Høring – miljøregelverk for radioaktive stoffer og radioaktivt avfall

Les brevet i pdf

Utslipp av radioaktiv forurensning og produksjon av radioaktivt avfall har økt i Norge de senere årene. Oppfyllelse av internasjonale forpliktelser om reduksjon av slike forurensninger og kontroll av radioaktivt avfall som Norge har påtatt seg, krever økt innsats. Internasjonalt samarbeid om strålevern har de senere årene kommet til erkjennelse av at rådende synsmåter og reguleringsregimer ikke beskytter det ytre miljø godt nok. På denne bakgrunn har Regjeringen i statsbudsjettet for 2009 gitt betydelig økt støtte til arbeidet med radioaktiv forurensning til det ytre miljø. Forvaltningen under Statens strålevern skal styrkes, og det er satt i gang et femårig program for utredning og kunnskapsinnhenting. Regjeringen varslet også en gjennomgang av regelverket med sikte på styrking av kompetansegrunnlaget for Statens strålevern. Vedlagte forslag til nytt regelverk for radioaktive stoffer og radioaktivt avfall innebærer at forurensningsloven gjøres gjeldende for forurensning fra radioaktive stoffer slik at forurensning fra radioaktive stoffer behandles på samme måte som andre forurensende stoffer, og at det etableres klarere regler for håndtering av radioaktivt avfall i alle ledd fra avfallsbesitter til sluttbehandling, på samme måte som annet farlig avfall.

Forslaget innebærer i første rekke at det etableres en ny og mer dekkende rettslig ramme for miljødelen av stråleforvaltningen under Statens strålevern. Den rettslige rammen fastsetter ikke i seg selv ambisjonsnivået og den konkrete virkemiddelbruken framover. Dette, inkludert konkrete konsekvenser, vil bli klarlagt i tråd med økt kunnskap og kartlegging, blant annet som følge av den femårige satsingen vedtatt i statsbudsjettet for 2009, og avklart på vanlig måte i henhold til kravene i utredningsinstruksen og rutiner for kontakt mellom berørte etater på området. 

Miljøverndepartementet sender med dette på høring forslag til forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktive stoffer og radioaktivt avfall. Samtidig foreslås enkelte endringer i andre forskrifter under forurensningsloven.

Kommentarer kan sendes Miljøverndepartementet innen 15. august 2009.

1 Forslag til nytt regelverk

Miljøverndepartementet fremmer med dette forslag til forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktive stoffer og radioaktivt avfall. I og med fastsettelse av forskriften bestemmer Miljøverndepartementet, i henhold til forurensningsloven § 6 nr. 3, at stråling fra radioaktive stoffer er å anse som forurensning etter loven. Forskriften fastsetter nærmere grenser for når utslipp av radioaktive stoffer utløser krav om tillatelse til forurensning etter forurensningsloven, generelle prinsipper for stråleforvaltningen for det ytre miljø, og regler om radioaktivt avfall, herunder om eksport og import av radioaktivt avfall.

I tillegg foreslås å gjøre kapittel 11 om farlig avfall i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) gjeldende på radioaktivt avfall. Bestemmelsene i kapittel 11 i avfallsforskriften stiller krav til håndtering av avfall i alle ledd fra avfallsbesitter til sluttbehandling, og pålegger virksomheter leverings- og deklareringsplikter.

Samtidig foreslås enkelte andre endringer i forskriftsverket under forurensningsloven som konsekvens av at forurensningsloven gjøres anvendelig på radioaktivitet.

Det foreslås at forskriften trer i kraft fra 1. januar 2010, og at endringene i øvrig forskriftsverk trer i kraft fra samme tid.

Myndighet til å fatte vedtak etter forurensningsloven for forurensning forårsaket av radioaktive stoffer, vil bli tildelt Statens strålevern i eget delegeringsvedtak ved Miljøverndepartementet. I utgangspunktet vil myndighet etter hele loven, tematisk avgrenset til radioaktivitet som bestemt i forskriften, bli tildelt Statens strålevern, dog på en måte som ikke medfører noen endring i etablerte strukturer mellom etater med myndighet etter forurensningsloven på området forurensning, forurensningsberedskap eller atomberedskap.

At forurensningsloven tas i bruk på stråling innebærer en prinsipielt viktig rettsendring i forhold til det som gjelder under strålevernloven (lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling), som i dag regulerer visse forhold knyttet til stråling i det ytre miljø.  Etter strålevernloven er en forurensende aktivitet eller virksomhet lovlig med mindre den positivt er listet som godkjenningspliktig etter strålevernforskriften § 5. I dag er utslipp, avfallsanlegg og eksport eller import av radioaktivt avfall godkjenningspliktig etter strålevernforskriften. Etter forurensningsloven er hovedregelen at forurensning er forbudt. Forurensning krever tillatelse i det enkelte tilfelle eller i forskrift for å være lovlig. Forurensningsloven innebærer også en klar ansvarsplassering på forurenser, med lovhjemlede tiltaks- og ansvarsplikter og prinsippet om at forurenser betaler.

Miljøverndepartementet mener at det grepet som her foreslås vil legge grunnlaget for et forvaltningsregime for det ytre miljø som gjør det mulig å føre samme miljøvernpolitikk for radioaktive stoffer og radioaktivt avfall som for miljøgifter og farlig avfall. Det vil også gi Statens strålevern et styrket virkemiddel for å løse miljøutfordringene på området i Norge.

