• Ot.prp. nr. 72 (2008-2009)

Høring - unntak fra finansavtaleloven § 45 for Norges Bank og Bankenes sikringsfond

Vedlagt følger et høringsnotat med utkast til et tillegg i sentralbankloven og banksikringsloven. Tillegget vil innbære at kravet om særskilt samtykke fra låntaker etter finansavtaleloven § 45 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordring til Norges Bank og Bankenes sikringsfond. Formålet med et slikt unntak vil være å legge til rette for likviditetstilførsel fra disse institusjonene til en kriserammet bank.

Et alternativ til å plassere det nevnte unntaket sentralbankloven og banksikringsloven, er å plassere unntaket direkte i finansavtaleloven § 45. Finansdepartementet ber om høringsinstansenes merknad til plasseringen av lovendringen.

Høringsuttalelser må være departementet i hende innen 20. oktober 2008. Vi ber om at høringsuttalelser også sende i elektronisk versjon til postmottak@fin.dep.no. Vi ber
 
også om at adressatene vurderer om utredningen bør forelegges for underliggende etater eller andre innen egen sektor som ikke står på høringslisten.

Med hilsen

Jan Bjørland  e.f.
ekspedisjonssjef

                                                                                           Erling G. Rikheim
                                                                                           avdelingsdirektør

Vedlegg

1. Innledning

Som del av arbeidet med å sikre finansiell stabilitet i Norge, er det et mål at Norges Bank og Bankenes sikringsfond har et best mulig rettslig rammeverk for på kunne tilføre kreditt eller yte andre støttetiltak ved en eventuell bankkrise.

Norges Bank og Bankenes sikringsfond har bedt om at det utformes en lovendring som innebærer at samtykkekravet i lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 45 ikke skal gjøres gjeldende ved overdragelse av lånefordringer til disse to institusjonene. Formålet med lovforslaget er å legge til rette for å benytte lånefordringer som sikkerhet for Bankenes sikringsfonds støttetiltak etter lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker m.v. (banksikringsloven) § 2-12, og for Norges Banks kredittilførsel etter lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) § 19 tredje ledd.

Finansdepartementet har funnet grunn til å følge opp forslaget fra Norges Bank og Bankenes sikringsfond. Forslaget vil sikre bedre grunnlag for de to institusjonene til å kunne yte kreditt og andre støttetiltak i en eventuell krisesituasjon.

2. Om kreditt og støttetiltak til banker

Norges Bank kan yte lån på særlige vilkår (S-lån) til en bank som ikke kan oppta lån i markedet og som har utnyttet sentralbankens ordinære låneordninger som D-lån og F-lån fullt ut. S-lån ytes etter sentralbankloven § 19 tredje ledd på spesielle vilkår når særlige forhold tilsier det. Norges Banks hovedstyre vedtok våren 2004 retningslinjer for S-lån, herunder at slike lån bør ytes mot full sikkerhet eller garantier. Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor er omtalt i Finansiell stabilitet 2/2004. Kravet til sikkerhetsstillelse er særlig basert på prinsippet om at banken ikke skal yte soliditetsstøtte, jf. bl.a. uttalelsene i St.meld.nr. 24 (1989-1990) Om Kredittilsynets, Norges Banks og Finansdepartementets behandling av Sparebanken Nord Norge i 1989, s. 18-19.

Banker som er i ”S-lån posisjon” har imidlertid begrenset med aktiva som kan pantsettes. Dette skyldes blant annet at bankene pantsetter sine mest likvide verdipapirer og eierandeler i fond til Norges Bank som sikkerhet for sine D-lån og F-lån i sentralbanken. Som nevnt er det først når en bank har trukket fullt ut på sin rett til D-lån at den kan få behov for S-lån. Norges Bank skriver at dersom banken ikke har tilstrekkelig sikkerheter for et S-lån, må banken be staten om å garantere for lånet. Dette innbærer i følge Norges Bank at dersom banken i praksis skal kunne yte S-lån av noe omfang må det være mulig å ta pant i krisebankenes utlånsporteføljer, som er en type ubeheftede aktiva som krisebanken fortsatt kan ha i behold.

En bank som har behov for S-lån vil normalt trenge den ekstra likviditeten raskt, og pantesikkerhet må derfor kunne etableres hurtig og effektivt. Dette forutsetter bl.a. at krisebanken kan pantsette lånefordringene til Norges Bank uten å måtte innhente samtykke fra den enkelte lånekunde.

Etter banksikringsloven § 2-12 kan Bankenes sikringsfond yte ulike støttetiltak for bl.a. å sikre at et medlem av fondet kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre sin virksomhet. Dersom Bankenes sikringsfond yter støtte i form av garanti, lån eller likviditetsstøtte uten sikkerhet, vil fondet indirekte overta risikoen fra innskytere og øvrige kreditorer som kan trekke seg ut av den kriserammede banken. Det er viktig at Bankenes sikringsfond kan tilbys tilfredsstillende sikkerhet for de støttetiltakene som ytes, og en banks utlånsportefølje er et sentralt panteobjekt. Samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 innbærer i følge Bankenes sikringsfond at utlånsporteføljen i praksis ikke er mulig å bruke i en krisesituasjon som følge av tiden og problemene det vil kunne innbære å innhente samtykke. Bankenes sikringsfond anser på denne bakgrunn at samtykkekravet utgjør en begrensing i de løsningsalternativer som banksikringsloven gir.

