Høring - Korrigering av KOFA-forskriften

1. Innledning

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) sender med dette ut på høring et forslag til endring av forskrift om Klagenemnda for offentlige anskaffelser § 11 om dokumentfremleggelse. 

Fra 1. januar 2008 trådte den nye tvisteloven i kraft, og erstattet den gamle tvistemålsloven av 1915. I forbindelse med at tvistemålsloven ble erstattet med ny tvistelov, ble KOFA-forskriften § 11 ved en feil ikke oppdatert med korrekt henvisning. KOFA-forskriften § 11 lyder derfor fremdeles slik:

§ 11. Dokumentfremleggelse

For partenes plikt til å fremlegge skriftlige bevis, gjelder lov av 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål § 250, jf. § 204 til § 209a, og § 253 tilsvarende så langt de passer. Eventuelle pålegg om fremleggelse gis av sekretariatet. Pålegg kan påklages til klagenemndas leder i samsvar med reglene i forvaltningslovens § 14.

Det er behov for å korrigere henvisningen i KOFA-forskriften, da den viser til en opphevet lov.

2. Formålet med forskriftsendringen

Bakgrunnen for at det forslås en endring av KOFA-forskriftens regulering av krav til dokumentfremleggelse, er alene at dagens forskrift viser til en opphevet lov. Dette må korrigeres.

Det vises også til at regjeringen har nedsatt et utvalg, ”Håndhevelsesutvalget”, som i løpet av 2009 skal arbeide frem en NOU om gjennomføring av et nytt EU-direktiv med krav til nye håndhevingssystemer. I dette arbeidet skal utvalget blant annet se på KOFAs fremtidige rolle, i det de skal vurdere hvordan det samlede norske håndhevingssystemet best kan organiseres. Eventuelle behov for materielle endringer i KOFA-forskriften bør derfor sees i sammenheng med oppfølgingsarbeidet etter Håndhevelsesutvalget har fremlagt sin NOU.

Endringsforslaget er derfor ikke ment å medføre noen materielle endringer i KOFAs kompetanse og partenes rettigheter.

Det følger av utredningsinstruksen punkt 5.4 at alminnelig høring kan unntas dersom det er åpenbart unødvendig, hvilket normalt vil være oppfylt ved små endringer av teknisk karakter. Det kan imidlertid ikke utelukkes at dette endringsforslaget medfører uønskede, utilsiktede endringer, hvilket er bakgrunnen for at forslaget sendes på høring.

3. Formålet med henvisningen til tvistemålslovens regler

Når det skal vurderes hvilke bestemmelser i den nye tvisteloven KOFA-forskriften skal henvise til, bør det sees hen til hva som var formålet med henvisningen til tvistemålslovens bestemmelser.

I høringsnotatet til KOFA-forskriften fra 2002 skrev Nærings- og handelsdepartementet følgende til § 11 om dokumentfremleggelse:

”I Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) er det konkludert med at partenes plikt til å fremlegge dokumentbevis bør være som i sivilprosessen. For å gjøre det klart at sivilprosessens regler gjelder, henviser § 6 [feilskrift for § 11] til tvistemålsloven § 250, jf. 204 til 209a, og § 253. Det vises til punkt 9.3 ovenfor.

De viktigste praktiske konsekvenser er at dokumenter kan kreves fremlagt såfremt de ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger, jf. tvistemålsloven § 250, typisk forretningshemmeligheter, jf. tvistemålsloven § 209 første ledd. Dersom det finnes påkrevd, kan imidlertid en part likevel pålegges å fremlegge et slikt dokument, jf. tvistemålsloven § 209 annet ledd.

Tvisteløsningsorganet kan ikke få innsyn i taushetsbelagte forrentingshemmeligheter uten at de samtidig gjøres kjent for partene, jf. tvistemålsloven § 209 annet ledd.

Sekretariatet kan pålegge en part å fremlegge et dokument, jf. tvistemålsloven § 253 og § 250, jf. § 204 nr. 2 annet ledd og § 209 annet ledd. Slikt pålegg vil kunne påklages etter forvaltningslovens § 14. Dersom parten motsetter seg, selv om pålegget opprettholdes etter klage, har organet imidlertid ingen annen mulighet enn å tillegge dette bevismessig betydning. Typisk slik at organet legger til grunn motpartens fremstilling av den omstendighet som dokumentet kunne kastet lys over.”

