Høring - forslag til to nye tildelingsforskrifter

Høringsinstanser

Forslag til to nye tildelingsforskrifter under oppdrettsloven, herunder innføring av MTB og krav til miljøovervåking

Innledning

I tråd med Fiskeri- og kystministerens seks gylne løfter for en ”Enklere hverdag” foreslår Fiskeri- og kystdepartementet en omfattende modernisering av forskriftsverket for oppdrett under oppdrettsloven, matloven (fiskehelse) og dyrevernloven:

• To nye tildelingsforskrifter under oppdrettsloven erstatter 11 eksisterende forskrifter.
• En ny driftsforskrift under oppdrettslov, matlov (fiskehelse) og dyrevernlov erstatter 4 eksisterende forskrifter.

Forslaget til nye tildelingsforskrifter er omtalt nedenfor og forskrift med merknader følger vedlagt. Høringsfrist er satt til 1. desember 2004. Det planlegges å vedta forskriftene før jul med ikrafttredelse 01.01.2005. Det bes om at høringskommentarene til underliggende etater sendes via overordnet forvaltningsorgan.

Forslaget til ny driftsforskrift ble sendt på høring 20. oktober av Mattilsynet – Hovedkontoret og Fiskeridirektoratet på vegne av Fiskeri- og kystdepartementet.

Denne forskriftsrevisjonen er i all hovedsak en språklig og strukturell ryddejobb. Materielle endringer i forslaget knytter seg i all hovedsak til gjennomføring av maksimal tillatt biomasse (MTB) som konsesjonsavgrensingssystem og innføringen av obligatoriske miljøundersøkelser. Når det gjelder de materielle endringene i driftsforskriftsforslaget, viser departementet til høringsbrevet om dette utsendt fra Mattilsynet.

I det følgende gis først en nærmere orientering om forslagene til tildelingsforskrifter, deretter en orientering om gjennomføringen av maksimal tillatt biomasse (MTB) som konsesjonsavgrensingssystem og innføringen av obligatoriske miljøundersøkelser.

Gjennomføringen av maksimal tillatt biomasse (MTB) som konsesjonavgrensningssystem medfører behov for å omregne eksisterende tillatelser etter både oppdrettsloven, matloven og forurensningsloven. Når det gjelder oppdrettsloven gjøres dette gjennom vedlagte forslag til tildelingsforskrift. Forslag til endring av etableringsforskriften under matloven er sendt på høring sammen med utkast til ny driftsforskrift. Miljøverndepartementet vil sende på høring et forslag til tilsvarende omregning for utslippstillatelser etter forurensningsloven.

Forslagene til tildelingsforskrifter

Oversikt

Forslaget til to nye tildelingsforskrifter innebærer et forslag om at følgende forskrifter eller deler av forskrifter oppheves:

• forskrift 17. oktober 2003 nr. 1235 om tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret i sjøvann (11 paragrafer)
• forskrift 7. april 2003 nr. 454 om nytildeling av konsesjoner som ikke ble tildelt under tildelingsrunden høsten 2002 ( 3 paragrafer)
• forskrift 21. juni 2002 nr. 686 om tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret i sjøvann (10 paragrafer)
• forskrift 21. juni 2002 nr. 616 om tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret i sjøvann til Musken i Tysfjord kommune (8 paragrafer)
• forskrift 18. juli 1986 nr. 1589 om oppdrett av stamfisk av laks, ørret og regnbueørret ( 10 paragrafer)
• forskrift 20. desember 1985 nr. 2240 om anlegg for oppdrett av matfisk av laks og ørret til forsøk- og forskningsformål og undervisningsformål ( 12 paragrafer)
• forskrift 9. februar 2004 nr. 366 om klarering av lokaliteter for oppdrett av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann ( 10 paragrafer)
• forskrift 20. desember 1985 nr. 2272 om oppdrett av fisk på ferskvannslokalitet (11 paragrafer)
• forskrift 17. august 1989 nr. 808 om måling av volum i oppdrettsanlegg ( 8 paragrafer)
• forskrift 20. desember 2000 nr. 1397 om tildeling, etablering, drift- og sykdomsforebyggende tiltak ved settefiskanlegg for laksefisk og annen ferskvannsfisk (settefiskforskriften) kapittel II ( 4 paragrafer)
• forskrift 11. juni 1990 nr. 0547 om oppdrett av skalldyr ( 10 paragrafer)
• forskrift 11. juni 1990 nr. 0548 om oppdrett av andre fiskearter enn laks, ørret og regnbueørret i saltvann (10 paragrafer)

Dette utgjør i alt 11 forskrifter. Dessuten oppheves kapittel II i settefiskforskriften.

