Høring - Spørsmål om norsk undertegning av HNS-protokollen 2010

HØRING – SPØRSMÅL OM NORSK UNDERTEGNING AV HNS-PROTOKOLLEN 2010

1. INNLEDNING
I høringsbrevet her bes det om høringsinstansenes syn på spørsmålet om Norge bør undertegne protokollen 30. april 2010 (”HNS-protokollen 2010”) til den internasjonale konvensjon 3. mai 1996 om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer (”HNS-konvensjonen 1996”). HNS-konvensjonen 1996 og
2010-protokollen er begge vedtatt i regi av FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization). I det følgende refereres det til HNS-konvensjonen 1996 med de endringer som følger av HNS-protokollen 2010, som HNS-konvensjonen 2010.

HNS-protokollen 2010 er åpen for undertegning i perioden 1. november 2010 til 31. oktober 2011.

Vedlagt følger HNS-protokollen 2010, jf. vedlegg 1, og en konsolidert versjon av HNS-konvensjonen 1996 med de endringer som følger av HNS-protokollen 2010 (HNS-konvensjonen 2010), jf. vedlegg 2, begge i engelsk originalversjon. Videre vedlegges en oversikt over HNS-konvensjonen 2010, i engelsk originalversjon, utarbeidet av IMOs sekretariat, jf. vedlegg 3.

HNS-konvensjonen 1996 tar sikte på å etablere et internasjonalt regelverk om erstatning for skader som voldes ved sjøtransport av farlig og skadelig gods, men har ikke trådt i kraft internasjonalt. Bakgrunnen er at enkelte spørsmål (blant annet knyttet til rapporteringen av farlig gods) viste seg å være til hinder for generell ratifikasjon. HNS-protokollen 2010 innfører regler for å løse disse problemene. 

Forutsetningene for at HNS-konvensjonen 2010 får den nødvendige tilslutning til at den trer i kraft internasjonalt, skal nå være til stede. HNS-protokollen 2010 trer i kraft når 12 stater har ratifisert og minst fire av disse statene har en bruttotonnasje på minst 2 millioner, og det samtidig er innrapportert (at bidragsytere i statene som har ratifisert i løpet av det foregående kalenderåret, har mottatt) minst 40 millioner tonn bidragspliktig last til HNS-fondet. Når HNS-konvensjonen 2010 trer i kraft, vil man få på plass et internasjonalt system for ansvar og erstatning for skade ved sjøtransport av farlige og forurensende stoffer.  

Til orientering minner vi om at de fleste høringsinstansene har mottatt informasjon om arbeidet med henholdsvis HNS-konvensjonen 1996 og HNS-protokollen 2010 mens dette har pågått.

Norge undertegnet HNS-konvensjonen 1996 den 25. september 1997 med forbehold for
ratifikasjon. Sjølovkomiteen foreslo i NOU 2004: 21 Erstatningsansvar ved sjøtransport av farlig gods at Norge ratifiserer og gjennomfører HNS-konvensjonen, og Justisdepartementet sendte Sjølovkomiteens utredning på høring ved brev 26. november 2004. Høringsinstansene ga bred støtte til at Norge skulle ratifisere HNS-konvensjonen 1996. Justisdepartementet har arbeidet med sikte på en ratifikasjon av konvensjonen, men ratifikasjonen er så langt blitt utsatt som en følge av arbeidet med å løse problemene statene etter hvert identifiserte som hindre for ratifikasjon. I forkant av diplomatkonferansen 26.-30. april 2010 ble forslaget til protokoll sendt på høring, se Justisdepartementets brev 29. januar 2010.

Vi ber adressatene forelegge høringsbrevet og utredningen for berørte underliggende organer og organisasjoner og foreninger på eget område som ikke er oppført på adressatlisten.  Høringsbrevet er tilgjengelig på www.regjeringen.no/jd.

Høringsuttalelser sendes fortrinnsvis pr. e-post til lovavdelingen@jd.dep.no, eventuelt pr. post til følgende adresse: Justisdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo.