Innholdet i de tilsvarende bestemmelsene i tvistemålsloven er beskrevet noe annerledes i Ot.prp.nr. 51 (2004-2005), kapittel 16.2 ”Nærmere om gjeldende rett om bevisføring”:

”Dersom en part ikke legger fram et bevis på eget initiativ, kan motparten kreve («framprovosere») at beviset blir lagt fram etter reglene i tvistemålsloven §§ 250 flg. Reglene gjelder direkte for utlevering av dokumenter, men gjelder tilsvarende for andre reelle bevismidler, jf. § 237. Plikten til å utlevere dokumenter kan foreligge uten hensyn til pågående rettssak (materiell edisjonsplikt). Da er plikten bygd på sivilrettslige regler, for eksempel at dokumentene oppbevares for motpartens regning, eller at de kan kreves utlevert som en kontraktsrettslig biforpliktelse eller i medhold av forvaltningsloven eller offentlighetsloven. Den materielle edisjonsplikten gjelder for sakens parter, jf. § 250 annet ledd, men også for tredjepersoner som besitter bevismidlet, jf. § 251 nr. 1.

Det vanligste er at det ikke foreligger en materiell plikt til utlevering. Utleveringsplikt kan i stedet bygges på motpartens eller tredjemanns prosessuelle edisjonsplikt, jf. § 250 første ledd og § 251 nr. 2. Grunnvilkåret for plikt til å legge fram et dokument er at det kan tjene som bevis i saken, jf. § 189 nr. 1. Dette avgjøres på grunnlag av det krav som er reist, og de anførsler som er gjort gjeldende i saken. Det tas utgangspunkt i partenes pretensjoner om dokumentets betydning som bevis, jf. for eksempel Rt. 2004 s. 351 avsnitt 22. Et annet vilkår for utlevering er at dokumentet ikke inneholder noe som besitteren av dokumentet ikke vil være forpliktet til å gi forklaring om, jf. tvistemålsloven §§ 204 til 209 a. Utleveringsplikt er videre betinget av at dokumentet er tilstrekkelig individualisert. Individualiseringskravet er innfortolket i tvistemålsloven § 253 første ledd. Formålet med kravet til nærmere spesifikasjon er at motparten skal vite hvilke dokumenter som kreves lagt fram. Hva som kreves i den enkelte sak, kan variere, men kravet kan ikke stilles så høyt at det kan hindre klarleggingen av de faktiske forhold, jf. Rt. 2004 s. 442 avsnitt 30.”

4. Lovspeil

I NOU 2001-32 Rett på sak, vedlegg 2 ligger det et lovspeil mellom tvistemålsloven og tvistelovutkastet. I Ot.prp.nr.51 (2004-2005) vedlegg 1 ligger det et lovspeil mellom tvistemålsutvalgets lovutkast og departementets lovforslag. De aktuelle overgangene mellom de ulike forslagene er forsøkt sammenfattet her:

5. Hvilke bestemmelser bør KOFA-forskriften henvise til?

5.1 Om tvistemålsloven § 250
Fra lovspeilene synes det som tvistemålsloven § 250 er videreført i tvisteloven § 21-5 om allmenn forklarings- og bevisplikt.

Tvistemålsloven § 250 lød:
”Er ellers et skriftlig bevis i en parts besiddelse, kan det kræves fremlagt, naar det ikke indeholder noget, som parten efter reglerne om vidnesbyrd vilde være utelukket fra eller fritat for at gi forklaring om. 
Under enhver omstændighet kan det kræves, at han fremlægger skriftstykker, som han overfor motparten efter den borgerlige ret pligter at utlevere eller fremlægge. Pligten til at fremlægge skriftstykker, som er oprettet for at fastsætte retsforholdet mellem parterne, omfatter ogsaa deres skriftlige forhandlinger derom og skriftstykker, som har været fremlagt eller brukt i fællesskap under forhandlingene.”

Tvisteloven § 21-5 lyder:
Ӥ 21-5. Allmenn forklarings- og bevisplikt
Enhver plikter å gi forklaring om faktiske forhold og gi tilgang til gjenstander mv. som kan utgjøre bevis i en rettssak, med de begrensninger som følger av bevisforbud og bevisfritak i kapittel 22 og andre bevisregler i loven.”

Om tvisteloven § 21-5 står det i Ot.prp.nr. 51 (2004-2005):
”Paragrafen tilsvarer NOU § 24-5. Det vises til utredningen s. 947-48.
Bestemmelsen knesetter plikten enhver har til å gi forklaring om faktiske forhold og gi tilgang til gjenstander mv. som kan utgjøre bevis i en rettssak, med de begrensninger som følger av lovens regler om bevisforbud og bevisfritak. For partenes del er det gitt en uttrykkelig henvisning til bestemmelsen her i § 21-4 første ledd. Bestemmelsen skal leses i sammenheng med reglene om forklaringsplikt og bevistilgang etter reglene om de enkelte bevismidler, se for eksempel § 24-1 om vitneplikt og § 26-5 om gjenstander som bevis”.

Tvistemålsloven § 250 omtaler partenes plikter til å fremlegge bevis, mens tvisteloven § 21-5 har et videre nedslagsfelt, da den viser til enhvers plikt til å fremlegge bevis. Spørsmålet er derfor om partenes plikt etter tvistemålsloven § 250 kommer til uttrykk andre steder i tvisteloven.

