Høring - Ny forskrift om tilsynsorgan og sanksjoner (båtpassasjerrettigheter)

Nærings- og fiskeridepartementet foreslår i dette høringsbrevet en ny forskrift om tilsynsorgan, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt i medhold av lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) § 418a andre ledd, § 418b fjerde ledd og § 418c femte ledd.

Høringsfristen er 15. juni 2016.

Høringen er åpen, og alle kan sende inn høringssvar til departementet. Vi ber om at høringssvar sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på www.regjeringen.no.

Høringsinstanser følger av vedlagte høringsliste. Vi ber adressatene forelegge høringsbrevet for berørte underliggende organer, organisasjoner og foreninger som ikke er oppført på adressatlisten.

1.      Bakgrunn og formål

Høringsforslaget er en oppfølging av Prop. 4 LS (2015-2016) om endringer i sjøloven (gjennomføring av europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1177/2010 om båtpassasjerrettigheter)[1], som ble vedtatt av Stortinget 29. mars 2016.

Lovendringene innebærer at båtpassasjerrettighetsforordningen inkorporeres i norsk rett, noe som vil styrke båtpassasjerers forbrukerrettigheter. Forordningen inneholder regler om ikke-diskriminerende tilgang til transport, rett til assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne, og plikt til å gi informasjon og kompensasjon i tilfelle forsinkelse og kansellering. Reglene retter seg mot bortfraktere, terminaloperatører, reisebyråer og turoperatører. Videre krever forordningen etablering av en nasjonal klageordning.

Forordningen krever også at det utpekes et nasjonalt tilsynsorgan med ansvar for å håndheve reglene om passasjerrettigheter, og at det fastsettes regler om sanksjoner for overtredelse av bestemmelsene i forordningen. I sjøloven § 418a andre ledd, § 418b fjerde ledd og § 418c femte ledd har Justis- og beredskapsdepartementet forskriftshjemmel til å gi regler om tilsynsorgan og sanksjoner. Høringsforslaget bygger på den forutsetning at myndigheten til å gi forskrifter delegeres til Nærings- og fiskeridepartementet i forbindelse med sanksjonering av Stortingets lovvedtak.

For en nærmere beskrivelse av forordningens regler, vises det til Prop. 4 LS (2015-2016) som er tilgjengelig på Justis- og beredskapsdepartementets nettside. Proposisjonen inneholder forordningen som vedlegg.

2.      Tilsynsorgan

Det følger av forordningen artikkel 25 at hver medlemsstat skal utpeke et uavhengig tilsynsorgan, og at tilsynsorganet skal iverksette de tiltak som er nødvendige for å sikre at bestemmelsene i forordningen overholdes.

I sjøloven § 418a gis departementet kompetanse til å gi regler i forskrift om "hvem som skal føre tilsyn med at reglene om passasjerrettigheter følges, tilsynsmyndighetens kompetanse og måten tilsynet skal utøves på".

I Prop. 4 LS (2015-2016) ble det vurdert som nærliggende å utpeke Sjøfartsdirektoratet som tilsynsorgan. Det vises til Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i pkt. 3.6.3. Nærings- og fiskeridepartementet støtter vurderingen, og foreslår at Sjøfartsdirektoratet utpekes som tilsynsorgan etter § 418a.

I vurderingen av valg av tilsynsorgan er det lagt vekt på at Sjøfartsdirektoratet har erfaring med tilsyn og ileggelse av administrative sanksjoner. Det er også lagt vekt på at det ikke er hensiktsmessig å spre tilsynsansvaret på flere etater av ressurs- og koordineringshensyn. Det er videre en fordel at Sjøfartsdirektoratet er spredt lokalt. Luftfartstilsynet er gitt tilsvarende myndighet ved implementeringen av forordning (EF) nr. 261/2004 om flypassasjerrettigheter[2].

