Høring - forslag til presisering av markaloven § 2 og endring av markagrensen i Lunner og Nittedal kommuner

• Prop. 11 L (2018–2019)

Klima- og miljødepartementet sender med dette på høring forslag om endring av markaloven § 2 om adgang til å justere markagrensen og om endring av markaloven hva gjelder markagrensen på til sammen fem steder i Nittedal kommune og Lunner kommune.

Departementet ønsker gjennom denne høringen å få høringsinstansenes synspunkter på forslag om å ta to områder ut av Marka i Lunner og Nittedal kommuner, som innebærer at det kan legges til rette for boligutvikling i nærheten av kollektivknutepunkter. Forslaget om grenseendringer innebærer videre at tre områder legges til Marka i Nittedal kommune. Summen av arealer som tas ut av Marka og som legges til Marka vil være om lag den samme. Vi ber videre om høringsinstansenes syn på forslag til endring i markaloven § 2 om rammene for hvilke justeringer av markagrensen som kan vedtas i forskrift. Formålet med forslaget om presisering av markaloven § 2 er å gjøre det enklere å praktisere bestemmelsen og gi større forutberegnelighet for kommunene.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges for underliggende organer mv. som ikke er oppført på listen. 

Høringsfristen er 1. august 2017.

Merknader til forslaget bes sendt inn ved å bruke skjemaet for høringssvar, som du finner nederst på denne siden. Dersom det skulle by på problemer kan høringssvar i stedet sendes til postmottak@kld.dep.no.

Med hilsen 

Øivind Dannevig (e.f.)
Avdelingsdirektør

Martine Løvold
Seniorrådgiver

Kart Lunner kommune (pdf)

Kart Nittedal kommune (pdf)

1. Justering av markagrensen i Nittedal og Lunner kommuner

Markagrensen ble justert på 47 områder i 11 kommuner høsten 2015, i forskrift om justering av markagrensen (FOR-2015-09-04-1032). Bakgrunnen for forskriften var innkomne ønsker fra i all hovedsak kommunene om grensejusteringer. En del av justeringsforslagene fra kommunene ble ikke etterkommet. Noen av områdene var så store at de lå utenfor det markaloven gir hjemmel for å justere ut av Marka gjennom forskrift. Enkelte andre områder som ikke ble etterkommet, var begrunnet i tiltak som kan tilpasses innenfor Marka i dag, som for eksempel landbrukstiltak, utfartsparkeringer, og vedlikehold av hytter. Enkelte områder ville danne øyer og kiler inn i Marka, og gjøre Marka fragmentert og grensen lite hensiktsmessig og er med på å uthule loven. Flere mindre områder ble ikke etterkommet fordi de har verdi for natur- og friluftsliv.

Ved grensejusteringen i 2015 ble det varslet at det for enkelte av arealene som kommunene hadde foreslått grensejustering for, men som var for store arealmessig til at de kunne vedtas i forskrift, ville det fremmes en egen sak til Stortinget med vurdering av ytterligere grenseendringer gjennom lovendring. Dette særlig av hensyn til klimavennlig boligutbygging nær kollektivknutepunkter. Høringsforslaget her er en oppfølging av dette.

Boligutbygging og krav om at det skal utvikles boliger nær kollektivknutepunkter er viktig nasjonal politikk. Den nylig vedtatte regionale planen for areal og transport i Oslo og Akershus legger nærmere føringer om hvor denne utviklingen skal skje fremover. På bakgrunn av dette fremmer departementet forslag om at det åpnes for å justere grensene i Lunner og Nittedal kommuner i tråd med forslag fra disse kommunene. Områdene er planlagt i nærheten av kollektivknutepunkter og vil således oppfylle de nasjonale kravene om hvor slik utvikling primært skal finne sted. Fortetting rundt kollektivknutepunkter er viktig av hensyn til klima. Fremtidige større endringer av markagrensen som må skje gjennom lovendring, kan ikke forventes i tiden fremover.

