulturdepartementet).

I

I forskrift 27. februar 2009 nr 238 om grasrotandel gjøres følgende endring:

Ny § 1 skal lyde:

Formål

Formålet med grasrotandelen er å fremme frivillig, allmennyttig virksomhet på lokalt eller regionalt nivå. Med allmennyttig menes at virksomheten må arbeide for å ivareta allmenne samfunnsinteresser og være tilgjengelig for et bredt spekter av mennesker.

Nåværende § 1 blir ny § 2, og skal lyde:

Beregning av grasrotandel

            Spillere hos Norsk Tipping som benytter Norsk Tippings spillerkort kan bestemme at 5 prosent (grasrotandelen)av spillinnsatsen skal gå til en enhet registrert i Frivillighetsregisteret som oppfyller kravene i § 3.

Ved spill på Norsk Tippings terminalspill Multix er grasrotandelen 10 prosent av spillinnsatsen etter fradrag for gevinster.

Spillene Flax og Extra er ikke omfattet av grasrotandelsordningen.

Nåværende § 2 blir ny § 3, og skal lyde:

Kriterier for deltagelse

En enhet i Frivillighetsregisteret kan motta grasrotandel dersom enheten er demokratisk organisert og ikke-fortjenestebasert, og hovedsakelig basert på frivillig innsats.

Gratis arbeidsinnsats, medlemskontingent og gaver likestilles når det gjelder kravet til frivillig innsats. Gratis styreinnsats blir ikke vurdert til å tilfredsstille kravet til frivillig innsats. Det må ikke være for tett knytning mellom kontingent, gaver eller gratis arbeidsinnsats og gjenytelser.

I tvilstilfeller avgjør Lotteritilsynet om en enhet møter kriteriene for deltagelse i grasrotordningen.

Følgende enheter i Frivillighetsregisteret kan likevel ikke motta grasrotandel:

Hvis en enhet er registrert i en kategori som er grasrotberettiget, kan enheten motta grasrotandel selv om enheten også er registrert i kategorier som ikke er grasrotberettigede.

En enhet mister retten til å motta grasrotandeler fra den datoen enheten slettes fra Frivillighetsregisteret

Nåværende § 3 blir ny § 4, og skal lyde

Utbetaling

Norsk Tipping skal utbetale grasrotandelen til enhetenes bankkonto to ganger årlig. Utbetalingene skal skje 1. januar og 1. juli. Er en enhets grasrotandel under kr 300, utstår utbetalingen til den utbetalingsdatoen da grasrotandelen er minst kr 300.

Hvis en utbetaling av grasrotandel til en enhet avvises på grunn av feil kontoopplysninger i Frivillighetsregisteret, inngår den aktuelle grasrotandelen i Norsk Tippings overskudd.

Ny § 5 skal lyde

Bruk av grasrotandel

Bruk av grasrotandel skal skje i tråd med enhetens vedtekter og forskrift om grasrotandel. Andelen skal ikke gå til berikelse for en lukket krets.

Grasrotandelen skal brukes til å styrke lokal virksomhet. Grasrotandel skal ikke anvendes av sentralledd.

Nåværende § 4 blir ny § 6, og skal lyde:

Informasjon om grasrotandelsordningen

Norsk Tipping skal via sine kommisjonærer og elektroniske tjenester gi spillere kommunevis oversikt over grasrotberettigede enheter per kategori i Frivillighetsregisteret. I de av Norsk Tippings formidlingskanaler hvor det er hensiktsmessig, skal oversikt over grasrotberettigede enheter også inneholde organisasjonsnummer og postnummer.

Norsk Tipping skal hvert år offentliggjøre oversikt over hvilke enheter i Frivillighetsregisteret som har mottatt grasrotandeler og hvor mye den enkelte enhet har mottatt av slike midler.

Ny § 7 skal lyde

Lotteritilsynet

Lotteritilsynet fører tilsyn med hele verdikjeden samt mottagerorganisasjonenes tilgang til og bruk av grasrotandelen, og skal føre kontroll med at bestemmelser i denne forskriften blir overholdt.

Enhver plikter å gi Lotteritilsynet de opplysninger tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter denne forskriften. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist.

Departementet kan gi generelle pålegg til Lotteritilsynet, men ikke instruere Lotteritilsynet i enkeltsaker.

Ny § 8 skal lyde

Lotterinemnda

Lotterinemnda er klageinstans for Lotteritilsynets vedtak. Departementet kan gi generelle pålegg til Lotterinemnda, men ikke instruere Lotterinemnda i enkeltsaker.

Ny § 9 skal lyde

Rapportering til Lotteritilsynet

Enheter som mottar mer enn 1G i grasrotandel årlig, og ikke har plikt til å rapportere regnskapstall til et sentralledd, skal årlig oversende oversikt over bruk av grasrotandel til Lotteritilsynet. Oversikten må dokumentere bruk av grasrotandel i tråd med § 5

Lotteritilsynet kan gi nærmere regler om utforming av rapporteringsskjema.

Ved vurdering av om enheter kommer innenfor rammene i første ledd, kan Lotteritilsynet velge å slå sammen flere enheters grasrotandel dersom styresammensetning, medlemsmasse eller andre forhold tilsier dette.

Ny § 10 skal lyde:

Vedtak om utestenging fra Grasrotandelen 

Lotteritilsynet kan vedta at en enhet skal miste retten til å motta grasrotmidler dersom tilsynet finner at:

a) enheten ikke kan godtgjøre at mottatte grasrotmidler har blitt brukt til egen frivillig virksomhet,

b) enheten ikke kan godtgjøre at mottatte grasrotmidler har blitt brukt i samsvar med enhetens vedtekter,

c) enheten ikke kan godtgjøre at vilkårene i § 3 første ledd er oppfylt,

e) enheten har drevet med kommersiell reklamekampanje med formål å fremme tilslutning om egen enhet i grasrotordningen gjentatte ganger, eller

d) enheten på andre måter har misbrukt grasrotordningen.

Lotteritilsynet kan i slike tilfeller pålegge enheten å betale tilbake samtlige eller deler av mottatte grasrotandelsmidler. Kravet om tilbakebetaling er tvangsgrunnlag for utlegg.

Tilbakebetalte grasrotandelsmidler inngår i Norsk Tippings overskudd. 

Ved mistanke etter andre ledd, kan Lotteritilsynet gjøre vedtak om midlertidig stans i utbetaling til den aktuelle enhet.

Lotteritilsynet kan også gjøre vedtak om midlertidig stans i utbetaling til enheter som er under gransking for misbruk av andre statlige støtteordninger.

II

Endringene trer i kraft …….2013.

Høringsinstanser