Kompetansen til tilsynsorganet følger av forordningen artikkel 25, som krever at tilsynsorganet skal iverksette de tiltak som er nødvendige for å sikre at forordningen overholdes. Forordningen oppstiller imidlertid ingen regler som nærmere bestemmer kompetansen til tilsynsorganet, eller utøvelsen og omfanget av tilsyns- og håndhevelsesmyndigheten.

Tilsynsorganets kompetanse er nærmere regulert i sjøloven § 418a andre ledd, § 418b og § 418c. I § 418a andre ledd vises det til luftfartsloven § 10-42 andre og fjerde ledd, som blant annet innebærer at tilsynsorganet kan få tilgang til relevante dokumenter, og om nødvendig få bistand fra politiet for å kunne utøve tilsynet. Videre fremgår det av sjøloven § 418b at Sjøfartsdirektoratet kan gi pålegg om retting og opphør av forhold, og ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av §418a om passasjerrettigheter. For oversiktens skyld, foreslås at disse reglene inntas i den nye forskriften.

På nåværende tidspunkt ser departementet ikke behov for å fastsette regler om utøvelsen og omfanget av tilsynsmyndigheten. Det vurderes som hensiktsmessig å vente til lovendringene har trådt i kraft for å se det nærmere behovet for hvordan Sjøfartsdirektoratet skal utøve tilsynet. Som et ledd i å sikre at bestemmelsene i forordningen etterleves og skape forståelse for hensynene bak forordningen, vil det være naturlig at Sjøfartsdirektoratet driver veiledning og informerer om forordningens forpliktelser og rettigheter. Dette er spesielt viktig i den første perioden etter ikrafttredelsen av lovendringene, men det vurderes ikke som nødvendig å fastsette dette i forskrift.

Det vises for øvrig til Prop. 4 L (2015-2016) pkt. 3.6.3 siste avsnitt, der Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at tilsynet vil være risikobasert, og at tilsynet i stor grad kan skje ved stikkprøvekontroller. Henvendelser fra offentlige organer, næringen, passasjerer og publikum, vil kunne være en indikator på hvor Sjøfartsdirektoratet bør utføre tilsyn.

Tilsynsorganets oppgaver er regulert i forordningen kapittel V om håndheving og nasjonale tilsynsorganer, der det blant annet fremgår at tilsynsorganet skal offentliggjøre en rapport om håndheving annet hvert år og samarbeide med andre tilsynsorganer.

3.      Administrative tiltak og sanksjoner

Det følger av forordningen artikkel 28 at medlemsstatene skal fastsette regler om sanksjoner for overtredelse av bestemmelsene i forordningen. Utover å kreve at sanksjonene skal være effektive, forholdsmessige og ha preventiv effekt, regulerer ikke forordningen utforming av sanksjonsregimet nærmere.

I sjøloven §§ 418b og 418c er det fastsatt regler om pålegg, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på forordningens bestemmelser. Som følge av at sjøloven allerede inneholder regler om administrative tiltak og sanksjoner, vil den foreslåtte forskriften kun gi utfyllende regler til det som allerede er fastsatt i loven.

Som nevnt har Sjøfartsdirektoratet erfaring med tilsyn, forvaltningstiltak og ileggelse av administrative sanksjoner. Myndigheten følger av lov av 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven), som regulerer Sjøfartsdirektoratets adgang til å blant annet fastsette tvangsmulkt og ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av loven og tilhørende forskrifter. I medhold av skipssikkerhetsloven har Sjøfartsdirektoratet fastsatt forskrifter med nærmere bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr[3].

Tvangsmulkt er et administrativt tvangsmiddel som skal sikre etterlevelse av lover, forskrifter og enkeltvedtak, og er et fremadrettet tiltak som har til formål å skape et oppfyllelsespress. Overtredelsesgebyr er en reaksjon på overtredelse – det er en administrativ sanksjon med allmenn- og individualpreventiv funksjon. I motsetning til tvangsmulkt, har overtredelsesgebyr straff som formål (pønalt formål).

