Høring - Overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensingene i eller i medhold av NIS-loven §4

• Prop. 32 L (2019–2020)

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Høringen er åpen og alle kan avgi høringsuttalelse. Høringssvar bes sendt inn ved å bruke skjemaet for høringssvar som du finner her. Alternativt kan høringsuttalelse sendes pr. e-post til postmottak@nfd.dep.no. Departementet gjør oppmerksom på at uttalelser er offentlige etter offentleglova og vil bli publisert på regjeringens nettside.

Departementet ber om innspill på om det er behov for at det arrangeres et dialogmøte om saken. Tilbakemelding bes sendt til undertegnede lss@nfd.dep.no så snart som mulig.

Bakgrunn

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 21. november 2018 på høring en evaluering av kapittel 9 om administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr) i lov av 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven). Det vises til saken som er tilgjengelig her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/evaluering-av-overtredelsesgebyr-i-skipssikkerhetsloven-kapitell-9/id2619803/.

I evalueringen ba departementet om innspill på om overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjonsform for overtredelser av fartsområdebegrensningene som gjelder for skip registrert i Norsk internasjonalt skipsregister (NIS), jf. NIS-loven § 4. Etter gjeldende rett kan brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven kun sanksjoneres med sletting fra skipsregisteret eller straff. Flere høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet og mener det kan være hensiktsmessig å innføre overtredelsesgebyr.

Gjeldende rett

Begrensning av fartsområde

Det følger av NIS-loven § 4 første ledd at skip registrert i NIS ikke tillates å føre last eller passasjerer mellom norske havner eller å gå i fast rute med passasjerer mellom norsk og utenlandsk havn. Som norsk havn anses også innretning for olje- og gassvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.

Etter andre ledd kan Kongen fastsette i forskrift et annet fartsområde for NIS-skip enn det som er angitt i første ledd.

Videre er Kongen gitt myndighet i tredje ledd til å fastsette i forskrift fartsområde for forsyningsskip, hjelpefartøyer, boreplattformer og andre flyttbare innretninger registrert i NIS.

Med hjemmel i NIS-loven § 4 andre og tredje ledd har Nærings- og fiskeridepartementet fastsatt følgende tre forskrifter som regulerer nærmere fartsområde for passasjerskip og lasteskip og fartøyer og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet registrert i NIS:

• Forskrift 9. juli 1993 nr. 596 om fartsområde for passasjerskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS)
• Forskrift 11. august 1989 nr. 802 om fartsområde for lasteskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS)
• Forskrift 30. juni 1987 nr. 579 om særskilt fartsområde for lasteskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS)

Straff og slettelse ved brudd på fartsområdebegrensningene

Dagens NIS-lov hjemler ingen adgang til å sanksjonere med overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i NIS-loven. Etter gjeldende rett kan brudd på fartsområdebegrensningene kun sanksjoneres med sletting fra skipsregisteret eller straff. Dette er regulert i lovens §§11 (straff) og 12 (slettelse).

Det følger av § 11 første ledd første punktum at den som forsettlig eller grovt uaktsomt vesentlig overtrer bestemmelsene i § 4 eller forskrifter gitt i medhold av denne, straffes med bøter. Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang, virkninger og graden av utvist skyld, jf. andre ledd.

Videre følger det av § 12 andre ledd bokstav a) at et skip kan slettes i registeret dersom fartsområdebegrensningene i § 4 er overtrådt.

Forskriftene som er fastsatt i medhold av NIS-loven § 4, som nevnt over, har tilsvarende bestemmelser om straff og sletting ved brudd på forskriftenes fartsområdebegrensninger. Det vises til § 8 i forskrift om fartsområde for passasjerskip registrert i NIS, § 7 i forskrift om fartsområde for lasteskip registrert i NIS og § 4 i forskrift om særskilt fartsområde for lasteskip registrert i NIS.

Departementets vurdering og forslag

Overtredelsesgebyr er en form for administrativ sanksjon, som innebærer en negativ reaksjon rettet mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, jf. forvaltningsloven § 43. Gebyret er ment å virke tilbakeskuende og skal hovedsakelig ha et pønalt (straffende) formål. Det skal ikke ilegges overtredelsesgebyr der overtredelsen anmeldes til politiet og forfølges strafferettslig.