Arbeidet med et nytt regelverk er en oppfølging av regjeringens satsing på et styrket strålevern for det ytre miljø. Stortinget har gjennom behandlingen av St. prp. nr. 1(2008-2009) sluttet seg til regjeringens politikk på området. Regjeringen redegjør i proposisjonen for bakgrunnen for satsingen. En gjennomgang av forvaltningsområdet viser at det kreves mer kunnskap om radioaktiv forurensning av det ytre miljøet. Behovet har økt på grunn av veksten i utslippene fra oljeindustrien, og i forekomst av radioaktivt avfall. Den internasjonale utviklingen, med økt fokus på miljøvirkninger og internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg, tilsier økt innsats fra myndighetenes side. På denne bakgrunn har regjeringen i statsbudsjettet for 2009 besluttet å bevilge 11 millioner kroner for å styrke Statens strålevern med regulering og tilsyn, heri innbefattet et femårig utredningsprogram for miljøovervåkning, utredning og kunnskapsinnhenting for forvaltningen.

Helse- og omsorgsdepartementet og Statens strålevern har parallelt med arbeidet med miljøregelverket, i gang en revisjon av forskrift 21. november 2003 nr. 1362 om strålevern og bruk av stråling (strålevernforskriften). Dagens miljøbestemmelser i strålevernforskriften vil bli foreslått endret som følge av nytt miljøregelverk. Det vil imidlertid fortsatt være slik at regelverket i medhold av strålevernloven også skal ivareta miljøhensyn i tråd med formålet med loven, som ved siden av å beskytte mot helseskade også skal ”bidra til vern av miljøet”. Helse- og miljøvernmyndighetene mener at regelreformene på de respektive områdene vil resultere i et mer dekkende og operativt regelverk for helse, arbeidsmiljø og ytre miljø som vil bidra til å styrke forvaltningen under Statens strålevern.

2 Bakgrunn for forslaget 

2.1 Like miljøproblemer – ulike regelregimer
Radioaktive stoffer har lignende egenskaper og potensielle miljømessige skadevirkninger som tungmetaller og andre miljøgifter. De kan spres i miljøet gjennom fysiske utslipp eller tilførsler, i form av gass, væske eller partikler. Det som karakteriserer miljøgiftene er at de er langlivede, tenderer til å bioakkumulere og er giftige for biologiske organismer.  Radioaktive stoffer har lignende egenskaper og kan gi skadevirkninger slik som kreft, skader på arvestoff, reproduksjonsskader og generell svekkelse av organismen. Det spesielle for mange radioaktive stoffer er svært lang nedbrytingstid (halveringstid på tusen år eller mer). Men her kan det være betydelige forskjeller mellom ulike radioaktive stoffer. Avhengig av deres fysiske og biokjemiske egenskaper har de ulik mobilitet og konsekvenser i økosystemer. Som for tungmetaller vil biotilgjengelighet av radioaktive stoffer være avhengig av stoffenes fysiske og kjemiske tilstand. Overføring til planter skjer via overflater eller rotopptak og til dyr hovedsakelig via næring. I et økosystem vil kunnskap om miljøgiftenes transport og hastigheter (økologiske halveringstider) være viktig for vurdering av konsekvenser av langtidseksponering og av virkning av eventuelle iverksatte tiltak.  Dette gjelder i like stor grad for radionuklider som for andre miljøgifter.

Sammen med radioaktiv forurensning vil man ofte også kunne finne andre typer forurensning, som for eksempel tungmetaller og andre helse- og miljøskadelige kjemikalier. De radioaktive stoffene kan da virke sammen med miljøgiftene og gi en gjensidig forsterkende negativ effekt.

Da den norske strålevernlovgivningen ble revidert på slutten av 90-tallet og resulterte i strålevernloven av 2000, bygde man i stor grad på rådende internasjonale anbefalinger inkludert synet på forholdet mellom stråling, menneske og miljø, som tar utgangspunkt i menneskers beskyttelse. Kjerneområdet for strålevernforvaltningen er fastsettelse av sikre stråledoser til befolkning og individer inkludert arbeidstakere og pasienter, og andre regler som skal sikre mot å bli eksponert for skadelige doser stråling. Den nye strålevernloven fanget imidlertid opp en økt miljøbevissthet om stråling ved at miljø ble tatt inn i lovens formål ved siden av målet om å forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse. Strålevernforskriften, vedtatt i medhold av strålevernloven, trådte i kraft i 2004, og denne har særskilte bestemmelser om utslipp og avfall (kapittel V) og krav om godkjenning for utslipp av radioaktive stoffer, avfallsanlegg, og eksport og import av radioaktivt avfall, jf. forskriften § 5 bokstav o, p og q. Selv om reglene er nokså knappe, var dette et skritt i retning av å behandle radioaktive stoffer og avfall som forurensende stoffer og avfall som må tas hånd om. Miljøverndepartementet ble tildelt myndighet som klageinstans etter disse bestemmelsene i 2006.