Forvaltningens adgang til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er hjemlet i flere lover, og er et vanlig administrativt tiltak når lovbestemmelser ikke er oppfylt. Som følge av at tvangsmulkt og overtredelsesgebyr tjener samme formål uavhengig av hvor det er hjemlet, innebærer høringsforslaget i stor grad å videreføre reglene i skipssikkerhetsloven også for brudd på forordningens bestemmelser.

3.1.   Tvangsmulkt

3.1.1.      Kort om sjøloven

Sjøloven § 418b regulerer tilsynsorganets kompetanse til å gi pålegg om retting og fastsettelse av tvangsmulkt. Det følger av bestemmelsens andre ledd at:

"For å sikre at plikter, forbud, påbud eller krav som følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av §418a, eller vedtak gjort i medhold av disse bestemmelsene, blir etterlevd, kan tilsynsorganet fastsette en løpende tvangsmulkt som løper inntil forholdet er rettet. Tvangsmulkt kan bare fastsettes og løper så langt det er mulig for den ansvarlige å oppfylle det pålegget som tvangsmulkten er knyttet til. Tvangsmulkt løper likevel dersom det etter tvangsmulkten er ilagt, blir umulig å oppfylle pålegget på grunn av forhold som skyldes den ansvarlige".

Videre følger det av tredje ledd at:

            "Tvangsmulkt tilfaller staten. Tilsynsorganet kan frafalle krav om påløpt tvangsmulkt helt eller delvis".

I medhold av sjøloven § 418b fjerde ledd kan departementet i forskrift fastsette nærmere regler om "ileggelse av tvangsmulkt, om utmåling av tvangsmulkt, om hvor lenge tvangsmulkten skal løpe, og om adgangen til å ettergi tvangsmulkt".

3.1.2.      Departementets vurdering og forslag

Det følger av sjøloven 418b første ledd at tvangsmulkt er et fakultativt tvangsmiddel for tilsynsorganet, jf. uttrykket "kan tilsynsorganet fastsette en løpende tvangsmulkt". Tilsynsorganet plikter således ikke å fatte vedtak om tvangsmulkt selv om vilkårene er oppfylt.

I utkast til ny forskrift foreslås det at reglene om tvangsmulkt reguleres i et eget kapittel (se forskriftens Kapittel 3. Tvangsmulkt, §§3-5).

Departementet foreslår i forskriftens § 3 første ledd, at tvangsmulkt kan fastsettes dersom pålegg etter sjøloven § 418b ikke er etterkommet innen den fastsatte fristen. Tvangsmulkten begynner ikke automatisk å løpe når pålegget ikke er etterkommet. Dersom det opprinnelige vedtaket om pålegg ikke er etterkommet, må tilsynsorganet treffe vedtak om tvangsmulkt og fastsette en ny frist for å oppfylle pålegget. Tvangsmulkten begynner først å løpe når den nye fristen i vedtaket om tvangsmulkt er utløpt og pålegget ikke er etterkommet innen denne nye fristen.

Lengden på fristen vil fremgå av vedtaket om tvangsmulkt, og må fastsettes på grunnlag av en konkret vurdering av påleggets alvorlighetsgrad.

Videre foreslås at tvangsmulkten kan fastsettes som et enkeltbeløp eller som en løpende mulkt, jf. forskriftens § 3 andre ledd. En løpende mulkt vurderes å ha størst tilsiktet virkning da det legger et større oppfyllelsespress på foretaket jo lenger foretaket venter med å oppfylle vedtaket. Det er imidlertid opp til tilsynsorganet å vurdere hva som skal fastsettes i det enkelte tilfelle.

Det følger av forskriftens § 3 tredje ledd at tvangsmulkt kun skal fastsettes der det anses som nødvendig for at pålegget skal bli oppfylt. Det vises her til at formålet bak tvangsmulkt er å sikre at pålegg blir etterkommet, og skal ikke gis i den hensikt å virke som straff.