Det aktuelle området i Lunner kommune ligger på Harestua og er på 225 dekar. Plasseringen er nær kollektivknutepunktet tilknyttet Gjøvikbanen og i gangavstand til eksisterende infrastruktur. Harestua nevnes i den regionale planen som utbyggingsområder nær hovedstadsområdet. Boligutbygging her vil være i nær tilknytning til kollektivknutepunkt, og kan bidra til å sikre et levedyktig lokalsamfunn. Området ligger nær bebyggelse, og har en viss verdi som nærfriluftsområde. Inntil området går det blant annet en mye brukt lysløype. Departementet legger imidlertid større vekt på hensynet til å legge til rette for boligbygging nær kollektivknutepunkt. Det er ikke registrert viktige naturverdier, verken naturtyper eller arter innenfor området som kommunen ønsker justert ut. Departementet foreslår at området tas ut av Marka.

Det aktuelle området i Nittedal kommune omfatter et areal på område på 524 dekar sørvest for Kruttverket på Rotnes. Området er nær eksisterende bebyggelse og kollektivknutepunkter. Området ligger i gang- og sykkelavstand fra Nittedal stasjon som er kommunens viktigste knutepunkt. Området ligger i Markas randsone, og har en viss verdi som nærfriluftsområde for eksisterende bebyggelse på Rotnes. Departementet legger imidlertid større vekt på hensynet til å legge til rette for boligbygging nær kollektivknutepunkt. Det er ikke registrert viktige naturverdier, verken naturtyper eller arter innenfor området som kommunen ønsker justert ut. Departementet foreslår at området tas ut av Marka.

Selve markagrensen er fastsatt ved kart direkte i loven, og var et selvstendig poeng ved opprettelsen av loven for å sikre Marka mot fremtidige inngrep. En endring av grensene for Marka for disse arealene vil derfor innebære en lovendring som eventuelt må vedtas av Stortinget.    

Nittedal har foreslått å legge til tre områder i Marka som kompensasjon for områder som tas ut av Marka. Områdene gjelder del av Berger skog nord for Tumyrhaugen (ca 479 daa), område ved Asveien nord (ca 151 daa) og Kirkebylia sør (ca 113 daa). Loven legger ikke opp til slike byttehandler, men de aktuelle områdene i Nittedal har slike kvaliteter for friluftsliv at departementet foreslår å innlemme dem i Marka. Områdene er på til sammen ca 743 dekar.

2. Endring av markaloven § 2

Prosessen med justering av Markagrensen har synliggjort et behov for å endre markaloven

§ 2. Med en endring av lovens ordlyd, slik at det blir klarere hva bestemmelsen gir hjemmel for å justere ut av Marka gjennom forskrift, mener departementet det vil bli enklere å praktisere bestemmelsen og gi større forutberegnelighet.

2.1 Gjeldende rett

Markaloven § 2 gir hjemmel for justering av markagrensen og lyder: "Kongen kan ved forskrift treffe vedtak om justering av grensen etter første ledd … ". Ordlyden i seg selv ("justering") tilsier at det ikke er større endringer bestemmelsen er ment å åpne for. Ut over dette gir ikke loven nærmere føringer for hva som ligger i begrepet justering. I lovforarbeidene henvises det til uttalelser i høringsbrevet fra 26.  juni 2007 og til brev 17. desember 2008 fra departementet til kommunene ((Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) s. 38, Innst. O. nr. 58 (2008-2009) s.9). I høringsbrevet 26. juni 2007 (side 15) var markaloven § 2 annet ledd foreslått utformet slik at grensen gjennom forskrift kunne være gjenstand for  ”(u)tvidelser og mindre justeringer”. I høringsbrevet skriver departementet videre:

"Andre ledd fastsetter at utvidelser, nærmere avgrensing av områder og mindre justeringer av eksisterende grenser, kan skje ved vedtak som treffes av Kongen. Det er lagt opp til at det skal skje en nærmere avgrensing av områdene. Dette betyr at det i de fleste tilfeller vil skje en nærmere angivelse av grensen innenfor det konkrete området som er angitt i § 2. Den nærmere avgrensingen av områdene skjer ved forskrift. Utvidelse med nye områder og justeringer av grenser skjer ved forskrift.

