• Prop. 12 L (2011–2012)

1. Innledning

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet sender med dette på høring NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser.

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. desember 2008. I den foreliggende utredningen kommer utvalget med sine anbefalinger om hvordan de nye hånd-hevelsesreglene for offentlige anskaffelser (direktiv 2007/66/EF) bør gjennomføres i norsk rett. I utredningen legges det frem forslag til endringer i lov om offentlige anskaffelser, forskrift om offentlige anskaffelser, forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene og forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser.

2. Utredningens innhold

Den foreliggende utredningen NOU 2010: 2 inneholder følgende forslag og anbefalinger:

2.1 Karensperiode

Håndhevelsesdirektivet krever at det innføres en obligatorisk ventetid, såkalt karens-periode, fra oppdragsgiver har meddelt hvilken leverandør som skal tildeles kontrakt til kontrakten faktisk kan inngås. En slik venteperiode følger allerede av norsk rett, men må nå tidfestes klarere. Utvalgets flertall foreslår å innføre en fast karensperiode på 10/15 dager, avhengig av kommunikasjonsform, i forskrift om offentlige anskaffelser del III (anskaffelser over EØS-terskelverdiene), og at det fortsatt bare stilles krav om ”rimelig tid” for anskaffelser omfattet av forskriftens del II (anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester).  Utvalgets mindretall, ett medlem, foreslår at det generelt innføres en karensperiode på 15 dager.

Utvalget foreslår videre å gjennomføre unntak fra kravet til karensperiode i tre tilfeller: ved lovlige direkte anskaffelser, der det bare er én berørt leverandør og ved kontrakter basert på rammeavtaler eller dynamiske innkjøpsordninger.

Utvalget drøfter også hva som skal være skjæringstidspunktet for når kontrakt skal anses inngått i forhold til bestemmelsen om karens. Utvalget er her delt på midten: halvparten anbefaler å beholde dagens regel om at kontrakt anses inngått ved signering av begge parter, mens den andre halvparten foreslår at kontrakt skal anses inngått når oppdragsgivers skriftlige meddelelse av aksept er kommet frem til leverandøren.

2.2 Suspensjon av adgangen til å inngå kontrakt

Dersom oppdragsgivers beslutning om tildeling av kontrakt påklages innen utløpet av karensperioden, stiller håndhevelsesdirektivet krav om at adgangen til å inngå kontrakt skal suspenderes inntil klagen er behandlet (i første instans). Dette er en ny regel, som vil medføre en markert endring i norsk rett. I praksis vil det innebære at en begjæring om midlertidig forføyning mot brudd på anskaffelsesreglene skal føre til en automatisk utsettelse av adgangen til å inngå kontrakt.

Utvalgets flertall anbefaler at direktivets nye regler om suspensjon bare gjennomføres så langt EØS-retten krever det, og at det ikke innføres regler om suspensjon for anskaffelser under EØS-terskelverdiene eller for uprioriterte tjenester. Det foreslås at retten plikter å varsle oppdragsgiver straks begjæring har kommet inn, og det under-strekes at slike saker må behandles så raskt som mulig. Suspensjonen opphører når retten har tatt stilling til begjæringen i første instans. 

Utvalgets mindretall, ett medlem, anbefaler at reglene om suspensjon også gis anvendelse for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og for uprioriterte tjenester.

2.3 Nytt sanksjonssystem ved ulovlige direkte anskaffelser m.m.

For visse typer overtredelser av reglene om offentlige anskaffelser stiller direktivet krav om at den inngåtte kontrakten skal kunne kjennes ”uten virkning”. Det gjelder først og fremst ved ulovlige direkte anskaffelser, som regnes som en særlig grov overtredelse av regelverket. Videre må denne sanksjonen også innføres for andre grove brudd på regelverket, dersom regelbruddet skjer i kombinasjon med brudd på reglene om karens eller suspensjon.

Utvalget foreslår også å innføre sanksjonen ”uten virkning” ved tildeling av kontrakter i strid med prosedyrereglene for tildeling under rammeavtaler og dynamiske innkjøps-ordninger.