Som ledd i arbeidet med å styrke strålevernforvaltningen for ytre miljø har Statens strålevern, Statens forurensningstilsyn, Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet foretatt en gjennomgang av utfordringene som beskrevet over og dagens regelverk. Direktoratet for naturforvaltning har også fulgt arbeidet. Det er konstatert et behov for et mer utfyllende regelverk enn det som i dag følger av strålevernloven og strålevernforskriften. Selv om miljø er en del av strålevernlovens formål, er den ikke gjennomarbeidet med sikte på å regulere miljøspørsmål fullt ut. Miljøkapitlet i strålevernforskriften er nokså knapt, kun tre paragrafer. Særlig er det behov for et mer fullstendig rammeverk for radioaktivt avfall i alle ledd fra avfallsprodusent til sluttbehandling. Godkjenningsordningen bygger på positivlisting og fanger ikke opp alle relevante forurensnings- og avfallstilfelle. Radioaktiv forurensning er altså tillatt med mindre det er eksplisitt godkjenningspliktig eller på annen måte regulert, i motsetning til annen forurensning som i utgangspunktet er forbudt etter forurensningsloven.  Etatene og departementene konstaterer at rent faktisk skiller spredning av radioaktive stoffer og håndtering av radioaktivt avfall som miljøproblem seg ikke vesentlig fra det som allerede reguleres som forurensning og farlig avfall. Reguleringsmessig og miljøvernpolitisk er det liten grunn til å behandle sammenlignbare miljøproblemer forskjellig. En tilnærming til det som ellers gjelder på området forurensning, spesielt for helse- og miljøfarlige stoffer og farlig avfall, er derfor nærliggende. Endelig bør et nytt regelverk baseres på grunnleggende miljøprinsipper slik som forebygging og føre var, forurenseren betaler og beste tilgjengelige teknikker.

2.2 Behovet for et bedre regelverk – miljøutfordringer i Norge
På 1980-tallet ble man klar over at det ved olje- og gassutvinningen på sokkelen dannes radioaktive avleiringer og avsetninger på innsiden av rør og annet produksjonsutstyr. Disse avleiringene og avsetningene inneholder naturlig forekommende radioaktive stoffer som stammer fra grunnen. Aktivitetsnivået i avleiringene er vanligvis mellom null og 100 Bequerel per gram. Store deler av disse avleiringene er å betrakte som radioaktivt avfall som må tas særskilt hånd om. Disse avfallsmengdene forventes å øke betydelig framover. Årlig tilvekst av radioaktive avleiringer fra petroleumsvirksomheten har så langt vært ca. 10-20 tonn, men i et 30-årsperspektiv anslås mengden radioaktivt avfall som må tas hånd om å kunne utgjøre til sammen om lag 3000 tonn. Et deponi for radioaktivt avfall fra offshoreaktiviteten er etablert i Gulen kommune og ble godkjent av Statens strålevern 4. mars 2008.  I påvente av en deponiløsning har dette avfallet blitt midlertidig lagret i mottak langs kysten, og det er en prioritert oppgave for Gulendeponiet å ta hånd om dette avfallet slik at de midlertidige lagringsforholdene kan avvikles.

Olje- og gassvirksomheten produserer også store mengder produsert vann. Dette er vann som finnes naturlig i reservoarene og enten følger med oljen opp fra reservoarene eller blir injisert i reservoarene for utvinningsformål. Konsentrasjonen av radioaktive stoffer, hovedsakelig radium-226, kan være opp til 1000 ganger høyere i produsert vann enn i sjøvann. Også dette problemet øker med eldre felt. Vannmengdene øker ettersom reservoarene tømmes for olje, og det går derved med forholdsvis mer vann per produsert enhet i eldre felt. Per i dag blir ikke utslippene renset for radioaktive stoffer. Norge er forpliktet etter konvensjon om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR-konvensjonen) til å redusere skadelige utslipp til det marine miljø, inkludert fra offshore kilder. Norge har også sluttet seg til de overordnede målsettingene i ministererklæringen fra 1998, ”Sintra-erklæringen”, hvor det heter at utslipp av radioaktive stoffer ”progressive and substantial” skal reduseres med et endelig mål om at konsentrasjoner av naturlig forekommende radioaktive stoffer er nær bakgrunnsnivå innen 2020. Nullutslippsmålet for olje og miljøfarlige stoffer til sjø fra petroleumsvirksomheten ble etablert i St. meld. nr. 58 (1996-1997)om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, og senere presisert og spesifisert i flere stortingsmeldinger, senest i St. meld. nr. 26 (2006-2007)om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Målet gjelder for både tilsatte og naturlig forekommende miljøfarlige stoffer og for alle aktiviteter i petroleumsvirksomheten. I Stortingsmelding nr. 38 (2003-2004) om petroleumsvirksomheten ble det for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten etablert strengere mål for petroleumsvirksomhet enn for sokkelen for øvrig.

Institutt for Energiteknikk (IFE) driver reaktoranleggene på Kjeller og i Halden, og kombinert lager og deponi for lav- og middelaktivt avfall (KLDRA) i Himdalen i Aurskog-Høland kommune. Virksomheten i Halden består av forskningsreaktoren som ligger i fjell og et brenselsinstrumentverksted som ligger i IFEs administrasjonsbygg i Halden. Ved reaktoranlegget er det også lager for ubestrålt og brukt brensel. Brukt brensel lagres i reaktorhallen og i bunkerbygningen utenfor reaktorhallen.

Anlegget på Kjeller består av forskningsreaktoren JEEP II, metallurgisk laboratorium I, metallurgisk Laboratorium II, JEEP I stavbrønn, lager for ubestrålt brensel, og anlegg for behandling og lagring av radioaktivt avfall (Radavfallsanlegget). Dette anlegget tar i mot, behandler og mellomlagrer fast og flytende lav- og middels radioaktivt avfall fra Instituttets forskningsreaktorer, isotopproduksjon og forskningsvirksomhet, samt avfall fra eksterne brukere som forsvaret, industri og helsevesen. Deretter overføres avfallet til det kombinerte lager og deponi for lav og middelsradioaktivt avfall (KLDRA) i Himdalen. KLDRA tar imot lav og middels radioaktivt avfall som produseres i Norge, inkludert driftsavfall og avfall fra nukleære anlegg.