Det er gitt signaler om at det kan skje visse grensejusteringer i samband med vedtakelsen av loven. Dette skyldes i hovedsak at den konkrete grensen for noen kommuner kan være uhensiktsmessig i lys av deres behov for arealer til annen bruk enn friluftsliv. I hovedsak skal slike grensejusteringer være foretatt ved ikrafttredelse av loven slik at den grensen som blir vedtatt gjennom forskrift etter annet ledd, er endelig.

Grensejusteringer etter andre punktum etter lovens ikrafttreden bør derfor bare skje i særskilte tilfeller der den fastsatte grensen medfører store praktiske vanskeligheter som ikke kunne forutses ved grensefastsettelsen, eller der grensen medfører at særskilte verdier som loven tar sikte på å fremme blir skadelidende."

I komitéinnstillingen (Innst. O. nr. 58 (2008-2009 s. 9) er det uttalt følgende om adgangen til å foreta grensejusteringer etter § 2: 

F l e r t a l l e t viser til at bestemmelsen (§ 2) inneholder et fleksibelt virkemiddel for å kunne utvide lovens virkeområde ved at grensen utvides der dette anses hensiktsmessig eller ønskelig. Adgangen til å gjennomføre innskrenkende grensejusteringer i lovfestet markagrense vil være den samme som i forslaget som ble sendt på høring. F l e r t a l l e t viser i den forbindelse til brev av 17. desember 2008 fra Miljøverndepartementet til kommunene.

F l e r t a l l e t understreker at slike grensejusteringer bare kan skje dersom friluftsliv-, natur- eller kulturverdier ikke blir vesentlig skadelidende. Dette innebærer etter f l e r t a l l e t s mening at også miljø og friluftsverdier av lokal betydning tas med i vurderingen.  Av hensyn til helheten bør det foretas en vurdering av den samlede virkning av grensejusteringene, dersom det foretas flere slike justeringer samtidig eller over tid. F l e r t a l l e t peker i denne sammenheng på at det også bør tas hensyn til eventuelt økt press på dyrket mark.

Klima- og miljødepartementet har på denne bakgrunn lagt til grunn at adgangen til å foreta innskrenkende grensejusteringer er begrenset til mindre justeringer. Videre at det er et kriterium at grensejusteringene ikke må medføre at friluftsliv, natur- eller kulturverdier blir vesentlig skadelidende, og at hensynet til miljø- og friluftsverdier av lokal betydning skal tas med i en slik vurdering. Departementet har videre lagt til grunn at det ved vurdering av de enkelte grensejusteringsforslag må foretas en vurdering av de samlede virkningene grensejusteringene vil ha i den enkelte kommune, og i Marka som helhet.

2.2 Klima- og miljødepartementets vurdering

Departementet foreslår at det i bestemmelsen presiseres nærmere hvilken adgang Kongen i statsråd har til å foreta innskrenkende grensejusteringer.

Loven bør suppleres med kriterier i samsvar med det som i dag fremgår av forarbeidene, bl.a. slik at det fremgår at kun "mindre områder" kan tas ut.

Departementet foreslår videre at det åpnes for innskrenkende grenseendringer etter to alternativer. Det foreslås for det første at grensen kan justeres der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. For det andre foreslås det en åpning for bagatellmessige tekniske justeringer der dagens grense skaper praktiske problemer for forvaltning av eiendom i markagrensen. Disse er tenkt i størrelsesorden å være av vesentlig mer begrenset omfang enn det som i lovteksten angis som "mindre områder".