Utover forenklingsgevinsten i antall sparte paragrafer, er det departementets oppfatning at det vil ha en positiv effekt for brukerne å samle alle tildelings- og opphørsbestemmelser i to forskrifter. Det vil også bidra til økt brukervennlighet ved å gjøre forskriftene lettere tilgjengelige og enklere å revidere.

Hovedfokus for arbeidet har vært strukturen og språket i forskriftene. Innholdsmessige endringer er bl.a. gjort der det har vært nødvendig for å oppnå konsekvent språk og struktur. Videre er det gjort endringer der praksis og forståelsen av bestemmelsene ikke lenger stemmer overrens med ordlyden.

I arbeidet med forslaget til tildelingsforskrifter er det også sett hen til forslaget til ny driftsforskrift som er sendt på høring av Mattilsynet og Fiskeridirektoratet på vegne av departementet.

Generelt om forslagene til tildelingsforskrifter

Det er lagt opp til en systematikk der det er den instans som mottar søknaden eller meldingen som også skal behandle den. Det fremgår uttrykkelig av forskriften hvor de ulike søknads- og meldingstypene skal sendes.

Videre har det vært intensjonen å gi begrepene ”lokalitet” og ”oppdrettsvirksomhet” et presist meningsinnhold. Se i denne sammenheng definisjonene i § 4 av lokalitet og oppdrettsvirksomhet. Begrepsbruken i forslaget til tildelingsforskrifter er ikke fullt ut harmonisert med begrepsbruken i forslaget til driftsforskrift som er sendt på høring. Dette skyldes delvis at driftsforskriftsforslaget er hjemlet i flere lover og forslagenes ulike tematiske virkeområde. Det gjenstår likevel et arbeid for å se om det er mulig å få til en nærmere harmonisering av begrepsbruken.

Begrepene ”Fiskeridirektoratet” og ”Fiskeridirektoratets regionkontor” et forsøkt gitt et mer presist meningsinnhold. ”Fiskeridirektoratet” betyr Fiskeridirektoratet sentralt, mens når begrepet ”Fiskeridirektoratets regionkontor” er benyttet, er myndigheten lagt til forvaltningsnivået under direktoratet sentralt.

Det er videre foreslått at produksjonstaket på 2,5 millioner sjødyktig settefisk pr. konsesjon fjernes. Det er samtidig i forslaget til ny driftsforskrift foreslått en grense på 2,5 millioner settefisk pr. smittemessig enhet. For denne bestemmelsen er det foreslått at Mattilsynet skal ha tilsyns- og vedtaksmyndighet.

Særlig om tildelingsforskriften for laks, ørret og regnbueørret

Forskriften inneholder regler både om tildeling av konsesjon og klarering av lokalitet, og synliggjør i større grad enn dagens forskrifter at tildeling av konsesjon med nødvendig lokalitet er en prosess i to trinn.

Alt som gjelder det første trinnet i søknadsprosessen er samlet kapitelene II, III, IV, V, VI og VII. Trinn to i søknadsprosessen er samlet i kapittel VIII og er felles for de ulike konsesjonstypene med mindre annet fremgår av forskriften. For å lette brukervennligheten er det foreslått en egen bestemmelse om kapitlers virkeområde i forskriftenes § 3, jf. også forslag til ny driftsforskrift som har en lignende bestemmelse.

Reglene om konsesjon for oppdrett av matfisk til forsøks-, forsknings- og undervisningsformål er en videreføring av gjeldende rett. Departementet vil sette i gang et eget arbeid med å revidere disse reglene.

Særlig om tildelingsforskriften for andre arter

Kun én lokalitet kan knyttes til hver enkelt konsesjon for andre arter enn laks, ørret og regnbueørret. Tildeling av konsesjon og lokalitet vil derfor skje samtidig. Ønsker oppdretter flere lokaliteter må det søkes om flere konsesjoner.

Nærmere om de vedlagte merknadene til forskriftene.

Høringsmerknadene er først og fremst en orientering om hvilke endringer som eventuelt er gjort i forhold til de eksisterende forskrifter. Da forskriftene bare i mindre grad innebærer materielle endringer er det lagt mindre vekt på å beskrive innholdet i reglene. I forbindelse med fastsettelsen av forskriftsforslaget tas det sikte på å utarbeide mer utfyllende merknader. På noen få punkt er det uttrykkelig bedt om høringsinstansenes merknader.