Høringsfristen er 1. mai 2011.

2. DAGENS RETTSSITUASJON – ERSTATNING OG FORSIKRING I ANLEDNING AV SKADER FORÅRSAKET AV FARLIG GODS SOM TRANSPORTERES SOM LAST OM BORD I SKIP

2.1 Ansvarsgrunnlaget og ansvarssubjektet
Ansvarsgrunnlaget ved skader forårsaket av farlig gods som transporteres som last om bord på skip, er ikke særskilt regulert i sjøloven.

Når skaden er å anse som forurensningsskade, følger ansvarsgrunnlaget de alminnelige reglene om erstatning for forurensningsskade i kapittel 8 i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Etter forurensningsloven § 55 har ”eier av fast eiendom, gjenstand, anlegg eller virksomhet som volder forurensningsskade” objektivt ansvar for skaden, dersom vedkommende også ”driver, bruker eller innehar” eiendommen, gjenstanden, anlegget eller virksomheten. Ellers påhviler ansvaret den som ”faktisk driver, bruker eller innehar” eiendommen eller virksomheten mv. Dette objektive ansvaret etter forurensningsloven påhviler normalt den som er ansvarlig for skipets nautiske drift, det vil si skipets reder.  Det vises for øvrig til redegjørelsen for reglene i forurensningsloven i NOU 2004: 21 punkt 3.1.1, side 12-13.

Person- og tingskader kan etter omstendighetene være omfattet av reglene i forurensningsloven kapittel 8. For person- eller tingskader forårsaket av farlig gods om bord på skip som faller utenfor reglene i forurensningsloven kapittel 8, gjelder de alminnelige reglene om erstatningsansvar i sjøloven. Etter sjøloven § 151 er rederen ansvarlig for skade som er forårsaket ved feil eller forsømmelse i tjenesten av skipsfører, mannskap, los, slepebåt eller andre som utfører arbeid i skipets tjeneste. For skade forårsaket av rederens egen feil gjelder for øvrig den alminnelige regelen om ansvar for skade forårsaket ved uaktsomhet.

2.2 Ansvarsbegrensning etter sjøloven kapittel 9
Ansvaret for skader forårsaket av ulykker med farlig gods om bord, er begrenset etter reglene om globalbegrensning i sjøloven kapittel 9. Globalbegrensning innebærer at det gjelder et samlet tak på erstatningsansvaret etter en og samme hendelse, et begrensningsbeløp. Størrelsen på begrensningsbeløpet øker med størrelsen på skipet, og varierer også etter hva slags skade det gjelder. Begrunnelsen for systemet med globalbegrensning har tradisjonelt vært knyttet til måten sjøforsikringen fungerer på. Reglene om globalbegrensning i sjøloven kapittel 9 gjennomfører London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, som endret ved endringsprotokollen av 1996.

Begrensningsbeløpene i sjøloven kapittel 9 ble betydelig hevet ved lov 7. januar 2000 nr. 2, jf. Ot.prp. nr. 90 (1998-99), i forbindelse med at Norge gjennomførte endringsprotokollen av 1996. Om størrelsen på begrensningsbeløpene, se vedlegg 4 i Ot.prp. nr. 90 (1998-99).