Videre følger det av forskriftens § 3 fjerde ledd at tvangsmulkten løper inntil foretaket har dokumentert at pålegget er oppfylt. Det er tilsynsorganet som vurderer om oppfyllelsen er tilstrekkelig dokumentert.

Som nevnt over har tilsynsorganet ingen plikt til å treffe vedtak om tvangsmulkt dersom vilkårene er oppfylt. Når tilsynsorganet skal avgjøre om tvangsmulkt skal ilegges, og utmålingen av denne, skal hvert enkelt tilfelle vurderes konkret. I forskriftens § 3 femte ledd andre punktum listes opp flere momenter det skal legges særlig vekt på. Listen er ikke uttømmende, men gir tilsynsorganet føringer for det skjønn som skal utøves.

Ved vurderingen av om tvangsmulkt skal ilegges, og ved utmålingen, skal det særlig legges vekt på:

a)      hvilken type pålegg det er

b)      hvor alvorlig overtredelsen er

c)      foretakets økonomiske stilling

d)     kostnadene ved å oppfylle pålegget som er gitt

Et viktig vurderingstema ved avgjørelsen om tvangsmulkt skal ilegges, og ved utmålingen, er hvilke hensyn pålegget skal ivareta. Ved utmålingen må det også ses hen til kostnadene ved å oppfylle pålegget som er gitt, slik at tvangsmulkten står i forhold til kostnadene ved å etterkomme pålegget. Rederiets økonomiske stilling vil også måtte vektlegges i vurderingene.

I høringsbrevet har departementet foreslått at tilsynsorganet kan redusere eller frafalle påløpt tvangsmulkt dersom sterke hensyn tilsier det, jf. forskriftens § 4. Avgjørelsen vil bero på skjønn i den konkrete situasjonen. Frafall kan være aktuelt dersom det blir umulig å oppfylle pålegget på grunn av forhold utenfor den ansvarliges kontroll. Frafall vil kun finne sted etter at vedtak om tvangsmulkt er fattet.

3.2.   Overtredelsesgebyr

3.2.1.      Kort om sjøloven

Det følger av sjøloven § 418c første ledd at:

"Tilsynsorganet kan ilegge et foretak overtredelsesgebyr dersom foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne, overtrer bestemmelsene i eller i medhold av §418a. Det gjelder selv om ingen enkeltperson har utvist skyld"

Videre følger det av bestemmelsens andre ledd at:

"Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyret skal det særlig legges vekt på overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld og foretakets økonomiske evne".

I medhold av sjøloven § 418c femte ledd kan departementet i forskrift "gi regler om utmåling av overtredelsesgebyr". Om forfall, tvangsgrunnlag for utlegg og foreldelse etc. vises det til bestemmelsens tredje og fjerde ledd.

3.2.2.      Departementets vurdering og forslag

Sjøloven § 418c gir tilsynsorganet en fakultativ adgang til å ilegge overtredelsesgebyr dersom bestemmelser i eller i medhold av §418a er overtrådt. På samme måte som for reglene for tvangsmulkt, har tilsynsorganet ingen plikt til å ilegge overtredelsesgebyr dersom vilkårene er oppfylt.

I utkast til ny forskrift foreslås at utfyllende regler til §418c andre ledd om utmåling av overtredelsesgebyr gis i et eget kapittel om overtredelsesgebyr (se forskriftens Kapittel 4. Overtredelsesgebyr, § 5).

Det følger av forskriftens § 5 at overtredelsesgebyr skal utmåles konkret i det enkelte tilfelle. Tilsynsorganet må utøve skjønn ved utmålingen av gebyret, og skal særlig legge vekt på momentene som er listet opp i bestemmelsens andre punktum. I likhet med listen for utmåling av tvangsmulkt, er heller ikke denne listen uttømmende.