Utvalget foreslår at sanksjonen ”uten virkning” kun innføres for anskaffelser over EØS-terskelverdiene, det vil si for anskaffelser omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser del III og IV. Videre foreslår utvalget at håndhevelsesorganet gis adgang til å velge om en kontrakt skal kjennes uten virkning fra tidspunktet for kontraktsinngåelse (ex tunc) eller kun for fremtidig kontraktsoppfyllelse (ex nunc), men at adgangen til å kjenne kontrakten uten virkning ex tunc begrenses til de tilfeller hvor kontraktsgjenstanden kan tilbakeleveres i vesentlig samme stand og mengde.

Direktivet krever også at man innfører såkalte ”alternative sanksjoner”, som vil si bot (gebyr) og avkorting av kontrakt, i stedet for, eller i tillegg til, at en kontrakt kjennes uten virkning. Det skal således benyttes alternative sanksjoner dersom håndhevelses-organet unnlater å kjenne en kontrakt uten virkning på grunn av vesentlige hensyn til allmennhetens interesser, eller der kontrakten kun kjennes uten virkning for fremtidig kontraktsoppfyllelse. Utvalget foreslår å innføre begge de alternative sanksjonene, og at disse kan kombineres.

Endelig krever direktivet at sanksjonen ”uten virkning” eller alternative sanksjoner innføres for mindre alvorlige brudd på bestemmelsene om karens og suspensjon. Ved slike brudd anbefaler utvalget at det bare innføres alternative sanksjoner. 

Det nye sanksjonssystemet som direktivet legger opp til medfører at det ikke lenger er mulig – i uendret form – å videreføre dagens sanksjonssystem, der Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr etter lov om offentlige anskaffelser § 7b. Utvalgets flertall foreslår derfor å oppheve § 7b, og at KOFA går tilbake til å bli et rent rådgivende tvisteløsningsorgan. Mindretallet, ett medlem, foreslår å beholde lovens § 7b i noe endret form. 

Dersom det foretas ulovlige direkte anskaffelser under EØS-terskelverdiene og av uprioriterte tjenester (forskrift om offentlige anskaffelser del II), foreslår utvalget at håndhevelsesorganet skal kunne avkorte kontraktens løpetid og/eller ilegge bot. Utvalgets flertall ønsker ikke å innføre alternative sanksjoner for andre brudd på regler i forskriftens del II, mens utvalgets mindretall, ett medlem, ønsker sanksjoner i del II for samme typer brudd som kan sanksjoneres etter del III.

Utredningen gir også veiledning om hvordan oppdragsgiver kan gå frem dersom det er uklart om det er adgang til å gjennomføre en anskaffelse uten å følge kunngjørings-reglene i forskrift om offentlige anskaffelser. Det foreslås blant annet å innføre en frivillig intensjonskunngjøring, som på visse vilkår avskjærer muligheten for at kontrakten senere kan bli kjent uten virkning eller at oppdragsgiver kan bli ilagt alternative sanksjoner.

2.4 Søksmålsfrister

Utvalget anbefaler at det for krav om ”uten virkning” eller alternative sanksjoner innføres særskilte søksmålsfrister, som er kortere enn for vanlige søksmål. Oppdrags-giver vil kunne påvirke dette ved å kunngjøre den anskaffelsen som er foretatt. Dersom oppdragsgiver kunngjør at kontrakt er inngått, eller meddeler dette til berørte leverandører, settes søksmålsfristen til 30 dager. I de tilfeller oppdragsgiver verken har kunngjort konkurranseresultatene eller underrettet de deltakende leverandørene om resultatet av konkurransen, settes fristen til ett år. Utvalget foreslår at søksmålsfristen skal gjelde både for anskaffelser over og under EØS-terskelverdiene og for uprioriterte tjenester.

Utvalgets flertall anbefaler også at oppdragsgiver gis mulighet til, på frivillig basis, å innføre en frist for å fremsette begjæring om midlertidig forføyning mot visse beslutninger underveis i anskaffelsesprosessen. Det gjelder oppdragsgivers beslutninger om å avvise en forespørsel om å delta i konkurransen på grunn av forhold ved leverandøren, eller om å forkaste en forespørsel om å delta i konkurransen etter utvelgelse i konkurranse hvor det settes en grense for antall deltakere. Dette gjelder bare ved begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog. Mindretallet, ett medlem, ønsker ikke slike preklusive frister for begjæring om midlertidig forføyning.