Maksimal tillatt biomasse (MTB) erstatter volum som konsesjonsavgrensingssystem

Bakgrunn

Oppdrettsnæringen har siden før oppdrettsloven av 1985 ble vedtatt, vært regulert gjennom fastsettelse av en øvre avgrensning av tillatelsene målt i konsesjonsvolum. Fordi konsesjonsvolumet bare regnes ned til 5 meter dybde og ikke merdenes reelle dybde, er dagens system i realiteten en arealbegrensning.

Sommeren 2001 ba departementet Fiskeridirektoratet sette ned en arbeidsgruppe for å utrede forslag til nytt system for produksjonsregulering for matfiskoppdrett av laks og regnbueørret. Utvalgets innstilling forelå høsten 2002 og utvalget gikk inn for en størrelsesavgrensning knyttet til maksimalt tillatt biomasse (MTB). Vurdert ble også forslag om å bruke areal eller fôrenergi som avgrensningsform. Fiskeridepartementet sendte høsten 2003 ut på høring forslag til grunnprinsipper for nytt produksjons-avgrensningssystem der biomasse var det foretrukne alternativ.

Departementet har besluttet at fremtidig konsesjonsavgrensning for oppdrettsnæringen skal være basert på maksimalt tillatt biomasse (MTB), og en går således bort fra dagens regulering med konsesjonsvolum. Dette vil innebære en forenkling av avgrensningsregimet.

Fiskeridepartementet sendte 30. juni 2004 et brev til sentrale aktører på området, der det ble signalisert at departementet ønsket å sette biomassegrensen (B) ved konverteringen til nytt MTB-system til 65 kg. pr. nåværende m3 konsesjonsvolum. Kopi av brevet følger vedlagt. Det ble videre signalisert at det legges opp til en 10 kg høyere biomassegrense pr. m3 konsesjonvolum helt i nord, avgrenset til Nord-Troms og Finnmark. Det ble informert om at utkast til forskrift ville bli sendt på høring i høst, men samtidig presisert at vesentlige merknader til det foreløpige standpunkt burde meddeles departementet innen 1. august 2004. I tilbakemeldingene departementet mottok ble det ikke reist innvendinger mot den generelle MTB-grensen. Det ble imidlertid anmodet om å vurdere om MTB-grensen for ørretoppdrett kunne settes høyere.

Gjennomføringen

Forslaget innebærer at konsesjonen etter 01.01.05 vil være avgrenset av en øvre grense for den til enhver tid tillatt stående biomasse (fiskens samlede vekt i levende live) for den aktuelle konsesjonen. Denne grensen er kalt MTB – Maksimal Tillatt Biomasse.

I dag har alle matfiskoppdrettskonsesjoner flere begrensninger. Konsesjonen er i tillegg til konsesjonsvolumet også begrenset av en biomassegrense utregnet som 65 kg pr m3 konsesjonsvolum. Når konsesjonsvolumet nå foreslås fjernet, har Fiskeri- og kystdepartementet funnet det tilstrekkelig at biomassegrensen videreføres og utgjør den nye konsesjonsavgrensingen. En standardkonsesjon på 12.000 m3 får således en MTB på 780 tonn. Dette innebærer en forenkling av dagens ordning. Ut fra de spesielle forhold som knytter seg til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret, foreslår departementet en høyere grense for all matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret i Nord-Troms og Finnmark. Biomassegrensen settes her til 75 kg pr m3 konsesjonsvolum. En standardkonsesjon gitt i MTB blir således 900 tonn. Denne særregelen vil bare gjelde for konsesjoner som har alle sine lokaliteter i Nord-Troms eller Finnmark.

Når det nye forvaltningsregimet er innført, vil omregningen til biomasse gjelde, selv om det ikke er utferdiget nytt konsesjonsdokument.

MTB-verdien må etter departementets oppfatning ligge fast, og ikke være gjenstand for årlige diskusjoner. En viktig årsak til at en ikke bør justere MTB-verdien er at de ulike verktøyene forutsetter en stabil ”valutakurs”, jf. nedenfor.

Det MTB-baserte konsesjonssystemet er foreslått å gjelde for alle fiskearter av forenklingshensyn, og elementer av systemet kan også brukes for mer laverestående arter enn fisk. En innføring av MTB-baserte konsesjoner for marine fiskearter vil bidra til en profesjonalisering av denne delen av næringen, noe som oppfattes å være i takt med utviklingen av næringen.