Tvisteloven § 24-4 lyder:
Ӥ 21-4. Partenes sannhets- og opplysningsplikt
(1) Partene skal sørge for at saken blir riktig og fullstendig opplyst. De skal gi de redegjørelser og tilby de bevis som er nødvendig for å oppfylle plikten, og har plikt til å gi forklaringer og bevistilgang i henhold til § 21-5.
(2) En part skal også opplyse om viktige bevis som parten ikke har hånd om, og som parten ikke har grunn til å regne med at den annen part er kjent med. Dette gjelder uansett om beviset er til støtte for parten selv eller den annen part.”

Om denne bestemmelsen står det følgende i Ot.prp.nr. 51 (2004-2005):

”Paragrafen tilsvarer i det vesentlige NOU § 24-4. Den må ses i sammenheng med § 21-5 om allmenn vitne- og bevisplikt og de øvrige bestemmelser i lovens bevisdel om plikt til å stille bevis til disposisjon, se særlig § 26-5. Det vises til 16.4.1 og 16.5.1 og utredningen s. 946-47.

Første ledd første punktum uttrykker partenes plikt til å sørge for at saken blir riktig og fullstendig opplyst. Bestemmelsens hovedsiktemål er å uttrykke det redelighetsprinsipp som dels har kommet til uttrykk i tvistemålsloven § 111. Annet punktum presiserer hva plikten går ut på: Partene skal gi de redegjørelser og tilby de bevis som er nødvendig for at saken skal bli fullstendig opplyst, og har plikt til å gi forklaringer og bevistilgang etter § 21-5. Dette innebærer at partene skal gi sannferdige og uttømmende opplysninger om påstandsgrunnlaget og de bevis som tilbys til støtte for de faktiske anførsler. Hovedansvaret for å opplyse egen sak påhviler de respektive parter. Etter bestemmelsen er imidlertid plikten til å opplyse saken generell. Dette betyr at partene også plikter å opplyse om bevis de har hånd om som er til støtte for motpartens sak. Plikten til å gi opplysninger om bevis som kan støtte motpartens sak, er undergitt lovens alminnelige forholdsmessighetsbegrensing. De undersøkelser parten skal foreta for å bringe dette på det rene, må avpasses den enkelte sak.

Annet ledd første punktum utstreker partenes sannhets- og opplysningsplikt til å gjelde viktige bevis en part ikke har hånd om, men som parten er kjent med. Annet punktum presiserer at dette gjelder uansett om beviset er til støtte for parten selv eller for den annen part.”

Tvisteloven § 24-4 synes å oppstille et strengere krav til partenes opplysningsplikt enn den forklarings- og bevisplikten som oppstilles for enhver etter § 24-5. Samtidig er partenes forklarings- og bevisplikt gjennomført i bestemmelsen gjennom en henvisning til § 24-5. Dette taler for at muligheten for å kunne kreve dokumenter fremlagt sikres gjennom en henvisning til § 24-5.

Det forhold at § 24-5 har et videre nedslagsområde, synes uproblematisk, da KOFA-forskriften § 11 presiserer at det er partenes plikt til å fremlegge bevis som reguleres.

Det synes dermed korrekt å henvise til tvisteloven § 21-5 for å videreføre den plikten til å fremlegge bevis som fulgte etter tvml § 250.

5.2 Om tvistemålsloven § 204 til § 209a
Fra lovspeilene synes det som tvistemålsloven § 204 til § 209a er videreført i tvisteloven § 22-1, 22-3 til 22-5, og 22-8 til 22-11.

De øvrige bestemmelsene i kapittel 22 er: § 22-2 om bevisforbud om drøftelser i regjeringskonferanser, § 22-6 om bevisforbud om vandel og troverdighet, § 22-7 om forbud mot bevis framskaffet på utilbørlig måte og § 22-12 om taushetsplikt og lukkede dører.

Ettersom FAD ikke ønsker å gjøre noen materielle endringer i KOFA-forskriften i denne runden, kan det reises spørsmål til hvorvidt KOFA-forskriften kun bør vise til deler av kapittel 22, eller om henvisningen bør gå til hele kapittelet.

Tvistemålsloven § 204 til § 209a var gruppen av bestemmelser som inneholdt regler om hvilke dokumenter besitteren av dokumentet ikke ville være forpliktet til å gi forklaring om. Av forarbeidene til KOFA-forskriften synes det som hensikten med henvisningen til denne gruppen, var å sikre at hensynet til taushetsbelagte opplysninger ble ivaretatt. Dette taler for å vise til hele kapittel 22 i tvisteloven, om bevisforbud og bevisfritak, fremfor kun å vise til utvalgte bestemmelser.