Kongen i statsråd ga høsten 2008 fornyet konsesjon for å eie og drive IFEs atomanlegg på Kjeller og i Halden i henhold til atomenergiloven. For anlegget på Kjeller varer konsesjonen i 10 år fra 1. januar 2009. For anlegget i Halden gis konsesjonen for 6 år med premisser bl.a. om at oppdatert dekommisjoneringsplan skal foreligge innen en gitt frist. På samme måte fikk Kombinert lager og deponi for lav- og middelaktivt avfall (KLDRA) i Himdalen våren 2008 fornyet konsesjon for 4 år etter atomenergiloven.

Varige og sikre løsninger for håndtering av det brukte brenselet fra reaktorene i Halden og på Kjeller er nå til utredning i to utvalg nedsatt av Nærings- og handelsdepartementet. ”Fase 2-utvalget” skal utrede valg av teknisk løsning (for eksempel i fjellhall, løsmasser eller liknende) og alternativer for lokalisering. Det skal også utrede mulighetene for modifisering av eksisterende lagre og/eller bygging av nye lagerfasiliteter ved eksisterende nukleære installasjoner.  ”Teknisk utvalg” skal gi en faglig utredning av spesialbehandling av ustabilt brukt brensel i forkant av mellomlagring, og vurdere metoder for lagring og deponering av slikt brensel. Utvalget skal legge vekt på løsninger som kan gjennomføres i Norge. ”Fase 2-utvalget” skal bruke resultatene fra Teknisk utvalg som innspill og underlag for sitt arbeid.
Begge utvalgene er nylig etablert. Teknisk utvalg skal arbeide i et år og Fase 2-utvalget i 2 år.

Radioaktive stoffer forekommer naturlig i miljøet, og enkelte bergarter kan inneholde betydelige konsentrasjoner av slike stoffer. Gruvevirksomhet og annen mineralindustri kan derfor etter forholdene medføre fare for spredning av radioaktive stoffer gjennom avrenning, eller flytting av masser. Avdekking av berggrunn kan medføre at omgivelsene utsettes for økte stråledoser. Også gamle gruveområder som ble drevet i tider hvor en var mindre oppmerksom på miljøkonsekvenser, kan fortsatt være aktive kilder til radioaktiv forurensning i dag. Ofte kan det være en sammensatt problematikk hvor både miljøgifter (for eksempel tungmetaller) og radioaktive stoffer er involvert.

Myndigheter og fagfolk er i økende grad blitt oppmerksom på at utslipp av radioaktive stoffer eller forekomst av radioaktivt avfall ikke sjelden forekommer som et uønsket biprodukt av visse industriprosesser. Statens strålevern mener på faglig grunnlag at det er sannsynlig at radioaktivitet er et problem i flere industribransjer. Man vet at dette kan dreie seg om oppkonsentrering av naturlig forekommende stoffer eller kontaminering av utstyr, for eksempel i prosessindustri som håndterer store mengder råmaterialer som inneholder naturlig forekommende radioaktive stoffer.

Sikker bruk av strålekilder i form av måleutstyr, instrumenter og ulike former for apparatur for å sikre befolkning, arbeidstakere og pasienter mot for store doser stråling, er ett av de sentrale områdene for tradisjonelt strålevern. Når produkter som inneholder radioaktive komponenter blir tatt ut av bruk oppstår imidlertid et avfallsproblem og et potensielt miljøproblem. Gjenstander som inneholder radioaktive komponenter kan ikke uten videre behandles sammen med annet avfall, slik at det er viktig å ha kontroll med avfallsstrømmene fra vugge til grav. Internasjonalt er strålekilder på avveie identifisert som et særskilt problem. I Norge anmeldte Statens strålevern i 2008 et tilfelle hvor en strålekilde var havnet sammen med skrapmetall til nedsmelting. Virksomheten er senere bøtelagt for forholdet.

2.3 Utviklingen internasjonalt og i andre land
De siste årene har en økt bevissthet om stråling som miljøproblem gradvis vokst fram i internasjonalt samarbeid på stråleområdet og her i Norge. Når det gjelder forhold mellom menneske og miljøbeskyttelse har presumsjonen lenge vært at så lenge mennesket er beskyttet, er miljøet beskyttet. Et uttrykk for rådende oppfatning gir anbefalingene fra International Commission on Radiological Protection (ICRP) fra 1990 som uttrykker at ”the standards of environmental control needed to protect man to the degree currently thought desirable will ensure that other species are not put at risk”.  I det siste har sentrale internasjonale fora på området, slik som International Atomic Energy Agency (IAEA), Nuclear Energy Agency (NEA), så vel som ICRP, stilt spørsmål ved om dette er helt holdbart. ICRPs siste rådende anbefaling (nr. 103) gir uttrykk for en erkjennelse av behovet for bedre miljøbeskyttelse: ”it is necessary to consider a wider range of environmental situations, irrespective of any human connection with them. (…) The commission believes that the development of a clearer framework is required (…) for non-human species, on a common scientific basis”. I regi av disse internasjonale organisasjonene er det på denne bakgrunn satt i gang arbeid med å få fram mer kunnskap, bedre metodikk, og analysere kontrolltiltak.

