Høring – Forslag til endringer i utlendingsforskriften – Adgang til å ta lyd- og bildeopptak av asylregistreringen

Høring – Forslag til endringer i utlendingsforskriften – Adgang til å ta lyd- og bildeopptak av asylregistreringen

1.   Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endring i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) vedrørende bruk av lyd- og bildeopptak i asylregistreringene.

Departementet foreslår en endring i utlendingsforskriften § 17-21 som gir politiet mulighet til å ta lyd- og bildeopptak av samtaler med asylsøkeren under registreringen av asylsøknad. Asylsøkeren skal orienteres om at det tas slike opptak. Departementet foreslår samtidig en endring i utlendingsforskriften § 17-2 som gir Utlendingsdirektoratet (UDI) mulighet til å ta bildeopptak av asylintervjuet (UDI har allerede hjemmel til å foreta lydopptak av asylintervju).

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 14.11.2012. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i Word-format (ikke som PDF-fil) til:

kristine.hosar@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til rådgiver Kristine Bjørnsund Hosar på samme adresse eller på tlf. 22 24 75 07.

2.   Bakgrunn for forslaget
I Norge registreres søknad om beskyttelse (asylsøknad) av politiet. Ved registrering av en asylsøknad oppgir søkeren en rekke sensitive personopplysninger til politiet, som for eksempel opplysninger om etnisitet, religion, politisk tilknytning, helsemessige forhold etc.

Siden personvernlovgivningen stiller som vilkår at behandlingen av sensitive personopplysninger enten må ha hjemmel i lov eller bygge på et samtykke, er det i dag kun anledning til å oppta lyd og bilde under denne registreringen dersom asylsøkeren selv samtykker til at slikt opptak skjer, og de øvrige vilkår for behandling av personopplysninger er til stede, jf. personopplysningsloven §§ 8, 9 og 11.

Selv om det i dag er mulig for politiet å oppta lyd og bilde under asylregistreringen der søkeren samtykker, mener departementet at det er mer hensiktsmessig at bruken av slike lyd- og bildeopptak hjemles i lov/forskrift, fremfor at dette skal basere seg på en samtykkeordning. Et samtykke kan oppleves som gitt under press og det kan oppstå tvil knyttet til samtykkets rekkevidde. Tydelig lovhjemmel for behandlingen vil rydde vekk denne typen uklarheter.  Siden et lyd- og bildeopptak vil inneholde alt søkeren forteller til politiet, vil slike opptak også styrke rettssikkerheten til søkeren selv. Man vil da senere kunne avklare eventuelle misforståelser eller uenigheter i hva søkeren egentlig forklarte, og opptaket vil også kunne brukes til å kvalitetssikre både tolkingen og politiets eget registreringsarbeid.

UDI har etter gjeldende utlendingsforskrift § 17-2 siste ledd hjemmel til å ta lydopptak under asylintervju, og de trenger derfor ikke innhente samtykke til dette. UDI har imidlertid ikke hjemmel til å ta bildeopptak under asylintervjuene. Av samme grunner som nevnt ovenfor og av hensyn til sammenheng i regelverket ønsker departementet også å innføre en tilsvarende hjemmel for UDI til å ta bildeopptak under asylintervjuene. 

3.   Gjeldende rett

3.1.   Utlendingsloven
Utlendingsdirektoratet (UDI) har siden 1. januar 2010 hatt adgang til å ta lydopptak av asylintervjuene, ved at dette ble tilføyd med egen hjemmel i utlendingsforskriften § 17-2 siste ledd. Politiet har ikke tilsvarende hjemmel for adgang til å ta lydopptak ved registrering av asylsøknaden, jf. utlendingsforskriften § 17-21.

Det er per i dag ikke hjemmel til å ta bildeopptak uten samtykke, verken ved asylintervjuene eller ved registrering av asylsøknaden.