Konsekvensene av MTB for forvaltningsregimet på lokalitetsnivå

Biomasse forutsettes å være en mest mulig gjennomgående parameter (”myntenhet”) for de ulike virkemidlene som skal regulere bruken av lokaliteten. I dag kan en konsesjon for laks, ørret og regnbueørret benytte flere lokaliteter. For arter der konsesjonene ikke er antallsbegrenset, er det bare én lokalitet pr. oppdrettskonsesjon.

Ved å bruke samme størrelse – ”felles myntenhet” – så langt det er mulig, vil det være gode og logiske koplinger mellom konsesjons- og lokalitetsreguleringene. Likeledes vil det bli enklere å planlegge driften, antall omregninger og antagelser for sammenhenger mellom ulike størrelser blir redusert i forhold til dagens regime.

Konsekvensene av MTB for rapporteringsplikt og myndighetskontroll

Journalføringsbehov, rapporteringsplikt og forvaltningens kontrollbehov vil være påvirket av at forskriften om internkontroll etter akvakulturlovgivningen (IK-akvakultur) trer i kraft samtidig som det nye forvaltningsregimet innføres. Internkontrollkravet medfører en plikt til å journalføre vesentlig flere opplysninger enn hva det er plikt til å rapportere til myndighetene. Innrapporteringen vil fortsatt være elektronisk og fra 01.01.05 skje gjennom ”AltInn” og dataene vil koples opp mot Havbruksdata.

Eventuelle overskridelser av MTB-grensen vil bli avdekket i ettertid, når konsesjonsinnehaver eller forvaltningen sammenholder informasjon om utsatt mengde fisk, utslaktet mengde fisk, fôrforbruk, registrert dødelighet og eventuell rømming.

Ved mistanke om brudd på maksimalt tillatt biomasse, kan Fiskeridirektoratet kreve oppveiing av biomassen eller annen fysisk måling av biomassen for innehavers regning, jf. driftsforskriftsforslaget § 40. Tvangsmulkt vil være aktuelt som sanksjonsmiddel. Ved grove brudd vil fiskerimyndighetene sende anmeldelse til politiet, og be om at den aktuelle konsesjonsinnehaver straffeforfølges.

Det har i næringen vært ytret ønske om at det åpnes for samdrift (drift av flere konsesjoner på samme lokalitet med felles rapportering) og rapportering på konsernnivå i stedet for på selskapsnivå. Da det ikke har vært kapasitet til å utrede disse spørsmålene tilstrekkelig, åpner ikke forslagene til tildelingsforskrifter og driftsforskrift for dette. Departementet vil se nærmere på hvordan det er mulig å regulere på en måte som er nøytral i forhold til ulike selskapsstrukturer og vil komme tilbake til dette i løpet av januar 2005.

Innledning

Det foreslås innført krav om å gjennomføre miljøundersøkelser for å dokumentere lokalitetens antatte bæreevne. Miljøundersøkelsen skal gjøres i henhold til NS 9410 - Miljøovervåking av marine matfiskanlegg, eller tilsvarende internasjonal standard/anerkjent norm.

Kravene til miljøundersøkelser foreslås i denne omgang bare innført for sjøvannslokaliteter. NS 9410 gjelder bare for sjøvann. Departementet ønsker gjerne synspunkt fra høringsinstansene på spørsmålet om lignende krav bør gjøres gjeldende for ferskvannslokaliteter og hvordan dette kan gjennomføres.

Resultatene fra en miljøundersøkelse skal følge en søknad om klarering av lokalitet (forslagene til tildelingsforskrifter) og oppdretter pålegges å gjennomføre regelmessige miljøundersøkelser under driften av anlegget (forslag til driftsforskrift). Dette pålegget til oppdretter medfører at han får et særskilt ansvar for å sørge for at produksjonen er tilpasset lokalitetens bæreevne.

Prinsippene for regulering av miljøpåvirkningene kan oppsummeres i følgende punkter:

• Selve miljøeffekten reguleres, ikke bare mengden utslipp.
• Overvåkingsintensiteten avpasses etter graden av påvirkning.