2.5 Særlig om forsyningssektorene (vann, energi, transport, post)

Direktiv 2007/66/EF gir endringer for forsyningssektorene som i hovedsak er identiske med endringene for klassisk sektor. Dette innebærer blant annet at det foreslås å innføre regler om karensperiode, suspensjon, uten virkning og alternative sanksjoner også i forsyningssektorene. Forståelsen av bestemmelsene vil også i høy grad være den samme som i klassisk sektor.

Den nye bestemmelsen om suspensjon reiser imidlertid spørsmål om dagens løsning, der håndhevelsesorganet bare har kompetanse til å fastsette mulkt, og ikke til å annullere ulovlige beslutninger og treffe avgjørelser om midlertidig forføyning i forsyningssektorene, fortsatt er hensiktsmessig. Utvalget foreslår her en endring, slik at domstolene også i forsyningssektorene gis adgang til å sette til side ulovlige beslutninger og treffe beslutning om midlertidig forføyning.

De nye bestemmelsene i håndhevelsesdirektivet får etter utvalgets oppfatning ikke betydning for anskaffelser i olje- og gassektoren som følger den alternative prosedyren.

2.6 Øvrige konsekvenser for norsk anskaffelsesrett

I tillegg til de forholdene som direkte reguleres av det nye håndhevelsesdirektivet, blir også andre deler av anskaffelsesretten direkte eller indirekte berørt av direktivet. Utvalget har derfor vurdert behovet for øvrige regelendringer så langt det har fremstått som hensiktsmessig. På noen punkter kommer utvalget med konkrete forslag til regelendringer, mens det på andre områder anbefaler myndighetene å se nærmere på problemstillingen. Dette gjelder følgende:

Begrunnelsesplikten
Etter dagens regler må oppdragsgiver etter omstendighetene gi to begrunnelser: en kort begrunnelse som skal gis automatisk i forbindelse med meddelelse om tildeling av kontrakt og visse andre beslutninger, og en nærmere begrunnelse dersom en leverandør skriftlig anmoder om det. Utvalgets flertall forslår å innføre nye regler om begrunnelse, slik at oppdragsgiver utelukkende pålegges å gi én begrunnelse. I tillegg mener flertallet at KOFA har gått for langt i sin praksis når det gjelder hvilke krav som må stilles til oppdragsgivers begrunnelse, og foreslår at kravet til innhold endres. Den nye begrunnelsen skal gis automatisk sammen med meddelelsen om tildelingsbeslutningen. Mindretallet, ett medlem, ønsker å opprettholde dagens system med to begrunnelser.

Vedståelsesfrist
Utvalget foreslår å forskriftsfeste adgangen til å endre vedståelsesfristen før fristens utløp, samt å åpne for at oppdragsgivere også etter utløpet av vedståelsesfristen kan forespørre berørte leverandører om de fortsatt ønsker å fastholde tilbudene.

Dekningskjøp
Som en følge av at visse former for brudd på anskaffelsesreglene (ulovlige direkte anskaffelser m.m.) for fremtiden kan føre til at kontrakter kjennes uten virkning, foreslår utvalget å innføre regler som gir oppdragsgiver en viss mulighet til å kunne foreta midlertidige dekningskjøp uten forutgående kunngjøring, frem til ny korrekt anskaffelse kan skje.

Erstatningsrettslige problemstillinger
Direktiv 2007/66/EF stiller ikke direkte nye krav til nasjonal erstatningsrett, og utvalget foreslår ikke regelendringer på dette feltet. Gjennomføringen av direktivet kan imidlertid aktualisere erstatningsrettslige problemstillinger som ikke tidligere har vært fremme i norsk rett. Det hører under domstolene å avgjøre hvordan de nye problem-stillingene best skal løses, som ellers i anskaffelsesrettslige erstatningsspørsmål. Utvalget kommer likevel med enkelte bemerkninger til noen nye typer problem-stillinger som aktualiseres ved direktivet. Dette gjelder når en inngått kontrakt kjennes uten virkning, da det kan reise erstatningsspørsmål for medkontrahenten (som mister kontrakten), men til en viss grad også for andre leverandører.