De viktigste internasjonale forpliktelsene for Norge på miljø- og strålevernområdet er OSPAR-målene for offshoreutslipp, IAEAs Felleskonvensjon om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall, samt ESPO-konvensjonen for grenseoverskridende forurensning som følge av utslipp fra atomanlegg. Utslippene offshore av produsert vann bidrar til økt utslipp av radioaktive stoffer. Prognoser viser at utslippene vil øke de neste fem årene, og i dette kan det ligge en  særlig utfordring i å nå OSPAR-målet. Videre samarbeider Statens strålevern med andre europeiske land rundt Nordsjøen om harmonisert forvaltning av radioaktivt avfall fra petroleumsindustrien.

Også regelverket på stråleområdet i Europa er i endring. Av spesiell interesse for norske forhold er reguleringen i Sverige, som for tiden er under revurdering. Som ledd i sammenslåingen av strålevernmyndighetene til en ”myndighet”, Strålsäkerhetsmyndigheten, skal svenske myndigheter i løpet av 2009 gjennomgå lovgivningen på kjernekraft- og strålevernområdet med sikte på en mer samordnet regulering. Også UK er i ferd med å styrke regelverket i forhold til det ytre miljø og opptatt av å nå OSPAR-måelene. UK la i høst ut på høring en revidert nasjonal strategi knyttet til radioaktive utslipp, og i tilknytning til strategien retningslinjer for reguleringen. Endelig versjon skal legges frem vår/sommer-09. EU har nylig sendt på høring et forslag til nytt regelverk under et revidert ”Basic Safety Standards Directive”. Norge er ikke forpliktet av EUs regelverk om stråling gjennom EØS-avtalen fordi dette er hjemlet i EURATOM-avtalen hvor Norge ikke er part, men det er uansett en målsetting at Norge ikke har dårligere standard enn det som ellers gjelder i Europa.

3 Forslaget til forskrift

Hva som regnes som forurensning
Forskriften § 1 første og annet ledd bestemmer hvilken stråling og hvilken miljøpåvirkning fra stråling som skal anses som forurensning. Paragraf 1 bestemmer at forurensningsloven også skal omfatte stråling fra radioaktivt stoff. Radioaktivt stoff er stoff som sender ut alfa-, beta- eller gammastråling.

Stråling fra radioaktive stoffer er en form for ioniserende stråling. Avgrensningen til dette innebærer at forurensningsloven ikke foreslås anvendt på annen type ioniserende stråling slik som røntgenstråler, da det ikke anses som noe miljøproblem som krever regulering. Den får heller ikke anvendelse på ikke-ioniserende stråling, slik som optisk stråling, radiofrekvent stråling, elektriske og magnetiske felt eller ultralyd. For eksempel vil forurensningsloven ikke bli anvend for stråling fra radioantenner eller høyspentledninger, selv om innretningene befinner seg i det ytre miljø. Denne strålingen anses ikke som noe miljøproblem av betydning ifølge den kunnskap man har i dag. 

Forskriften er ikke eksplisitt på hvilken type miljøpåvirkning som regnes som forurensning, fordi dette følger av vilkårene i forurensningsloven § 6. Som forurensning anses fysiske ”tilførsler” uansett fysisk form (fast form, væske eller gass), jf. forurensningsloven § 6 første ledd nr. 1 - typisk det man kaller utslipp. Dette kan for eksempel være radioaktive stoffer i prosessvann, luftutslipp fra forbrenning av avfall eller avrenning. Begrepet forurensning etter § 6 tredje ledd dekker også det forhold at stråling avgis til omgivelsene, enten fra en kilde i miljøet, for eksempel apparatur eller en virksomhet, eller fra tiltak som øker omgivelsenes eksponering for naturlig forekommende radioaktiv stråling, for eksempel grunnarbeider eller bergverksvirksomhet i radioaktiv grunn. Felles for forurensningsbegrepet er at det bare omfatter det som ”er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet”.  Som forurensning regnes dessuten kun menneskeskapt påvirkning og avgrenser derved mot naturlig forekommende radioaktivitet. Menneskeskapt økning av naturlig forekommende stråling omfattes derimot som nevnt.

Forurensningsloven angår kun det ytre miljø.  Dette innebærer en avgrensning mot stråling i innemiljø, for eksempel radon i boliger. Forurensningsloven gjelder heller ikke arbeidsmiljøet som sådan, her tar arbeidsmiljølovgivningen over innenfor sitt virkeområde.  Forurensningsloven bygger imidlertid på vide skjønnsbestemmelser hvor andre hensyn enn de rent forurensningsmessige etter forholdene både kan og skal tillegges vekt. Retningslinjer for skjønnsutøvelsen følger av lovens ordlyd, forarbeider og en omfattende forvaltningspraksis på forurensningsområdet. Forslaget til ny forskrift fastsetter enkelte supplerende retningslinjer, se § 3.