1996-begrensningskonvensjonen gir statene adgang til å gjøre et forbehold som innebærer at visse krav kan unntas fra konvensjonens regler om retten til begrensning av ansvaret. Dette gjelder blant annet krav i anledning ”heving, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, strandet, forlatt eller blitt vrak, samt alt som er eller har vært om bord i skipet”. Norge har tatt et slikt forbehold etter 1996-begrensningskonvensjonen. På denne bakgrunn ble det i endringslov 17. juni 2005 nr. 88 (i kraft 1. november 2006) vedtatt ny § 172 a og ny § 175 a i sjøloven med høyere begrensningsbeløp for slike krav, jf. Ot.prp. nr. 79 (2004-2005). Beløpene i sjøloven § 175 a ble ytterligere økt ved endringslov til sjøloven 19. juni 2009 nr. 37 (i kraft 1. januar 2010), jf. Ot.prp. nr. 16 (2008-2009). Om størrelsen på de nye begrensningsbeløpene i sjøloven § 175 a, se Ot.prp. nr. 16 punkt 2.2 på side 4. Eksempler på krav som vil være omfattet av disse høyere beløpene, er utgifter i anledning nødlossing av farlig last om bord på skipet, heving av vraket og opprensking av farlige og skadelige stoffer fra sjøen og stranden.

2.3 Ingen forsikringsplikt
Det gjelder i dag ingen plikt for skipets registrerte eier eller reder til å ha forsikring for ansvaret for skade forårsaket av farlig gods om bord.

De fleste skip har likevel en generell ansvarsforsikring, en såkalt ”Protection and Indemnity-forsikring” (gjerne forkortet til ”P&I”), som dekker slikt ansvar. Sjølovkomiteen opplyser i NOU 2004: 21 Erstatningsansvar ved sjøtransport av farlig gods punkt 3.4, side 21, at ca. 90 % av den havgående tonnasjen i verden har en slik P&I-forsikring fra P&I-klubbene som er tilsluttet The International Group of P&I Clubs. Av de 10 % av skipene som ikke har en slik P&I-forsikring, har en stor andel andre former for ansvarsforsikring. (For eksempel har i Norge om lag 5000 fiskefartøy som er under 500 tonn, ansvarsforsikring i Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, mens 2-3000 fartøy under 500 tonn er forsikret i andre selskaper. Se NOU 2004: 21 punkt 4, side 25.)

Etter forsikringsavtaleloven § 7-6 første ledd kan skadelidte ved ansvarsforsikring som hovedregel kreve forsikringsselskapet direkte for erstatningen. Etter § 7-6 fjerde ledd kan forsikringsgiveren da gjøre gjeldende alle de innsigelsene overfor skadelidte som selskapet har overfor sikrede, bortsett fra innsigelser som knytter seg til den sikredes forhold etter at forsikringstilfellet er inntrådt. Gjelder det en lovpliktig ansvarsforsikring, gjelder dette likevel ikke. Da kan forsikringsselskapet overfor skadelidte ikke påberope seg noen av de innsigelsene som selskapet kunne gjort gjeldende mot den sikrede, jf. § 7-7 annet ledd. Blant annet kan selskapet overfor skadelidte da ikke påberope seg at sikrede selv forsettlig har fremkalt forsikringstilfellet. Reglene i §§ 7-6 og 7-7 kan fravikes ved avtale når forsikringen knytter seg til et registreringspliktig skip, jf. forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav c. Normalt vil polisen unnta fra dekning tilfelle der forsikringstilfellet er fremkalt ved den sikredes forsettlige egenfeil. Når den sikrede etter en ansvarsforsikring er insolvent, er imidlertid reglene i §§ 7-6 og 7-7 ufravikelige, jf. § 7-8 annet ledd. Det betyr at selskapet ved tvungen ansvarsforsikring, i tilfelle der den sikrede er insolvent, ikke kan påberope seg overfor skadelidte at den sikrede selv har fremkalt forsikringstilfellet med forsett.

Ved skipsulykker langs norskekysten er det ikke uvanlig at både den ansvarlige og dennes forsikringsgiver er utenlandsk. Når det ikke er norsk rett som regulerer det materielle rettsforholdet, kan det være tvilsomt om retten til direktekrav etter den norske forsikringsavtaleloven kommer til anvendelse. Se Rt. 2002 s. 180, som gjaldt tolkningen av Luganokonvensjonen artikkel 10 i forbindelse med norske myndigheters krav på erstatning av utgiftene til strandopprydning etter forliset av ”Leros Strength”, der Høyesterett uttaler:

”Ved spørsmålet om artikkel 10 andre ledd gir verneting må det – som nevnt – allerede ved denne avgjørelsen foretas et lovvalg. Dersom norsk lovvalgsrett tilsier at norsk rett har anvendelse, følger det av forsikringsavtaleloven at skadelidte kan anlegge direkte søksmål mot forsikringsselskapet. Fører derimot norsk lovvalgsrett til at engelsk rett har anvendelse, er spørsmålet om eventuelt verneting etter Luganokonvensjonen artikkel 10 mer problematisk.”