5.3 Om tvistemålsloven § 253
Fra lovspeilene synes det som tvistemålsloven § 253 er videreført i tvisteloven § 26-6.

Tvistemålsloven § 253 lød:
”Naar en part forlanger, at et skriftlig bevis skal fremlægges, skal han saavidt mulig opgi indholdet av det og selv fremlægge en avskrift, om han har nogen.
Finder retten, at et skriftlig bevis bør fremlægges, gir den besidderen paalæg om det. Før retten utfærdiger paalægget, bør den gi ham anledning til at uttale sig, naar den finder grund til det.
Retten kan ogsaa i forbindelse med paalægget opfordre ham til at opgi grunden, hvis han ikke vil efterkomme det.”

Tvisteloven § 26-6 lyder:
”§ 26-6. 1 Utformingen av begjæring om bevistilgang
(1) En begjæring om tilgang til eller spørsmål om realbevis skal spesifiseres slik at det er klart hvilke bevisgjenstander kravet gjelder.
(2) Retten kan lempe på kravet til spesifikasjon dersom dette er uforholdsmessig vanskelig å etterkomme, og det er en nærliggende mulighet for at kravet kan gi tilgang til bevis.”

Om henvisningen til tvistemålsloven § 253 står det følgende i høringsnotatet til KOFA-forskriften fra 2002, punkt 9.3:

”Når det gjelder mulighetene for å fremtvinge fremleggelse, vil tvisteløsningsorganet kunne gi pålegg om dette, jf. tvistemålsloven § 253. Dersom en part trosser pålegget, står man igjen med muligheten for å tillegge dette bevismessig betydning. En part som nekter å fremlegge dokumenter vil altså kunne risikere at tvisteløsningsorganet legger til grunn et faktum som er i hans disfavør.”

Også i merknadene til de enkelte bestemmelsene fremheves det om § 11 at henvisningen til tvml § 253 er tatt inn for at ”Sekretariatet kan pålegge en part å fremlegge et dokument, jf. tvistemålsloven § 253 og § 250, jf. § 204 nr. 2 annet ledd og § 209 annet ledd.”

I Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) fremheves det at det er innfortolket et individualiseringskrav i tvistemålsloven § 253 første ledd. Det er dette individualiseringskravet som er videreført i tvisteloven 26-6.

Det synes således som det uttalte formålet med KOFA-forskriftens henvisning til § 253, primært er ivaretatt gjennom bestemmelsen om allmenn forklarings- og bevisplikt i tvisteloven § 21-5. Manglende henvisning til individualiseringskravet i høringsnotatet, kan imidlertid neppe tolkes antitetisk, altså slik at departementet ikke mente at dette var et viktig hensyn å se hen til.
Det antas at behovet for å individualisere et krav om bevis også gjelder overfor partene som deltar i en klagebehandling for KOFA. Det foreslås derfor at henvisning til denne bestemmelsen videreføres.

6. Særlig om ulovlige direkteanskaffelser
I reguleringen av overtredelsesgebyr ved ulovlige direkteanskaffelser er ikke forholdet til KOFA-forskriftens § 11 særlig omtalt. Departementet legger til grunn at vernet mot selvinkriminering ikke gir foretak rett til å motsette seg utlevering av dokumenter.

FAD kjenner ikke til at det foreligger særlige hensyn som tilsier en egen regulering av reglene om dokumentfremleggelse i saker som gjelder ulovlig direkteanskaffelser.

7. Forslag til ordlyd

Forslag til ny ordlyd i KOFA-forskriften § 11:

Ӥ 11. Dokumentfremleggelse
For partenes plikt til å fremlegge skriftlige bevis, gjelder lov av 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister §21-5, jf. kapittel 22, og § 26-6 tilsvarende så langt de passer. Eventuelle pålegg om fremleggelse gis av sekretariatet. Pålegg kan påklages til klagenemndas leder i samsvar med reglene i forvaltningslovens § 14.”

8. Høringsuttalelser

Det bes om at alle merknader til høringsnotatet oversendes pr. e-post til postmottak@fad.dep.no innen 4. mai 2009 Alle høringsuttalelsene vil fortløpende bli lagt ut på departementets hjemmesider. Høringen er sendt ut til et begrenset antall høringsinstanser, men er åpen for alle interesserte.

Med hilsen

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)

Justisdepartementet
Olje- og energidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Samferdselsdepartementet
Forsvarsdepartementet

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)
Departementenes Service Senter (DSS)
Statsbygg
Konkurransetilsynet

KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon)
Oslo kommune

Norsk Industri
Byggenæringens Landsforening (BNL)
Oljeindustriens Landsforening (OLF)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Norsk Forbund for Innkjøp og Logistikk (NIMA)
Bedriftsforbundet
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

Riksrevisjonen
Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Fellesforbundet