Grensejusteringer av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser

Ett av kriteriene som kan begrunne justeringer er at det foreligger vesentlige samfunnsinteresser. Slike interesser kan knytte seg til behov samfunnet har som vil være viktigere enn å bevare områder innenfor Marka. Vesentlighetskravet innebærer at det kun er kvalifiserte behov som vil kunne begrunne en endring av markagrensen. Ettersom markagrensen er fastsatt i lov, mener departementet dette må innebære at kun tungtveiende hensyn av nasjonal betydning kan begrunne endring av den lovfastsatte markagrensen. Beredskapssenter for politiet vil kunne være et eksempel på et slikt tiltak. Forhold som kun har lokal betydning vil vanskelig kunne oppnå et slikt vesentlighetskriterium, men hensynet kan unntaksvis tenkes brukt på forhold av regional betydning, for eksempel større infrastrukturtiltak. Bestemmelsen kan også være aktuell for uttak av mineralressurser, dersom det er av vesentlig samfunnsmessig betydning at disse tas ut i Marka, og uttak i Marka er nødvendigfordi behovet ikke kan dekkes ved uttak i andre områder. Omdisponering av markaarealer begrunnet i arealpress og en generell tomtemangel i regionen vil ikke være et tilstrekkelig tungtveiende hensyn til at markagrensen kan endres, selv for små arealer.

Departementet foreslår at det etter ordlyden kun åpnes for justeringer der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig å grensejustere. Dette innebærer at det må foretas en helhetlig vurdering, der de samfunnsmessige interessene tiltaket skal ivareta veies mot de konkrete ulempene en grensejustering vil ha for friluftsliv- naturopplevelse og idrett i det aktuelle området. I denne vurderingen må det også vektlegges om den aktuelle samfunnsinteressen kan ivaretas på annen måte slik at Marka ikke berøres, uten større praktiske eller økonomiske ulemper. Eksempelvis gjennom alternativ lokalisering utenfor Marka. 

Departementet har vurdert om det i tillegg bør være et tilleggskriterium for denne typen grensejusteringer når det gjelder hvilke konsekvenser for friluftsliv mv. som kan aksepteres. I energi- og miljøkomiteens merknader til dagens justeringsbestemmelse er det fastsatt at grensejusteringer bare kan skje dersom friluftsliv-, natur- eller kulturverdier ikke blir vesentlig skadelidende (jf. innst. O nr. 58 (2008-2009)). Departementet foreslår at det ikke tas inn en slik terskel for grensejusteringer av hensyn til vesentlig samfunnsinteresser. Terskelen for slik grensejustering vil uansett være svært høy gjennom de ovenfor nevnte kriteriene om at det må foreligge en vesentlig samfunnsinteresse som gjør at en grensejustering er nødvendig.

Markaloven åpner i dag også for at visse tungtveiende samfunnshensyn kan gis forrang på bekostning av markahensynene friluftsliv, idrett og naturopplevelse. Markaloven § 7 sier at det gjennom kommunale eller statlige planer kan åpnes for visse tiltak i Marka, f.eks offentlige infrastrukturanlegg som veger, jernbane, kraftledninger, dammer og vannforsyningssystemer. Dette er tiltak som det ofte ikke vil finnes noen alternativ lokalisering for utenfor Marka, eller hvor det av andre tungtveiende grunner er nødvendig å plassere tiltaket innenfor markagrensen.

Den foreslåtte bestemmelsen om grensejustering av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser vil typisk kunne omfatte denne type tiltak, men vil dekke noe bredere ved at den ikke er avgrenset til de tiltakene § 7 lister opp.

Forhold som større infrastrukturtiltak og lignende vil som nevnt kunne sies å være en vesentlig samfunnsinteresse som kan begrunne en grenseendring. Dette vil igjen kunne avhjelpe presset på dyrket mark, ved at slike tiltak kan legges til områder som tidligere har vært innenfor Marka istedenfor på landbruksområder, dersom en plassering i Marka ellers anses nødvendig.