3. NÆRMERE OM HNS-KONVENSJONEN 2010
Med HNS-konvensjonen 2010 tas det sikte på å etablere et internasjonalt regelverk om erstatning for skader som voldes ved sjøtransport av farlig og skadelig gods.

Konvensjonen pålegger skipets eier et objektivt ansvar begrenset oppad til et visst beløp for skade som skyldes sjøtransport av farlige og skadelige stoffer. Skipets eier har forsikringsplikt for ansvaret, og kravet kan fremsettes direkte mot forsikringsgiveren.

Skade som skipets eier ikke er ansvarlig for, f.eks. fordi ansvarsgrensene er overskredet, skal dekkes av et internasjonalt erstatningsfond for farlige og skadelige stoffer, HNS-fondet. Fondets ansvar er begrenset oppad til 250 millioner SDR. Fondet skal finansieres gjennom en avgiftsplikt som pålegges mottakere av HNS-gods (importører m. fl.).

Konvensjonen er bygd opp etter mønster av systemet i konvensjonen av 1992 om erstatningsansvar for oljesøl og konvensjonen av 1992 om opprettelse av et internasjonalt fond for erstatning av oljesølskade (jf. sjøloven kapittel 10).  På samme måte som når det gjelder den internasjonale reguleringen av oljesølansvaret, deles de økonomiske byrdene mellom sjøfartsnæringen og de involverte lasteinteressene. Rederinæringen får et objektivt ansvar, men vil være beskyttet mot et katastrofeansvar ved ansvarsbegrensningsregler av samme type som gjelder for oljesølansvaret. Lasteeierinteressene vil bidra i form av avgifter til erstatningsfondet. Avgiftene pålegges personer som i løpet av kalenderåret har mottatt bidragspliktig gods (dvs. bulk-HNS) som har blitt transportert på skip, og som overstiger de kvalitative tersklene som er nedfelt i HNS-konvensjonen 2010. Avgiftene innkreves post-event, dvs. at avgiftene forfaller etter at en ulykke som involverer HNS-fondet, inntrer. Siden transporten av farlige stoffer generelt skjer i mindre kvanta og på flere forskjellige måter og til flere ulike aktører enn tilfellet er for olje, er imidlertid reglene for avgiftsordningen mer kompliserte enn oljesølkonvensjonene, og antakelig også mer krevende å håndheve. For nærmere detaljer vises det til IMO sekretariatets redegjørelse for konvensjonen, jf. vedlegg 3.

HNS-protokollen 2010 innfører følgende tre nye hovedelementer:
• regler som unntar pakket gods fra avgiftssystemet i HNS-konvensjonen,
• endringer i reglene om hvem som er avgiftspliktig for LNG-laster,
• regler om konsekvenser for en stat som ikke oppfyller pliktene etter konvensjonen til å rapportere om mottak av farlig gods.

Bakgrunnen for dette er de underliggende årsakene som forhindret bred tilslutning til og ikrafttredelse av HNS-konvensjonen 1996, det vil si:

• Det viste seg problematisk for den enkelte stat å skaffe seg oversikt over mottakere av pakket HNS-gods.