Radioaktivt avfall
Forskriften bestemmer i § 2 hva som regnes som radioaktivt avfall som må tas hånd om særskilt. En grunnleggende betingelse er at noe er avfall i utgangspunktet, jf. forurensningsloven § 27 første ledd. Avfallsdefinisjonen i forurensningsloven er vid, og dekker kasserte eller overflødige løsøregjenstander eller stoffer, og ulike former for biprodukter eller masser (for eksempel slam eller forurenset jord). Eksempler på radioaktivt avfall kan være kasserte løsøregjenstander fra profesjonell sammenheng (måleutstyr, laboratorieutstyr, medisinsk utstyr), kasserte forbrukerprodukter (røykvarslere med radioaktive komponenter), rivningsmateriale kontaminert med radioaktivt stoff, eller masser (slam, avleiringer) fra industriprosesser.
Radioaktivt avfall vil etter loven være en form for spesialavfall, dvs. avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr, jf. forurensningsloven § 27 fjerde ledd. Forskriften fastlegger gjennom Vedlegg I grensene for hva som i reguleringssammenheng anses som radioaktivt avfall som ikke kan behandles sammen med annet avfall. Dette inkluderer alt radioaktivt avfall, også fra atomenergivirksomhet. Paragraf 2 annet ledd viser til avfallsforskriften kapittel 11 om farlig avfall som gjøres gjeldende for radioaktivt avfall gjennom samtidige endringer, se forskriften § 10.

Avfallsforskriftens kapittel om farlig avfall fastsetter plikter for avfallsbesittere og de som håndterer farlig avfall i de ulike leddene i kjeden fra avfallsbesitter til og med sluttbehandling. Farlig avfall fra virksomheter er leveringspliktig til godkjent mottak når mengden overstiger 1 kg og levering skal skje minst en  gang per år. For radioaktivt avfall foreslås leveringsplikt uten at det er satt noen mengdegrense, men ettårsregelen gjelder.

Alle som håndterer radioaktivt avfall skal ha tillatelse fra Statens strålevern for virksomheten. Kravet om tillatelse gjelder alle ledd fra avfallsbesitter til sluttbehandling. Krav om tillatelse til avfallsanlegg vil også følge av forurensningsloven § 29 jf. § 11. Farlig avfall fra husholdninger er ikke leveringspliktig, men kommunene har plikt til å sørge for mottaksordninger. Det foreslås at dette inntil videre ikke pålegges kommunene noen plikter mht. radioaktivt avfall fra husholdninger, da man trenger mer kunnskap om det er behov for dette.

Enkelte røykvarslere til bruk i private husholdninger inneholder en radioaktiv komponent. Røykvarslere er elektrisk og elektronisk avfall i henhold til EUs regelverk om elektronisk og elektrisk avfall (EE-avfall). Regelverket er gjennomført i norsk rett ved avfallsforskriften kapittel 1 og etablering av returordningen for EE-avfall. Røykvarslere med radioaktiv komponent mottas i dag i EE-retursystemet og dette anses det hensiktsmessig å videreføre. Visse former for medisinsk utstyr omfattes også av EE-regelverket i EU, men retur av dette er regulert gjennom godkjenningsordningen under strålevernregelverket. Samtidig med forskriften som foreslås her er det gjort en presisering i forskriften § 1-1 i unntaket fra EE-returordningen for å få dette tydeligere fram.

Tredje ledd i § 2 bestemmer at radioaktivt avfall over grenseverdiene i Vedlegg I b) skal deponeres i særskilt deponi innrettet for slikt avfall. Deponeringspliktig avfall vil blant annet være radioaktivt avfall fra petroleumsvirksomhet, sykehus- og forskningsvirksomhet. Grenseverdiene bygger på anbefalinger fra IAEA. Dette er grenseverdier som de fleste medlemslandene i IAEA benytter seg av.

Overordnede prinsipper
Bestemmelsen i § 3 nedfeller overordnede prinsipper for stråleforvaltningen for det ytre miljø i tråd med grunnprinsipper og utgangspunkter for helse- og miljøfarlige kjemikalier og farlig avfall, i tillegg til de prinsippene som fremgår av forurensningsloven. Prinsippene er ment å være retningsgivende for Strålevernets skjønnsutøvelse etter forurensningsloven med tilhørende forskrifter, herunder vurdering av søknader om tillatelse og fastsettelse av vilkår.

Prinsipp nr. 1, føre var-prinsippet er grunnleggende i forurensningspolitikken, spesielt i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, og særlig miljøgifter. Regjeringens forståelse av føre var-prinsippet på området er utviklet i St. meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere framtid (”kjemikaliemeldingen”). Det legges der til grunn at det i arbeidet med å nå kjemikaliemålene skal iverksettes tiltak for å møte en identifisert trussel fra helse- og miljøfarlige kjemikalier selv om det vitenskapelige grunnlaget kan være usikkert. Tilgjengelig kunnskap om helse- og miljøfarlige kjemikaliers virkninger i miljøet er nokså parallell med kunnskapen om radioaktive stoffer i det ytre miljø. Tilfellet er at man har god kunnskap om stoffenes iboende egenskaper, og kan spore at stoffene spres i miljøet og tas opp i biota, men man har ingen mulighet til å overskue årsakssammenhenger i miljøet eller samvirkeeffekter på grunn av sakenes kompleksitet og lange tidsperspektiv. Den vitenskapelige basis man har gir ikke alle svar med vitenskapelig presisjon. Men man er henvist til å fatte beslutninger likevel. Det legges derfor også her til grunn det regjeringen uttaler i kjemikaliemeldingen: ”Føre var-prinsippet er derfor ikke et prinsipp som sier at man skal se bort fra vitenskapelige fakta, og betyr heller ikke at man skal hoppe over vitenskapelige vurderinger av risiko. Det er derimot et prinsipp som gir oss en handlingsregel for tiltak i situasjoner preget av vitenskapelig usikkerhet. Siden vitenskapelig usikkerhet omkring risikobildet for kjemikalier er svært vanlig, er føre var-prinsippet særlig relevant i kjemikaliepolitikken.”