Bagatellmessige tekniske justeringer

Det vil kunne oppstå behov for små endringer av markagrensen der denne for eksempel går gjennom bygninger eller midt over tunet på eiendommen, eller at grensen av andre grunner er uhensiktsmessig trukket slik at den skaper større praktiske problemer for forvaltningen av en eiendom. De fleste av disse typer justeringer ble ryddet opp i ved grensejusteringsforskriften

4. september 2015, og gjaldt områder på i størrelsesorden fra et par til opp mot 20 dekar, i lovforslaget her betegnet som bagatellmessige justeringer. Departementet mener det bør være en åpning i loven for slik justering av mer teknisk karakter, så lenge justeringen ikke er til nevneverdig skade for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Denne justeringshjemmelen åpner ikke for å ta ut arealer til oppføring av nye boliger. Den er heller ikke ment å omfatte forhold der grunneiere har eiendom som både ligger innenfor og utenfor Marka og hvor man ønsker å samle hele eiendommen utenfor Marka slik at det for eksempel blir enklere å oppføre bygninger.

Øvre arealgrenser for grensejustering etter § 2 annet ledd

Det kan stilles spørsmål ved om det bør lovfestes en bestemt øvre grense for hvor store områder som kan justeres ut av Marka i medhold av § 2 tredje ledd. I grenseendringene som ble foretatt gjennom forskrift i 2015, var ingen områder større enn ca 70 dekar. En konkret tallfesting i lovteksten av hvor store områder som kan justeres vil gi lite fleksibilitet og kan antyde at områder mindre enn en slik grense vil være kurant å ta ut av Marka uten nærmere vurdering av konsekvenser. Det er viktig at det i enhver grensejustering foretas en konkret vurdering av hvilken betydning grensejusteringen får for friluftsliv, naturopplevelse eller idrett. Arealstørrelse vil være en relevant faktor i denne sammenheng, og størrelsene som ble akseptert ved grensejusteringene i 2015 vil kunne være en indikator på hvilket størrelsesrom det kan være snakk om når det i lovteksten åpnes for mindre justeringer av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser, men det må også legges vekt på det samfunnsmessige behovet for grensejusteringen. I spesielle saker vil derfor også noe mer omfattende arealer kunne tas ut. Departementet legger imidlertid til grunn at det uansett ikke kan justeres ut enkeltområder som omfatter mer enn noen få hundre dekar etter denne bestemmelsen. Når det gjelder alternativet for bagatellmessige justeringer legger departementet til grunn at dette omfatter enkeltområder på noen fåtall dekar.

Små områder kan også være viktige for friluftsliv, natur- eller kulturverdier.  Miljø- og friluftslivsverdier av lokal betydning kan også være utslagsgivende. Departementet viser til at muligheten til å utøve friluftsliv i nærmiljøet har vært en viktig begrunnelse for vedtakelsen av markaloven. Betydningen av å sikre områder for nærfriluftsliv i tilknytning til boligområder er også understreket i Stortingsmeldingen om friluftsliv som regjeringen la frem i fjor, og som Stortinget har gitt sin tilslutning til.  Hovedmålsatsningen i friluftslivspolitikken er at en stor del av befolkningen driver jevnlig med friluftsliv, og regjeringen vil derfor at friluftsliv i nærmiljøet skal prioriteres. Marka er nærfriluftslivsområder for Norges tettest befolkede områder og disse arealenes betydning for friluftsliv må derfor tillegges stor vekt i den enkelte grensejusteringssak. Selve grunnmuren i markaloven er at den beskytter mot annen omdisponering, som f.eks til bolig- eller industriformål. Fastsetting og sikring av Markas grenser i et langsiktig perspektiv er hovedbegrunnelsen for loven. Det er på denne bakgrunn markagrensen er fastsatt direkte i loven, noe som også uttrykkelig er fremhevet i formålsbestemmelsen om at "loven skal sikre Markas grenser". En bestemmelse som åpner for større endringer av grensen i strid med disse hensynene vil undergrave markalovens formål.