Løsningen på problemet var å differensiere mellom farlig gods som transporteres i bulk (bulk-HNS), og farlig gods som transporteres i pakket form (pakket HNS). Mens bulk-HNS er definert som bidragspliktig, dvs. last som inngår i grunnlaget for beregningen av fondsavgiften, er dette ikke lenger tilfellet for pakket HNS, jf. konvensjonen artikkel 1 (10) som inneholder definisjonen av bidragspliktig last. Pakket HNS er imidlertid fremdeles dekket etter skipseiernes obligatoriske forsikring, og dekkes av HNS-fondet der skadene overstiger skipseierens ansvarsgrense. For å opprettholde prinsippet om delt ansvar mellom rederinæringen og lasteeierinteressene er skipseiernes ansvarsgrense for pakket HNS økt, jf. konvensjonen artikkel 9 (1).
 
• Det ble konstatert at eieren av LNG-lasten før lossing, som var den avgiftspliktige etter HNS-konvensjonen 1996, ikke nødvendigvis er underlagt noen konvensjonsstats jurisdiksjon, slik at avgiftene til fondet i disse tilfellene ikke alltid ville la seg inndrive. Dette bidro til usikkerhet om hvordan finansieringen av HNS-fondet ville fungere.

Løsningen ble at HNS-protokollen 2010 pålegger ansvaret for betaling av avgift på mottakeren av LNG-lasten, med mindre eieren av lasten etter avtale med mottakeren har påtatt seg denne betalingsplikten og konvensjonsparten er orientert om inngåelsen av en slik avtale. Uavhengig av avtalen mellom lasteeieren og mottakeren, er mottakeren ansvarlig dersom eieren av LNG-lasten ikke oppfyller sin betalingsplikt.  Det vises til konvensjonen artikkel 19 (1 bis).

• De fleste statene som har ratifisert HNS-konvensjonen 1996, har unnlatt å gi IMOs generalsekretær informasjon om hvor mye farlig gods som er mottatt i staten i året forut for ratifikasjonen og deretter årlig, slik konvensjonen krever. For det første skaper manglende rapportering vanskeligheter med å anvende konvensjonens bestemmelser om vilkårene for ikrafttredelse. For det andre fører unnlatt rapportering til at grunnlagsmaterialet for innkreving av avgifter til HNS-fondet svikter.

Løsningen ble å opprettholde rapporteringskravene, men å innføre sanksjoner der statene ikke oppfyller sin rapporteringsplikt, jf. konvensjonens artikkel 21 bis. Dersom en stat forut for konvensjonens ikrafttredelse ikke oppfyller sin rapporteringsplikt, vil denne staten bli midlertidig suspendert fra å bli en konvensjonsstat. Dersom en konvensjonsstat ikke overholder sin rapporteringsplikt etter at konvensjonen er trådt i kraft, vil det ikke kunne kreves kompensasjon etter konvensjonens regler før rapporteringsplikten er oppfylt. Det gjøres imidlertid et unntak for krav for død og personskade; slike krav kan alltid kreves dekket.

Ikrafttredelse av HNS-konvensjonen 2010 vil gi høyere dekning enn London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, som endret ved endringsprotokollen av 1996. Det bemerkes i denne forbindelse at mange land ikke har tiltrådt 1996-globalbegrensningskonvensjonen, og i stedet har lavere begrensningsbeløp basert på 1976-globalbegrensningskonvensjonen eller tidligere konvensjoner. En bred tilslutning til HNS-konvensjonen 2010 vil i så måte kunne bidra til å styrke skadelidtes rettsstilling.

Som nevnt innledningsvis trer HNS-protokollen 2010 i kraft når 12 stater har ratifisert og minst fire av disse statene har en bruttotonnasje på minst 2 millioner, og det samtidig er innrapportert (at bidragsytere i statene som har ratifisert i løpet av det foregående kalenderåret, har mottatt) minst 40 millioner tonn bidragspliktig last til HNS-fondet.