3.2.      Personopplysningsloven
Behandling av sensitive personopplysninger må fylle vilkårene i personopplysningsloven §§ 8 og 9. Det har vært lovgivers intensjon at behandling av personopplysninger i størst mulig grad skal baseres på samtykke, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998-99) side 108, da dette «(vil) styrke den registrertes muligheter til å råde over opplysninger om seg selv».

De aller fleste behandlingene av personopplysninger etter utlendingsloven baserer seg på samtykke, typisk ved at den registrerte selv oppgir eller samtykker til innhenting av opplysningene i søknaden. Adgangen til å behandle personopplysninger følger også forutsetningsvis av utlendingsloven ved at de oppgaver utlendingsmyndighetene i henhold til loven skal utføre, forutsetter behandling av personopplysninger, for eksempel ved behandlingen av en asylsøknad. Utlendingsmyndighetene vil også kunne behandle personopplysninger etter de alminnelige reglene i personopplysningsloven, da denne loven åpner for behandling av slike opplysninger dersom det er nødvendig for at den behandlingsansvarlige skal kunne oppfylle en rettslig forpliktelse (§ 8 bokstav b) eller for å utøve offentlig myndighet (§ 8 bokstav e).

I tillegg til å ha et gyldig behandlingsgrunnlag, er det etter personopplysningsloven § 11 et vilkår at personopplysninger bare brukes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet og ikke brukes senere til formål som er uforenelig med det opprinnelige formålet uten samtykke eller eksplisitt lovhjemmel. Opplysningene skal også være tilstrekkelige og relevante, korrekte og oppdaterte og må ikke lagres lengre enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen.

4.   Departementets forslag
Det er viktig at politiets registrering av asylsøkere har en høy kvalitet og at søkerens rettssikkerhet ivaretas. Det innhentes opplysninger i registreringsfasen som har betydning for den videre saksbehandlingen, som for eksempel identitets-/nasjonalitets­fastsettelse. I tillegg innhentes opplysninger fra søkere, som politiet benytter i sitt videre arbeid for å avdekke menneskehandel, menneskesmugling og kriminelle forhold. Det er derfor viktig at registreringen har en høy kvalitet og at opplysninger som søkeren har gitt, kan dokumenteres i ettertid.

I høringsbrev fra daværende Arbeids- og inkluderingsdepartement 23. mars 2009 med tilhørende høringsnotat, ble det sagt følgende om hvorfor departementet da mente at UDI skulle få hjemmel til å ta lydopptak av asylintervju:

      «Departementet har videre foreslått et nytt siste ledd i bestemmelsen om at det kan tas lydopptak
       av samtaler med asylsøkeren. Asylsøkeren skal orienteres når det tas slikt opptak. Lydopptak er
       allerede i dag en sentral del av UDIs kvalitetssikringsrutiner. Det tas rutinemessig opptak av alle
       intervjuer med enslige mindreårige asylsøkere og intervjuer der direktoratet må benytte tolker med
       begrensede formelle kvalifikasjoner. Ved alle lydopptak av asylintervju benyttes samtykkeskjema.
       Direktoratets erfaring er at dette virker forstyrrende i intervjusituasjonen og skaper usikkerhet hos
       søkere og verger. Et lydopptak inneholder alt en søker forteller. Med hjemmel i forskriften for
       opptak av asylintervju vil det være tilstrekkelig å informere om årsakene til lydopptaket, på samme
       måte som man informerer søkere om øvrige rammebetingelser for asylintervjuet.» 

Departementet er av den oppfatning at de samme hensynene som kommer til uttrykk her, også gjelder ved vurderingen av om det bør innføres en tilsvarende hjemmel for lyd- og bildeopptak ved registrering av asylsøknaden.