3. Gjeldende rett

Finansavtaleloven § 45 bestemmer at:
”Uten særskilt samtykke fra låntakeren kan långiverens fordring bare overdras til en finansinstitusjon eller lignende institusjon som nevnt i § 1 annet ledd bokstav a, d, e, f eller g.”

Hensynet bestemmelsen skal ivareta følger av Ot.prp.nr.41 (1998-1999) pkt. 9.5.3 hvor det heter at: ” Departementet ser det likevel slik at en kunde som tar opp lån i en finansinstitusjon eller en lignende institusjon, har grunn til å forvente at han eller hun fortsatt vil kunne forholde seg til en institusjon av denne art gjennom hele låneforholdet. Ut fra de krav som stilles til finansinstitusjoner og lignende har kunden etter departementets syn grunn til å forvente at avtalepartene skal være en institusjon av en viss størrelse, noe som igjen gir grunn til visse forventinger mht avtalepartens opptreden overfor sine kunder”.

Bestemmelsen er ufravikelig i forbrukerforhold, jf finansavtaleloven § 2 første ledd. Som en følge av dette kan en bank ikke innhente samtykke til overdragelser og pant av en lånefordring når låneavtaler med forbrukere inngås. Det er ikke kjent om bankene rutinemessig innhenter slikt samtykke når låneavtaler inngås med næringslivskunder.

Det kan for så vidt stilles spørsmål ved om ikke Norges Bank og Bankenes sikringsfond skal regnes som ”finansinstitusjon” eller ”lignende institusjon”, og dermed vil falle inn under det eksisterende unntaket i finansavtaleloven § 45. Finansdepartementet har ikke gått nærmere inn på dette, og mener i samråd med Justisdepartementet at det uansett vil være mer hensiktsmessig med en av klaring av dette gjennom eksplisitt lovregel. Dette er nærmere utdypet nedenfor under punkt 4.

4. Departementets vurdering

Norges Bank ser det som nødvendig med en sikker avklaring av adgangen til å overta eller få pant i bankenes utlånsporteføljer uten at det er nødvendig å hente samtykke fra den enkelte lånekunde. Rettsgrunnlaget som styrer disse institusjonenes mulighet til å tilby krisehjelp til banker, bør etter departementets vurdering være utformet slik at adgangen til å ta pant som sikkerhet for krisehjelpen fremgår tydelig. 

Departementet slutter seg til Norges Bank og Bankenes sikringsfonds vurdering av at en avklart rettsituasjon er viktig av hensyn å sikre at Norges Bank og Bankenes sikringsfond ikke kan møtes med erstatningssøksmål fra låntakere som har fått sine lånefordringer overdratt uten samtykke. Det er vesentlig at det i en krisesituasjon ikke oppstår unødvendig usikkerhet eller tvist om rettsgrunnlaget for de aktuelle tiltakene. Etter gjeldende rett, hvor det ikke er eksplisitt avklart om Norges Bank og Bankenes sikringsfond er omfattet av samtykkekravet i finansavtaleloven § 45, vil faren for eventuelle etterfølgende søksmål kunne føre til at banenes låneporteføljer ikke kan brukes som sikkerhet for tilførsel av likviditet i en krisesituasjon.

Norges Bank skriver at dersom Norges Bank ikke har adgang til å utnytte utlånsporteføljen som pant, vil alternativet være at staten eventuelt må garantere for den likviditeten institusjonen yter til en kriserammet bank. Departementet slutter seg til Norges Bank vurdering av at en slik løsning vil være klart mindre tilfredsstillende enn en direkte sikring av lånet mot deler av den kriserammede bankens eiendeler, selv om disse kan være mindre likvide.

Finansdepartementet legger i samråd med Justisdepartementet til grunn at et unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Bankenes sikringsfond og Norges Bank i realiteten ikke anses som en utvidelse av unntakets rekkevidde, ettersom Norges Bank og Bankenes sikringsfond ikke kan anses som dårligere motparter for låntakerne enn de institusjonene som lånefordringer i dag kan overdras til uten samtykke.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Dersom departementets utkast gjennomføres vil det kunne bli enklere for Norges Bank eller Bankenes sikringsfond å tilføre likviditet til en kriserammet bank med sikkerhet i bankens aktiva.

Utkast til lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) og lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker m.v. (banksikringsloven)

I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) gjøres følgende endringer:
§ 19, nytt fjerde ledd skal lyde:
”Kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45 gjelder ikke ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank etter paragrafen her.”

I lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker m.v. (banksikringsloven) gjøres følgende endringer:
§ 2-12, nytt syvende ledd skal lyde:
”Kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45 gjelder ikke ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordring til fondet etter paragrafen her.”

Høringsinstanser:

Justisdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Bankenes Sikringsfond
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Kredittilsynet
Norges Bank
Sparebankforeningen i Norge