Utfordringer knyttet til den nye offentlighetsloven
Etter den nye offentlighetsloven er tilbudene i en konkurranse etter anskaffelsesregel-verket offentlige fra tidspunktet for oppdragsgivers tildelingsbeslutning. Utvalget mener det er uheldig at leverandørene kan få innsyn i hverandres tilbud før kontrakten er endelig signert, særlig i situasjoner hvor oppdragsgiver må avlyse konkurransen og utlyse den på nytt. Utvalget anbefaler derfor at offentlighetslovens bestemmelse om innsyn i tilbud i karensperioden vurderes på nytt.

Utfordringer knyttet til lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59
Etter kommuneloven § 59 kan anskaffelser etter anskaffelsesregelverket gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll etter nærmere omstendigheter. Utvalget mener at denne kontrollen bør ses i sammenheng med håndhevelsessystemet for øvrig, og ber lovgiver vurdere å innføre et unntak fra lovlighetskontroll eller kommuneloven § 59, for saker som gjelder offentlige anskaffelser.

2.7 Håndhevelsessystemet

Det er i utgangspunktet opp til nasjonal lovgiver å bestemme hvordan EU/EØS-reglene prosessuelt skal håndheves på nasjonalt plan. Håndhevelsesdirektivet stiller imidlertid visse krav til hvordan håndhevelsessystemet organiseres, og til klageorganenes kompetanse og prosedyrer.

Ved den nærmere utformingen av et nasjonalt system for håndhevelse av reglene om offentlige anskaffelser kan det på et overordnet plan sies å være tre hovedmodeller: domstolsmodell, nemndmodell (administrativt klageorgan) og blandet modell (dels domstol og dels nemnd).

I norsk anskaffelsesrett har man tradisjonelt lagt til grunn en domstolsmodell, i den forstand at all formell klagebehandling og sanksjoner har vært lagt til de ordinære domstolene. Dette har fra 2003 vært supplert med KOFA, som et alternativt og rådgivende lavterskeltilbud.

Utvalgets flertall mener at håndhevelsen av anskaffelsesretten i Norge fortsatt bør bygge på en domstolsmodell, kombinert med fortsatt rådgivende tvisteløsning gjennom KOFA. Det innebærer at de sanksjonene som følger av det nye håndhevelsesdirektivet, bør legges til domstolene. Dette vil i hovedsak kunne reguleres av alminnelig prosess-rett, men reiser enkelte særlige prosessuelle utfordringer, som foreslås særskilt regulert.

Som en del av utredningsoppdraget, skisserer flertallet også (subsidiært) hvordan det mener en alternativ nemndmodell bør utformes, dersom lovgiver likevel skulle komme til at det er ønskelig.

Utvalgets mindretall, ett medlem, foreslår å omdanne dagens KOFA til et formelt administrativt klageorgan med bindende vedtakskompetanse i første instans.

3. Høringen

Departementet ber om høringsinstansenes syn på lov¬utvalgets forslag i NOU 2010: 2. Organisasjoner som ikke står på høringslisten kan også uttale seg. Departementet ber høringsinstansene vurdere eventuelle underliggende instansers behov for å avgi uttalelse. Utredningen følger vedlagt, og er også publisert på departementets hjemme-sider.

Høringsfristen er 20. august 2010. Høringsuttalelsene vil fortløpende bli lagt ut på departementets hjemmesider.

Med hilsen

Vedlegg:
NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser
Liste over høringsinstanser

Departementene
Direktorater og tilsyn
Fylkesmannen
Fylkeskommunene
Kommunene
Regjeringsadvokaten
Klagenemnda for offentlige anskaffelser
Riksrevisjonen
Norges Kommunerevisorforbund
KS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Bedriftsforbundet
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening