Høring - Oppnevning av Utmarksdomstolen for Finnmark

Oppnevning av Utmarksdomstolen for Finnmark – Høring

1. Innledning
Et viktig element i finnmarksloven 2005 er kartleggingen av opparbeidede rettigheter på den grunnen som Finnmarkseiendommen (Finn­márkku­opmodat) overtok fra Statskog SF 1. juli 2006, jf. finnmarksloven § 5 tredje ledd:

«For å fastslå omfanget og innholdet av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i Finnmark, og en særdomstol som skal avgjøre tvister om slike rettigheter, jf. kapittel 5.»

Ved forskrift 16. mars 2007 nr. 277 er det gitt enkelte nærmere bestemmelser om kommi­sjonen (Finnmarkskommisjonen) og særdomstolen (Utmarksdomstolen for Finnmark). Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 14. mars 2008. Utmarksdomstolen er ikke oppnevnt. I foredraget til forskriften er det forutsatt at domstollovens bestemmelser om dommer­utnevninger ikke kommer til anvendelse ved oppnevningen av utmarks­domstolen. I høringsbrevet her foreslås det at oppnevningen av utmarksdomstolen i utgangs­punktet skal følge normal prosedyre for dommer­utnevninger.

Høringsuttalelser kan sendes til lovavdelingen@jd.dep.no, eventuelt til Justis- og beredskapsdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Fristen er 25. februar 2013.

2. Utmarksdomstolen for Finnmark
Finnmarkskommisjonen skal «på grunnlag av gjeldende nasjonal rett ... utrede bruks- og eierrettigheter», jf. finnmarksloven § 29. Utredningen skjer felt for felt, jf. § 30. Utmarksdomstolen «skal behandle tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt», jf. § 36. Fristen for å bringe tvister inn for domstolen er «ett år og seks måneder etter at Finnmarkskommisjonens rapport ble avgitt», jf. § 38. Kommisjonen fremla sin første rapport 20. mars 2012 (Rapport felt 1 Stjernøya / Seiland). Utmarksdomstolens avgjørelser kan påankes til Høyesterett etter tvistelovens bestemmelser, jf. § 42.

Oppnevningen og sammensetningen av utmarksdomstolen er regulert i § 36 annet ledd:

«Kongen oppnevner utmarksdomstolens medlemmer. Utmarksdomstolen skal bestå av en leder, en nestleder, tre faste medlemmer og to varamedlemmer. Lederen, nestlederen og ett av de øvrige medlemmene skal oppfylle de kravene domstolloven stiller til høyesterettsdommere. Det samme gjelder ett av varamedlemmene, som er varamedlem for disse tre.»

«Det stilles ingen særskilte krav til de to øvrige medlemmenes yrke eller utdannelse», jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) side 22.

I foredraget til forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om Finnmarkskommisjonen og Utmarks­domstolen for Finnmark heter det om oppnevningen:

«Domstolloven gjelder for utmarksdomstolen så langt den passer, jf. finnmarksloven § 46 annet ledd. På grunn av utmarksdomstolens spesielle sammensetning og forutsetningen om at Sametinget og Finnmark fylkesting m.fl. skal gis anledning til å uttale seg om sammen­setningen, passer ikke bestemmelsene om dommerutnevnelser i domstolloven §§ 55 a til 55 c for utmarksdomstolen. Det legges derfor til grunn at de ikke kommer til anvendelse selv om det ikke inntas en bestemmelse om det i forskriften.»

Denne oppfatningen fremgikk av Justisdepartementets høringsnotat om forskriften i 2006.

3. Fremgangsmåten ved oppnevning av utmarksdomstolen
Under høringen av forskriften i 2006 innkom det ingen innvendinger mot at Kongen skulle oppnevne utmarksdomstolens medlemmer uten forutgående behandling i Innstillingsrådet for dommere. I 2012 mottok departementet imidlertid innvendinger mot dette fra Domstoladministrasjonen og Den norske Dommerforening. Domstol­administrasjonen uttalte i brev 9. mars 2012:

«Styret i Domstoladministrasjonen (DA) behandlet i møte den 13. februar 2012 administra­sjonens orientering om etableringen av Utmarksdomstolen for Finnmark. DA har som kjent det overordnede, administrative ansvar også for utmarksdomstolen. Blant de tema som ble omhandlet i styresaken, var rekrutteringen av dommere til Utmarksdomstolen for Finnmark.

Det er styrets oppfatning at utnevning av dommere til Utmarksdomstolen for Finnmark bør skje på samme måte som utnevning av dommere til de alminnelige domstoler og jordskifte­domstolene. Det innebærer offentlig utlysning og konkurranse om stillingene.

Av forarbeidene til finnmarksloven fremgår at Sametinget, fylkestinget og representanter for reindriften og andre brukerinteresser får anledning til å uttale seg om sammensetningen av kommisjonen, jfr. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) pkt. 7.2.2. I forarbeidene er det ved omtalen av finnmarksloven § 36 annet ledd (utnevning til utmarksdomstolen) vist til merknadene til § 29, oppnevning av medlemmer til kommisjonen. Det er ikke noe i disse forarbeidene eller i finnmarksloven som ikke tilsier at reglene i tjenestemannsloven om utlysning av stillinger og praksisen ved konstitusjoner til dommerembeter med mer enn seks måneders varighet, skal følges når det gjelder langvarige konstitusjoner av dommere til Utmarksdomstolen. Den ordinære prosess får kompletteres med innhenting av synspunkter, eller mer formelle konsultasjoner med de aktuelle representanter og meningsbærere.»

Den norske Dommerforening uttalte i brev 27. mars 2012:

«Den norske Dommerforening har fått oversendt kopi av Domstoladministrasjonens brev av 9. mars 2012 til Justisdepartementet vedrørende oppnevning av dommere til Utmarksdomstolen for Finnmark.

Styret i DA gir i dette brevet uttrykk for at oppnevning av dommere til Utmarksdomstolen bør skje på samme måte som ved utnevning av dommere til de alminnelige domstoler og jordskifte­rettene.

Styret i Den norske Dommerforening slutter seg til denne oppfatning.

Det fremgår av forskriften til finnmarksloven at domstolens medlemmer skal konstitueres som embetsmenn etter tjenestemannslovens bestemmelser. Varigheten av konstitusjonene avhenger av hvor mange tvister som oppstår etter Finnmarkskommisjonens utredninger. Det må imidlertid antas at Utmarksdomstolen vil være i funksjon i mange år fremover. Det dreier seg således om langvarige konstitusjoner. Det fremgår ellers av loven at domstolens avgjørelser bare kan ankes til Høyesterett. Muligheten for overprøving er derfor begrenset. De fleste tvister som bringes inn for domstolen vil derfor bare bli behandlet i én instans.

I utredningen om Domstolene i samfunnet (NOU 1999: 19) la Domstolkommisjonen til grunn at utnevning av dommere ved særdomstoler som utgangspunkt bør følge reglene for utnevning av dommere ved de ordinære domstoler. Kommisjonen fremhever i den forbindelse at uavhengighets­prinsippet også bør gjelde fullt ut for dommere ved særdomstoler. Det vises til utredningen side 378.

Da Innstillingsrådet ble etablert i 2001 var det begrunnet i den økte vektlegging av domstolenes uavhengige stilling overfor andre statsmakter. Betydningen av domstolenes uavhengighet – også ved dommerutnevnelser – har fått ytterligere oppmerksomhet både nasjonalt og internasjonalt de senere år. Ordningen som Justisdepartementet legger opp til ved oppnevnelsen av dommere bryter derfor med dette prinsipp.

Det fremgår av finnmarksloven § 46 at domstolloven gjelder så langt den passer for Utmarks­domstolens virksomhet. Dette innebærer at domstollovens bestemmelser om dommer­utnevnelser får anvendelse. Det er heller ikke klare uttalelser i forarbeidene som taler for en annen løsning. Justiskomiteens flertall har i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) noen merknader knyttet til de særlige hensyn som må ivaretas ved oppnevnelsen av Finnmarkskommisjonens medlemmer. Disse merknadene henvises det også til når det gjelder oppnevningen av Utmarksdomstolens medlemmer. Dommerforeningen kan imidlertid ikke se at justiskomiteens flertall dermed har ment å fravike den prosedyre som normalt følges ved utnevning av dommere.

I forskriften om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen er det heller ikke uttalt noe om fremgangsmåten ved utvelgelsen av dommerne, bortsett fra at selve oppnevnelsen skal foretas av Kongen. I departementets merknader til forskriften § 4 er det imidlertid uttalt følgende:

"Domstolloven gjelder for utmarksdomstolen så langt den passer, jf. finnmarksloven § 46 annet ledd. På grunn av utmarksdomstolens spesielle sammensetning og forutsetningen om at Sametinget og Finnmark fylkesting m.fl. skal gis anledning til å uttale seg om sammensetningen, passer ikke bestemmelsene om dommerutnevnelser i domstolloven § 55a til § 55c for utmarksdomstolen. Det legges derfor til grunn at de ikke kommer til anvendelse selv om det ikke inntas en bestemmelse om det i forskriften".

Dommerforeningen er i likhet med styret i DA uenig i Justisdepartementets vurdering av dette spørsmål.

Dommerforeningen legger til grunn at eksterne uttalelser knyttet til sammensetningen av domstolen må gjelde generelle kvalifikasjonskrav og ikke personvalget som sådan. De særlige forhold som det skal tas hensyn til ved utvelgelsen av dommere bør derfor kunne ivaretas av Innstillingsrådet.

Også for særdomstoler er det viktig å holde fast ved prinsippet om at oppnevning av dommere skal følge den ordinære prosedyre for dommerutnevnelser. At dette prinsipp følges er ikke minst viktig for domstolens legitimitet og tillit i befolkningen.»

Departementet er innstilt på å ta hensyn til disse synspunktene slik at Domstoladmini­strasjonen kunngjør vervene og Innstillingsrådet for dommere vurderer søkerne og avgir innstilling. Det bør eventuelt nedfelles i forskriften fra 2007, jf. punkt 4 nedenfor.

Når det gjelder oppnevningen av utmarksdomstolen, viser Justiskomiteen i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) side 22 til sine merknader om oppnevningen av Finnmarks­kommisjonen. På side 19 heter det om oppnevningen av kommisjonen:

«Etter flertallets mening er det svært viktig at kommisjonen ikke bare er sammensatt av jurister, og at den har legitimitet i hele befolkningen. Det sentrale i denne sammenheng må være at man skal komme frem til et juridisk forsvarlig resultat og dermed kan få en endelig avklaring av rettighetsforholdene i fylket. I så måte er det viktig at både Sametinget, fylkestinget, reindriften og ulike brukerrepresentanter får mulighet til å uttale seg om sammensetningen.»

Ved oppnevningen av utmarksdomstolen må en ha for øye at domstolen får en sammen­setning som gir legitimitet. Oppgaven skiller seg på den måten fra rekruttering av enkeltdommere til bestående domstoler. Videre bør en ha én prosess hvor en finner frem til de to medlemmene med varamedlem som det ikke stilles utdanningskrav til, samtidig som en finner frem til de tre medlemmene med varamedlem som skal oppfylle de krav som stilles til høyesterettsdommere. Innstillings­rådet må dessuten gi Same­tinget og Finnmark fylkeskommune m.fl. anledning til å uttale seg om den konkrete personsammensetningen før det avgir innstilling.

Ved oppnevningen av Finnmarkskommisjonen holdt departementet først en konsul­tasjon med Sametinget og Finnmark fylkeskommune om personsammen­setningen. Deretter ble Norske Reindriftsamers Landsforbund, Samenes Naturressursforbund, Finnmark Bonde- og småbrukarlag, Finnmark Bondelag og Norges Jeger- og Fisker­forbund Finnmark gitt anledning til å uttale seg.

4. Forslag til endringer i forskriften
Dersom oppnevningen av Utmarksdomstolen for Finnmark skal følge normal prosedyre for dommerutnevninger, kan dette i medhold av finnmarksloven § 47 og domstolloven § 33 d nedfelles i forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om Finnmarkskommisjonen og Utmarks­domstolen for Finnmark på følgende måte:

§ 4 overskriften skal lyde:
Kommisjonens medlemmer og personale

§ 4 første ledd annet punktum oppheves.

Ny § 4 a skal lyde:

§ 4 a Oppnevning av utmarksdomstolen
        Utmarksdomstolens medlemmer konstitueres som embetsmenn etter lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. § 3 nr. 1 bokstav a.
        Domstoladministrasjonen kunngjør konstitusjonene. Innstillingsrådet for dommere avgir innstilling. Domstolloven §§ 55 a til 55 c gjelder så langt det passer. Innstillingen skal omfatte alle medlemmene av utmarksdomstolen samt varamedlemmene.
        Innstillingsrådet skal gi Sametinget, Finnmark fylkeskommune og ulike bruker­representanter anledning til å uttale seg om sammensetningen før innstilling avgis.

5. Noen merknader til forslaget

Til § 4:
Det synes hensiktsmessig å samle bestemmelsene om utmarksdomstolens medlemmer i en egen ny § 4 a. Endringen i overskriften er en konsekvens av det. § 4 første ledd annet punktum er foreslått plassert som ny § 4 a første ledd.

Til ny § 4 a:
Første ledd er hentet fra § 4 første ledd annet punktum. Fra foredraget til forskriften fra 2007 gjengis:

«Utmarksdomstolens medlemmer er dommere og bør derfor konstitueres som embedsmenn for oppdraget ... . Dommerne vil konstitueres uten noen nærmere bestemt tidsavgrensning, og konstitusjonen vil derfor gjelde inntil utmarksdomstolen har sluttført sitt oppdrag. Den nærmere graden av fleksibilitet i konstitusjonen med hensyn til om dommerne skal ha andre plikter i perioder hvor det ikke foreligger tvister til behandling m.v., må avklares i forbindelse med oppnevningen.»

Det er usikkert hvor omfattende oppgaven som medlem av utmarksdomstolen vil være. I høringsnotatet i 2006 het det om dette som et argument i drøftelsen av utmarks­dom­stolens administrative tilknytning:

«Det kan vise seg at dommerne i utmarksdomstolen bare trenger å være i virksomhet i deler av den perioden som utmarksdomstolen må stå til disposisjon for behandling av tvister på bakgrunn av kommisjonens rettighetskartlegging. I den grad det viser seg aktuelt å oppnevne dommere ved andre domstoler til utmarksdomstolen, vil det i så fall være lettere å utnytte dommerressursene effektivt dersom det administrative ansvaret for utmarksdomstolen og de øvrige domstolene ligger samme sted.»

Annet ledd første og annet punktum angir hovedelementene i Domstoladministrasjonen og Innstillingsrådets oppgaver i samsvar med alminnelig fremgangsmåte ved dommer­utnevninger. Formuleringen «så langt det passer» i tredje punktum er i samsvar med finnmarksloven § 46 annet ledd som fastsetter at «[d]omstolloven og tvisteloven gjelder så langt de passer for utmarksdomstolens virksomhet». F.eks. passer domstolloven § 55 b tredje ledd om at det skal innstilles tre søkere, neppe når sammensetningen skal drøftes med ulike interessenter, jf. tredje ledd. I fjerde punktum presiseres at oppnevningsprosessen skal omfatte alle medlemmene og varamedlemmene i utmarksdomstolen.

Tredje ledd gjengir Justiskomiteens forutsetning om at Sametinget og Finnmark fylkes­kommune m.fl. gis anledning til å uttale seg om utmarksdomstolens sammensetning.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser
Kostnadene ved oppnevningen av Utmarksdomstolen for Finnmark forutsettes dekket innenfor gjeldende rammer. Oppnevningsmåten har ingen betydning for kostnadene ved utmarksdomstolens egen virksomhet.

Med hilsen

Knut Helge Reinskou
ekspedisjonssjef

                                                                           Mona Kristensen
                                                                           seniorkonsulent

Adressater for Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev om oppnevning av Utmarksdomstolen for Finnmark (JDs ref 13/151-1)

Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Sametinget
Finnmark fylkeskommune

Domstoladministrasjonen
Finnmarkseiendommen – Finnmárkkuopmodat
Finnmarkskommisjonen
Fylkesmannen i Finnmark
Reindriftsforvaltningen

Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening

Finnmark Bonde- og småbrukarlag
Finnmark Bondelag
Norges Jeger- og Fiskerforbund Finnmark
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Samenes Naturressursforbund