Opptakene vil kunne legge til rette for en kvalitetssikring av tolkingen og tolketjenesten. Videre kan opptakene gi både utlendingsmyndighetene og søkeren selv anledning til å kvalitetssikre, og eventuelt senere endre rapporten fra asylregistreringen, dersom søkeren mener det har kommet med feil eller nyanseforskjeller i rapporten. Lyd- og bildeopptak vil da kunne dokumentere hva søkeren har opplyst om under registreringen dersom han/hun senere bestrider innholdet i rapporten. På denne måten vil opptakene gi søkeren større rettssikkerhet. Opptakene vil også kunne bedre politiets arbeid dersom man får klager som retter seg mot selve gjennomføringen av asylregistreringen.

Selv om lydopptak alene i stor grad vil ivareta disse hensynene, er departementet av den oppfatning at bruk av også bildeopptak vil kunne være særlig nyttig overfor spesielle grupper, som for eksempel enslige mindreårige asylsøkere, funksjonshemmede, personer som er fysisk redusert grunnet skader, sykdom eller alder, eller som har alvorlige psykiske problemer eller på andre måter fremstår som særlig sårbare. I disse tilfellene vil politiet kunne ønske å benytte en spesiell avhørsmetode (KREATIV-metoden) ved gjennomføringen av registreringssamtalen, hvor både lyd- og bildeopptak er en del av denne metoden, som også er vanlig ved alminnelige politiavhør.[1]

Av hensyn til sammenheng i regelverket ønsker departementet også å innføre en tilsvarende hjemmel for bildeopptak av det asylintervju UDI foretar. Det er de samme ovennevnte hensyn som gjør seg gjeldende, så vel i asylintervjuet som ved asylregistreringen.

Forslaget vil gi både politiet og UDI adgang til å ta lyd- og bildeopptak, men legger ikke opp til at dette skal gjøres rutinemessig i alle saker. Lyd- og bildeopptak bør forbeholdes de sakene hvor det antas å være et særskilt behov for at slike opptak gjøres. Det overlates til politiet å utarbeide interne retningslinjer og rutiner for å sikre en god prioritering og ressursutnyttelse ved bruk av lyd- og bildeopptak, blant annet ut fra hensynet til søkernes personvern.

Forslaget fastsetter at søkeren, forut for eventuelle lyd- og bildeopptak, må gis informasjon om at det tas opptak av asylregistreringen/asylintervjuet, om årsaken til dette og om hva som er formålet med opptaket. Denne informasjonen bør gis sammen med den informasjonen som allerede i dag gis til søkeren om de ulike rammebetingelsene for registreringen, herunder den informasjonen som gis om hans/hennes rettigheter og plikter etter utlendingsloven. 

5.        Administrative og økonomiske konsekvenser
Det må forventes noen mindre kostnader knyttet til innkjøp og vedlikehold av utstyr for lyd- og bildeopptak, samt noen kostnader ved å lagre/oppbevare dette materialet på en tilfredsstillende måte. Utover dette antas forslaget ikke å innebære noen større administrative eller økonomiske konsekvenser. Det forutsettes for øvrig at etatene kan dekke kostnadene innenfor eksisterende rammer.

6.        Forslag til forskriftsendring
Utlendingsforskriften § 17-2 sjette ledd skal lyde:

            Det kan tas lyd- og bildeopptak av samtaler med asylsøkeren. Asylsøkeren skal         orienteres om at det tas slike opptak.

Nytt sjuende ledd i utlendingsforskriften § 17-21 skal lyde:

            Ved registreringen av asylsøknaden kan det tas lyd- og bildeopptak av samtaler med søkeren. Søkeren
            skal orienteres om at det tas slike opptak.

Gjeldende sjuende ledd blir nytt åttende ledd.

Med hilsen

Birgitte Ege e.f.
avdelingsdirektør

                                                          Kristine Bjørnsund Hosar
                                                          rådgiver

Vedlegg:         Liste over høringsinstanser

Liste over høringsinstanser

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Fylkesmennene
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NID – Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter
Norad
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Hovedorganisasjonen Virke
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter

Advokatforeningen
Akademikerne
Fagforbundet
Den norske dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Vergeforeningen

Bispedømmene (11 stykker)
Den norske kirke – Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Helsingforskomiteen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
Seniorsaken
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm

Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)