Innholdet i miljøundersøkelsene

Det skal gjennomføres en trendovervåking av bunnforholdene under et oppdrettsanlegg (i NS 9410 kalt B-undersøkelse), som skal gjøres av et kompetent organ. På lokaliteter der undersøkelsene vanskelig lar seg gjennomføre, kan Fiskeridirektoratets regionkontor fatte vedtak om alternativ overvåkingsprogram.

Den såkalte B-undersøkelsen munner ut i en klassifisering av miljøtilstanden i fire kategorier (1-4). Dersom undersøkelsen viser tilstand 4, skal det foretas en utvidet B-undersøkelse ved at et større antall prøver tas under installasjonen. Fiskeridirektoratets regionkontor kan i tillegg pålegge en undersøkelse av bunntilstanden fra anlegget (nærsonen) og utover i resipienten (fjernsonen) (I NS 9410 kalt C-undersøkelse). Hoveddelen er en undersøkelse av bunndyrsamfunnet, som skal gjennomføres etter NS 9423 eller tilsvarende internasjonal standard/anerkjent norm.

Standardene angir hvilke parametere som omfattes av de ulike undersøkelsene, hvilket utstyr som er nødvendig for å gjennomføre disse, og krever at undersøkelsene foretas av personell med tilstrekkelig opplæring og kompetanse. Resultatet av undersøkelsene skal rapporteres til det offentlige.

Forslaget angir Fiskeridirektoratets regionkontor som myndighet i relasjon til miljøundersøkelsene. Den nærmere oppgavefordelingen mellom Fiskeridirektoratet og Fylkesmannen vil bli avklart i det videre arbeidet.

Konsekvenser av dårlig miljøtilstand

Dersom miljøundersøkelsene viser den dårligste tilstandskategorien (tilstand 4 i NS 9410), kan det fattes vedtak om brakklegging av lokaliteten eller inndragning av tillatelse til å drive på lokaliteten. Ny undersøkelse av lokaliteten må vise en lokalitetstilstand som tilsvarer tilstand 1 eller 2 i NS 9410, før nytt utsett kan tillates.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Dette arbeidet er i fremste rekke et forenklingsarbeid som vil føre til positive konsekvenser både for næringsliv og forvaltning.

Gjennomføringen av MTB som konsesjonsavgrensningssystem er i seg selv også en forenkling ved at konsesjonene og driften reguleres av færre parametrer.

Krav om miljøundersøkelser og krav om kartdokumentasjon, jf. tildelingsforskrift laks, ørret og regnbueørret § 33 første ledd nr. 2 og 3 og tildelingsforskrift for andre arter § 6 første ledd nr. 5 og 6, vil kunne medføre økte kostnader for næringen. Krav om miljøundersøkelser innebærer kjøp av eksterne tjenester. I mange regioner stiller imidlertid fylkesmennene allerede i dag krav om miljøundersøkelser i tildelingsfasen. Videre antas det at god miljøtilstand på lokaliteten er et så viktig hensyn for samfunnet at det legitimerer disse utgiftene, samtidig som en god miljøtilstand vil kunne medvirke til økt produksjon.

For settefisk av laksefisk og annen ferskvannsfisk er produksjonsbegrensningen på inntil 2,5 million sjødyktig settefisk pr år foreslått fjernet. Dette vil gi næringen større rom for effektivisering.

Det er fattet vedtak om å gjøre unntak fra utredningsinstruksens krav om 6 ukers høring. Det er et mål at ny forskrift skal tre i kraft 01.01.2005. Problemstillingene knyttet til de vesentlige materielle endringene som foreslås gjennom denne forskriftsendringen, har vært hørt gjennom tidligere høringsprosesser.

Med hilsen

Vedlegg:

• Forslag til forskrift om tildeling, endring og bortfall av konsesjoner og lokaliteteter for oppdrett av laks, ørret og regbueørret (laksetildelingsforskriften) med høringsmerknader
• Forslag til forskrift om tildeling, endring og bortfall av konsesjoner for oppdrett av andre arter enn laks, ørret og regbueørret (tildelingsforskrift for andre arter) med høringsmerknader
• Kopi av brev av 30.06.2004 fra Fiskeridepartementet om nytt produksjonsavgrensningssystem basert på MTB – konvertering av konsesjonsvolum til biomasse
• Høringsmerknader - til forslag til forskrift om tildeling, endring og bortfall av konsesjoner og lokaliteter for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret (laksetildelingsforskriften)
• Høringsmerknader til forslag til forskrift xxx om tildeling, endring og bortfall av konsesjoner for oppdrett av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret (tildelingsforskrift for andre arter)