Forvaltningens adgang til å ilegge overtredelsesgebyr er hjemlet i flere lover og er et vanlig administrativt tiltak ved lovbrudd. Sjøfartsdirektoratet har erfaring med å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på skipssikkerhetsloven og forskrifter fastsatt med hjemmel i loven, jf. skipssikkerhetsloven §§ 55 og 56 jf. forskrift 2. juli 2007 nr. 852 om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven §§ 55 og 56.

Departementet mener overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjonsform ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4, og foreslår at det hjemles en adgang til dette i NIS-loven. Nærmere regler om ileggelse og utmåling av gebyret foreslås regulert i forskrift fastsatt av departementet. Det blir en egen høring om sistnevnte.

Overtredelsesgebyr skal bidra til effektiv sanksjonering og stimulere til overholdelse av fartsområdebegrensningene. Departementet legger vekt på at flere av høringsinstansene til evalueringen av skipssikkerhetsloven kapittel 9 (overtredelsesgebyr) uttalte seg om at overtredelsesgebyr vil være et egnet virkemiddel og en god og hensiktsmessig løsning ved overtredelser av fartsområdebegrensingene i NIS-loven.

Lovforslaget tar utgangspunkt i forvaltningslovens regler om overtredelsesgebyr og gjeldende regler i skipssikkerhetsloven.

Tilsynsorgan

I høringsnotatet foreslår departementet at tilsynsorganet gis hjemmel til å sanksjonere brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Med "tilsynsorgan" menes Sjøfartsdirektoratet.

Selv om det ikke fremgår direkte av NIS-loven at Sjøfartsdirektoratet har tilsynsmyndighet etter loven fremstår dette likevel som klart. Departementet vurderer det ikke som nødvendig å fastsette i en egen bestemmelse at Sjøfartsdirektoratet er ansvarlig tilsynsorgan for brudd på fartsområdebegrensningene etter NIS-loven.

Ansvarssubjekt for overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at overtredelsesgebyr kun kan ilegges rederi. Etter departementets syn vil det ikke være naturlig at en enkeltperson er subjekt for overtredelsesgebyr.

Med "rederi" menes rederi etter skipssikkerhetsloven § 4.

Vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr kan ilegges på objektivt grunnlag. Det betyr at dersom fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven er overskredet, kan et overtredelsesgebyr ilegges. Det er altså ikke krav om skyld for å kunne ilegge overtredelsesgebyr.

Det må imidlertid foretas en konkret vurdering i den enkelte sak om overtredelsesgebyr skal ilegges. I likhet med skipssikkerhetsloven foreslår departementet at Sjøfartsdirektoratet gis en fakultativ adgang til å ilegge overtredelsesgebyr dersom fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4 er overskredet. Sjøfartsdirektoratet har således ingen plikt til å ilegge overtredelsesgebyr dersom fartsområdebegrensningene er overskredet, men må utvise et visst skjønn i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

På denne måten gis Sjøfartsdirektoratet også mulighet til å vurdere hvilken sanksjonsform som vurderes som mest formålstjenlig i den enkelte sak, herunder straff, sletting eller overtredelsesgebyr. Sanksjonering ved ileggelse av overtredelsesgebyr vil således være en alternativ sanksjonsform til sletting og straff. Hvis overtredelsesgebyr benyttes som sanksjonsform, kan sletting unngås og det aktuelle skipet kan forbli registrert i NIS. Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr kan benyttes ved mindre overtredelser, mens de mer alvorlige overtredelsene bør behandles etter straffe- og straffeprosessuelle regler.

Selv om det ikke er et krav om skyld for å ilegge overtredelsesgebyr vil det kunne være et moment i vurderingen av om et rederi skal ilegges overtredelsesgebyr. I tillegg til graden av skyld, vil det i vurderingen være relevant å se hen til følgende momenter:

• Overtredelsens grovhet, herunder varighet
• Om rederiet har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen
• Om det foreligger gjentakelse
• Rederiets økonomiske evne

Hvilke momenter som skal vektlegges ved avgjørelsen om et rederi skal ilegges et overtredelsesgebyr, anbefales at fastsettes i forskrift og at det blir en egen høring på dette.