4. UNDERTEGNING
HNS-protokollen 2010 er åpen for undertegning i perioden 1. november 2010 – 31. oktober 2011.

Folkerettslig innebærer ikke undertegning at Norge som stat blir forpliktet etter HNS-protokollen 2010. Undertegning er imidlertid et signal om at Norge stiller seg positiv til HNS-konvensjonen 2010. Av Wien-konvensjonen 23. mai 1969 om traktatretten artikkel 18 fremgår at undertegning av en konvensjon som krever etterfølgende ratifikasjon, innebærer at staten forplikter seg til ikke å handle i strid med traktatens formål. Selv om Norge ikke er forpliktet etter Wien-konvensjonen, har konvensjonen en så bred oppslutning at den kan sies å gi uttrykk for folkerettslig sedvanerett.

Norge er blant signatarstatene til HNS-konvensjonen 1996. Norge har, sammen med Canada og Storbritannia, arbeidet aktivt for utarbeidelsen av HNS-protokollen 2010. En tidlig undertegning av HNS-protokollen 2010 vil bekrefte og videreføre Norges engasjement i arbeidet med å etablere et fungerende, internasjonalt ansvarsregime for farlig gods. 

Som det fremgår av redegjørelsen (under punkt 2) ovenfor, har Norge ikke særskilte regler om erstatning og forsikring i anledning av skader forårsaket av farlig gods som transporteres som last om bord i skip. Gjennomføring av HNS-konvensjonen 2010 i norsk rett vil bidra til å klargjøre og styrke skadelidtes rettsstilling i tillegg til at ansvarsgrensene etter HNS-konvensjonen gir bedre dekning enn 1996-globalbegrensningskonvensjonen, slik denne er gjennomført i sjøloven kapittel 9.

HNS-konvensjonen 2010 inngår som et viktig ledd i arbeidet i regi av FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization) med å etablere et globalt ansvarsregime for forurensing fra skip i forbindelse med sjøulykker. På alle viktige områder der skipsulykker medfører betydelige tap for tredjepersoner, er det i regi av IMO vedtatt internasjonale ansvarskonvensjoner som pålegger forsikringsplikt. Når alle IMO-konvensjonene er trådt i kraft, vil de viktigste typene sjørettslige erstatningskrav utenfor kontrakt være dekket av internasjonale regler om forsikringsplikt. Som nevnt (under punkt 3) ovenfor, vil ikrafttredelse av HNS-konvensjonen 2010 internasjonalt bidra til å gi høyere dekning enn det som følger av London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, som endret ved endringsprotokollen av 1996. En bred tilslutning av HNS-konvensjonen 2010 vil særlig ha betydning overfor stater som ikke har tiltrådt 1996-globalbegrensningskonvensjonen, og i stedet har lavere begrensningsbeløp basert på 1976-konvensjonen eller tidligere konvensjoner.

Med hilsen

Tone Ofstad e.f.
avdelingsdirektør

Anne-Karin Nesdam
lovrådgiver

• Vedlegg1 (PDF)
• Vedlegg2 (PDF)
• Vedlegg til vedlegg 2 (PDF)
• Vedlegg3 (PDF)

Adressater for høring om HNS-protokollen 2010 (saknr 201102922)

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet

Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Klima- og forurensningsdirektoratet
Kystverket
Sjøfartsdirektoratet

Advokatforeningen
Assuranceforeningen Skuld
Borregaard Industries Ltd
CEFOR
De sjøkyndiges forbund
Den norske stats oljeselskap AS
Elkem ASA
Eramet Norway AS
Esso Norge AS
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Fiskebåtredernes Forbund
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gard AS
Greenpeace Norge
 
Intertanko
Landsorganisasjonen i Norge
Logistikk- og Transportindustriens Landsforening
Miljøstiftelsen Bellona
NOAH Holding AS
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Nordland Fylkes Fiskarlag
Norges Fiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Hydro ASA
Norsk Industri
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Senter for menneskerettigheter
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norske Maritime Leverandører
Norske Shell AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Rederienes Landsforening
Reichold AS
Sjøtrygdgruppen
Sødra Cell Tofte
Transportbrukernes Fellesorgan
Yara International ASA