Ved utmålingen av overtredelsesgebyr, skal det særlig legges vekt på følgende momenter i helhetsvurderingen:

a)      hvor alvorlig overtredelsen er, herunder overtredelsens omfang og virkning

b)      graden av skyld

c)      om overtredelsen kunne vært forebygget

d)     om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

e)      om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

f)       om det foreligger gjentakelse

g)      foretakets økonomiske evne

h)      allmennpreventive hensyn

Et viktig vurderingstema er hvor alvorlig overtredelsen har krenket de passasjerrettighetene som forordningen verner, overtredelsens varighet og antall overtredelser. Videre skal det ses hen til om foretaket overhodet kunne forhindret overtredelsen, og om overtredelsen er skjedd for å spare penger. Dersom foretaket har overtrådt samme type lovbrudd flere ganger tidligere, kan det tale for en høyere utmåling av gebyret. For at et overtredelsesgebyr skal få den tilstrekkelige preventive virkning, må reaksjonen være følbar, samtidig som den ikke skal virke urimelig eller uforholdsmessig. I denne sammenheng vil det være relevant å se hen til foretakets økonomiske evne, herunder inntektsnivå. Allmennpreventive hensyn skal også vektlegges ved utmålingen, slik at nivået på overtredelsesgebyret virker avskrekkende på andre foretak som faller innenfor forordningen.

4.      Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte endringene gir kun utfyllende regler til det som allerede er lagt til grunn i Prop. 4 LS (2015-2016), og som ble vedtatt av Stortinget 29. mars 2016. Næringen vil ikke påføres andre økonomiske eller administrative konsekvenser enn det som ellers følger av lovendringene i sjøloven. Det vises til Prop. 4 LS(2015-2016) pkt. 4 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Gjennomføringen av forskriftsendringene vil utvide Sjøfartsdirektoratets oppgaver, men departementet er av den oppfatning at tilsynsplikten etter forordningen vil være relativt begrenset. Det vises til redegjørelsen under pkt. 3 over, og det understrekes at forordningen ikke oppstiller bestemte regler om utøvelsen og omfanget av håndhevelsesmyndigheten utover at organet skal ”take the measures necessary to ensure compliance”(artikkel 25).

Som tilsynsorgan under forordningen vil Sjøfartsdirektoratet også få kompetanse til å pålegge retting eller opphør av forhold som strider med forordningen, og ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. På bakgrunn av redegjørelsen over, vurderer departementet at gjennomføringen ikke vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for Sjøfartsdirektoratet. Det legges til grunn at utgiftene tilknyttet Sjøfartsdirektoratets nye oppgaver vil dekkes under gjeldende budsjettrammer.

5.      Ikrafttredelse

Departementet foreslår at forskriften trer i kraft samtidig med endringene i sjøloven. Det følger av Stortingets vedtak del II nr. 1 at loven gjelder fra den tid Kongen fastsetter. På det nåværende tidspunkt har Kongen ikke sanksjonert lovvedtaket eller behandlet spørsmålet om ikrafttredelse av lovendringene, og det er derfor foreløpig usikkert om lovendringene skal tre i kraft 1. juli 2016 eller 1. januar 2017.

Med hilsen                                                                        

Gaute Sivertsen (e.f.)

avdelingsdirektør

                                                                                          Lillian S. Siggerud

                                                                                          førstekonsulent

Utkast til forskrift om tilsynsorgan og sanksjoner (båtpassasjerrettigheter)

Arbeids- og sosialdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kulturdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Sjøfartsdirektoratet

Kystverket

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Næringslivets hovedorganisasjon

NHO Sjøfart

NHO Reiseliv

NHO Logistikk og Transport

Hovedorganisasjonen Virke

Norsk havneforening

Norges rederiforbund

Nordisk Skibsrederforening

Landsorganisasjonen i Norge

Norsk Sjømannsforbund

Norsk Sjøoffisersforbund

Det norske maskinistforbund

Fraktefartøyenes rederiforening

Hurtigbåtenes Rederiforbund

Advokatforeningen