Utmåling

Departementet vurderer overtredelsesgebyr som et effektivt sanksjonsmiddel med en allmenn- og individualpreventiv funksjon. Den preventive effekten vil naturligvis bero på gebyrets størrelse.

Etter forvaltningsloven § 44 kan overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. De to hovedformene kan kombineres.

I lovforslaget åpnes det for begge formene for utmåling av overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr etter faste satser på objektivt grunnlag kan sikre effektivitet og likebehandling. Likevel kan det også være mest formålstjenlig at overtredelsesgebyr utmåles konkret i det enkelte tilfelle tilsvarende det som følger av praksis etter skipssikkerhetsloven. I slike tilfeller skal Sjøfartsdirektoratet utøve skjønn og samtidig ivareta hensynet til likebehandling. Departementet legger til grunn at det vil være relevant å ta hensyn til de samme momentene i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr som ved utmålingen av gebyret, herunder overtredelsens grovhet, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved overtredelsen, graden av skyld, om det foreligger gjentakelse og rederiets økonomiske evne.

Hvorvidt overtredelsesgebyr skal fastsettes etter faste satser eller ved individuell utmåling må imidlertid vurderes nærmere. Departementet foreslår at dette fastsettes i forskrift i medhold av loven. Hvis det ikke skal anvendes faste satser, bør det i forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen. Det vil bli en egen høring på dette, men høringsinstansene kan likevel allerede nå uttale seg om dette. 

Det vises for øvrig til forvaltningsloven § 46 (administrativ foretakssanksjon) som angir momenter det kan tas hensyn til ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved den individuelle utmålingen av gebyret. Oppregningen er ikke uttømmende, og andre momenter kan derfor være av relevans i vurderingen.

Som det fremgår i høringsnotatet til evalueringen av skipssikkerhetslovens kapittel 9 om administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr), vil departementet vurdere nærmere en øvre ramme/maksimumsbeløp for overtredelser begått av rederi, om nivået på gjeldende gebyrer er riktig satt og praktisert, herunder om det kan være hensiktsmessig å operere uten et minimumsbeløp eller med faste satser for enkelte typer overtredelser. Departementet vurderer det som naturlig at tilsvarende spørsmål også tas stilling til i forhold til ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4. Departementet foreslår at disse spørsmålene behandles samlet i en egen høring.

I lovforslaget gis departementet hjemmel til å gi utfyllende regler i forskrift om ilegging og utmåling av overtredelsesgebyr.

Departementet bemerker at ileggelse av overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2. Forvaltningslovens kapittel III-VI om saksbehandling, saksforberedelse, vedtak og klage og omgjøring kommer således til anvendelse. Det vises for øvrig til forvaltningsloven § 44 som har regler om oppfyllelsesfrist (4 uker) og forhåndsvarsel. Departementet ser derfor ikke behov for å fastsette tilsvarende regler i NIS-loven.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ved å åpne for at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på fartsområdebegrensningene i eller i medhold av NIS-loven § 4, vil Sjøfartsdirektoratet få en ny sanksjonsmulighet. Formålet er å sikre at fartsområdebegrensningene overholdes. 

De økonomiske og administrative konsekvensene for Sjøfartsdirektoratet vil avhenge av antall fartsområdeovertredelser.

Innføringen av overtredelsesgebyr vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for skipsfartsnæringen.

Med hilsen

Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer

Lovforslag

Alle departementene

Sjøfartsdirektoratet

Kystverket

Kystvakten

Fiskeridirektoratet

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Petroleumstilsynet

Regelrådet for næringslivet

Statens Havarikommisjon for transport

Telenor Kystradio

Politidirektoratet

Sysselmannen på Svalbard

Statens innkrevingssentral

Hovedredningssentralene Nord-Norge og Sør-Norge

Den Norske Advokatforening

Det Norske Maskinistforbund

DNV GL

Fellesforbundet for sjøfolk

Fiskebåt

Hurtigbåtenes Rederiforening

Kystrederiene

Landsorganisasjonen i Norge

NHO Sjøfart

Nordisk Institutt for Sjørett

Nordisk Skibsrederforening

Norges Fiskarlag

Norges Kystfiskarlag

Norges Rederiforbund

Norsk Sjømannsforbund

Norsk Sjøoffisersforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon NHO