Øvrige momenter ved grensejusteringer

Grensejusteringer som innebærer at det dannes øyer eller dype kiler i Marka, er ikke ønskelig. For det første forringer slik grensedragning kvalitetene for de tilgrensende resterende arealer for friluftsliv og naturopplevelse, og skaper liten forståelse for hvordan grensene er trukket. For det andre vil en slik utvikling over tid kunne medføre ytterligere grensejusteringer i samme område. 

Departementet legger videre til grunn at det ved vurdering av grensejusteringsforslag må foretas en vurdering av de samlede virkningene de foreslåtte grensejusteringene, samt tidligere grensejusteringer, vil ha i den enkelte kommune og i Marka som helhet.

Der hvor kommunen tilbyr å legge til områder til marka som erstatning for arealer som tas ut, bør disse kunne telle med i vurderingen av om arealer skal tas ut, men bare etter en konkret vurdering av erstatningsområdets verdi for idrett, naturopplevelse og friluftsliv sammenlignet med området som tas ut. Dette er foreslått i fastsatt i nytt fjerde ledd i § 2. Også tilgjengelighet og beliggenhet vil være vesentlig i denne vurderingen. Et rent bytte av arealer kun ut fra en tallfestet begrensning, vil være i strid med lovens formål som er å fremme friluftslivet og tilrettelegge for naturopplevelse i Marka.

3. Forslag om lovendring

Markagrensen endres på Harestua i Lunner kommune, slik at ca 225 dekar tas ut av Marka i henhold til kommunens forslag om grenseendring. Markagrensen endres videre på ett sted i Nittedal kommune, slik at ca 524 dekar tas ut av Marka ved Kruttverket på Rotnes i henhold til kommunens forslag om grenseendring. Markagrensen endres på følgende tre steder i Nittedal kommune der arealer på til sammen ca 743 daa: Del av Berger skog nord for Tumyrhaugen (ca 479 daa), område ved Asveien nord (ca 151 daa) og Kirkebylia sør (ca 113 daa).

Departementet foreslår at markaloven § 2 annet, tredje og fjerde ledd skal lyde:

Kongen kan ved forskrift treffe vedtak om å gjøre loven gjeldende for nærliggende områder som har, eller gjennom tilrettelegging eller skjøtsel kan få, tilsvarende verdi for friluftslivet.

Kongen kan ved forskrift treffe vedtak om mindre innskrenkende justeringer av markagrensen dersom vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig, eller foreta bagatellmessige justeringer av grensen der denne går gjennom boligeiendommer eller hvor den av andre grunner medfører større praktiske ulemper for forvaltningen av en eiendom, og hvor justeringen ikke er til nevneverdig skade for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse.

I avveiningen mellom hensyn til grensejusteringer og hensyn til de formål markaloven skal ivareta ved justeringer etter tredje ledd, kan det legges vekt på om nye områder legges til marka til erstatning for områder som tas ut.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ikke større endringer i eksisterende lov og forslaget antas derfor ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser. En nærmere beskrivelse av hvilke konsekvenser som følger av markaloven, ble vurdert i forarbeidene til lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) Ot. Prp. Nr. 23 (2008-2009) s. 51 flg.

Departementene
Fylkesmennene i Buskerud, Østfold, Oppland og Oslo og Akershus
Kommunene med areal i Marka
Miljødirektoratet
Landbruksdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Oppland fylkeskommune
Akershus Bondelag
Akershus idrettskrets
DNT Oslo og Omegn
Greenpeace
Kolsås klatreklubb
Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Lillomarkas venner
Markarådet c/o Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Norsk allmenningsforbund
Naturvernforbundet
Naturvernforbundet i Oslo og Akershus
Norsk Organisasjon for Terrengsykling (NOTS)
Norsk Friluftsliv
Norges Idrettsforbund
Norges klatreforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges Skiforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nydalens Skiklubb
Oslo idrettskrets
Oslo og omland Friluftsråd
Skiforeningen
Statskog SF
Sabima
Østmarkas venner