Prinsipp nr. 2 gir uttrykk for målet om at utslipp av radioaktive stoffer til miljøet skal opphøre eller reduseres så langt som teknisk og økonomisk mulig. Utgangspunktet er at utslipp av stoffer med iboende svært miljøskadelige egenskaper er uønsket og at det ikke kan opereres med tålegrenser for utslipp av slike stoffer.

Prinsipp nr. 3 viser til substitusjonsprinsippet, som er et sentralt prinsipp for forebygging av miljøskade fra miljøfarlige stoffer og produkter. Prinsippet gjelder direkte etter lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 3a, og pålegger virksomhet som bruker produkt med innhold av kjemisk stoff som kan medføre ”helseskade eller miljøforstyrrelse”, å vurdere om det finnes alternativ som medfører mindre risiko for slik virkning. Virksomheten skal i så fall velge dette alternativet dersom det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe. Alternativer kan være et mindre farlig stoff eller produkt, eller også en annen fremgangsmåte. Dette er også et viktig element i kravet om forsvarlig strålebruk i strålevernloven § 5.

Bakgrunnen for prinsipp nr. 4 er at det miljømessig sikreste er å unngå å produsere avfall som må tas særskilt hånd om.

Prinsipp nr. 5 slår fast at radioaktivt avfall som likevel  oppstår skal håndteres miljømessig forsvarlig. Når det gjelder radioaktivt avfall er dette en særskilt utfordring på grunn av at flere typer radioaktivt avfall har svært lang halveringstid. Radioaktive avleiringer fra offshorevirksomheten har for eksempel isotoper som radium-226 med en halveringstid på 1600 år.

Tillatelse til forurensning fra radioaktive stoffer
Paragraf 4 fastsetter i første ledd en nedre grense for når virksomhet som medfører utslipp av radioaktive stoffer må ha tillatelse etter forurensningsloven for sin virksomhet. All virksomhet som har utslipp som overstiger verdiene i Vedlegg II anses å medføre ”nevneverdige skader og ulemper”, jf. forurensningsloven § 8 siste ledd, og må derfor ha tillatelse etter forskrift eller § 11 for å være lovlig. Også disse grenseverdiene er basert på anbefalinger fra IAEA.

Søknadsplikten følger etter loven selv, jf. § 11 og § 29 (for avfallsanlegg), og bygger på en skjønnsmessig vurdering. Kriteriene i Vedlegg II er derfor ikke de eneste som kan utløse tillatelsesplikt. Også andre forhold kan innebære forurensning utover det som må anses som ”nevneverdige skader eller ulemper”.  Slike forhold kan for eksempel være at virksomheten genererer radioaktivt avfall eller utsetter omgivelsene for stråledoser utover naturlig bakgrunnsnivå. 

At forurensning fra radioaktive stoffer i utgangspunktet blir forbudt, og forurensningslovens vektlegging av forebygging av forurensning, medfører at flere virksomheter blir søknadspliktige enn etter gjeldende rett. Strålevernforskriften foreskriver plikt til å innhente godkjenning for utslipp, avfallsanlegg og eksport / import, jf. § 5 bokstavene o, p og q. Forurensningsloven vil dekke et bredere utvalg av forurensningstilfelle. Den vil også medføre at Strålevernets vurdering av forurensning fra virksomheter i større grad skal vektlegge å forebygge fare for forurensning. Etter forurensningsloven vil det derfor måtte foretas en noe bredere vurdering av hele virksomhetens forurensningspotensiale enn under dagens regelverk, som er fokusert på tilfelle der et utslipp faktisk forekommer eller et avfall foreligger. Det skal anvendes et konkret skjønn hvor det også legges vekt på faren for forurensning og ikke utelukkende på et allerede påregnelig utslipp. Bruk av visse typer utstyr eller produksjonsprosesser som genererer radioaktivt avfall, vil kunne være faktorer som i seg selv kan utløse plikt til å søke tillatelse.

Tillatelse kan etter § 11 gis til ”virksomhet”, som skal forstås vidt, jf. Ot. prp. nr. 11 (1979-80) s. 109: ”Når ordet ”virksomhet” er valgt, skyldes det språklige hensyn. Uttrykket er ment å dekke all menneskelig aktivitet som kan medføre forurensning (…).”

For behandling av søknad om tillatelse etter forurensningsloven gjelder forskrift av 1. juni 2004 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 36 og ellers alminnelige forvaltningsrettslige regler.

For virksomhet som har godkjenning for hele eller deler av sin virksomhet etter stråleverforskriften § 5 bokstav o eller p, eller for vedtak etter kapittel V, gjelder vedtakene inntil de er erstattet av vedtak etter forurensningsloven truffet av Statens strålevern, men ikke i noe tilfelle lenger enn ut 2012.

For petroleumsvirksomheten offshore gjelder et omfattende HMS-regelverk som berører en rekke etater med reguleringsmyndighet på sokkelen. Dette regelverket er foreslått revidert og forslag til endringer har nylig vært på høring. Det vises til Statens stråleverns høringsuttalelse i høringen hvor det opplyses om det pågående regelverksarbeidet for stråling og miljø. Det er i denne situasjonen behov for å vurdere nærmere forholdet mellom Statens stråleverns nye myndighet og gjeldende eller revidert HMS-regelverk med Petroleumstilsynet og andre berørte etater.

Eksport og import
Eksport og import av avfall er regulert gjennom felles regelverk med EU som bygger på forhåndssamtykke, og er gjennomført i norsk rett ved forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 13. Dette gjelder ikke for radioaktivt avfall, fordi EUs regelverk om farlig avfall ikke gjelder radioaktivt avfall. EUs regelverk om ioniserende stråling er ikke omfattet av EØS-avtalen. Forskriften § 5 og § 6 nedfeller rammene for en selvstendig tillatelsesordning for eksport eller import av radioaktivt avfall i tråd med prinsippene i IAEAs Felleskonvensjon om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall.  Det er også sett hen til Baselkonvensjonen og kravene i EUs regelverk som skal sikre kontroll fram til bestemmelsessted og miljømessig forsvarlig behandling (jf. direktiv 2006/117/EURATOM).

Utgangspunktet for de foreslåtte bestemmelsene er at eksport eller import ikke bør forekomme med mindre det er tvingende grunner til det. Forslaget søker å legge grunnlag for en restriktiv praksis hvor de miljømessige hensynene er avgjørende. Der hvor eksport finnes å kunne tillates, skal det bare skje etter forhåndssamtykke fra mottaksstat og eventuelt transittland, og der det kan dokumenteres at avfallet blir tatt miljømessig forsvarlig hånd om. Det er eksportørens ansvar å påse at avfallet tar forsvarlig hånd om på bestemmelsesstedet, og sende Statens strålevern melding om dette. Dersom det viser seg at avfallet likevel ikke blir håndtert forsvarlig, har eksportøren plikt til å ta avfallet tilbake, og slik re-import vil være å anse som en særlig grunn etter § 6.

Minimumsbetingelser for import er ellers at det finnes et godkjent anlegg som kan ta imot avfallet og at det har ledig kapasitet. Det anses ikke miljømessig forsvarlig å importere radioaktivt avfall som blir liggende midlertidig lagret.

4 Miljømessige, administrative og økonomiske konsekvenser

De miljømessige konsekvensene av forslaget fremgår av begrunnelsen for forslaget, og vil være et styrket strålevern for det ytre miljø i tråd med øvrig forurensningspolitikk og miljøvernpolitiske grunnprinsipper.  Det vil medføre bedre kontroll med utviklingen i miljøproblemene som beskrevet ovenfor og forebygge forurensningsproblemer forårsaket av radioaktive stoffer og radioaktivt avfall.

De økonomiske konsekvensene for forvaltningen vil i første rekke være behov for økte ressurser i Statens strålevern, til saksbehandling, kontroll og utredning. Dette er forutsatt dekket av økte midler til Statens strålevern i statsbudsjettet for 2009.

Forslaget innebærer ingen endringer i forvaltningsområdene i henholdsvis Statens strålevern eller Statens forurensningstilsyn. Strålevernkompetansen skal fortsatt beholdes samlet i Statens strålevern. Delegering etter forurensningsloven forutsettes foretatt slik at etatene har sidestilte, men ikke overlappende kompetanser innenfor områdene radioaktivitet og øvrig forurensning. Forslaget vil innebære behov for tettere samarbeid mellom Statens strålevern og Statens forurensningstilsyn i saker der begge etater har myndighet etter loven i samme sak. Dette forutsettes dekket innenfor gjeldende ressurser og innebærer i første rekke et praktisk samarbeid etatene imellom for å sikre brukervennlighet og klare rutiner. Etatene vil her bygge videre på det samarbeidet som allerede er etablert dem imellom om felles forurensningsspørsmål. Forslaget forutsetter ikke organisatoriske endringer mellom etater som i dag har oppgaver på forurensningsområdet.

Forslaget innebærer i første rekke at det etableres en ny og mer dekkende rettslig ramme for miljødelen av stråleforvaltningen under Statens strålevern. Den rettslige rammen fastsetter ikke i seg selv ambisjonsnivået og den konkrete virkemiddelbruken framover. Dette, inkludert konkrete konsekvenser, vil bli klarlagt i tråd med økt kunnskap og kartlegging, blant annet som følge av den femårige satsingen vedtatt i statsbudsjettet for 2009, og avklart på vanlig måte i henhold til kravene i utredningsinstruksen og rutiner for kontakt mellom berørte etater på området. 

Forslaget innebærer bruk av forurensningslovens tillatelsessystem og øvrig hjemmelsgrunnlag på spørsmål som angår stråling til det ytre miljø. Som beskrevet ovenfor er de største utfordringene i første rekke knyttet til offshorevirksomheten og nye problemstillinger innen industri, i første rekke prosessindustri, samt håndtering av avfall. Virksomhetene innen petroleumsvirksomheten offshore og prosessindustrien vil allerede være konsesjonspliktige etter forurensningsloven på bakgrunn av øvrige forurensningsmessige forhold, og derved være kjent med de lovmessige kravene og forurensningsmyndighetenes praksis. Bruk av forurensningsloven på stråling innebærer for disse kun at kravstilling knyttet til et ytterligere forurensningselement bringes i tråd med det systemet som ellers gjelder. Offshorevirksomheten har fra før godkjenning fra Statens strålevern etter strålevernregelverket. 

Enkelte industribransjer som i dag ikke er godkjenningspliktige etter strålevernforskriften fordi de ikke medfører direkte utslipp, kan bli konsesjonspliktige etter forurensningsloven på grunnlag av forurensningsfare og radioaktivt avfall i virksomheten slik som oppkonsentrering av naturlig forekommende radioaktive stoffer i industriprosesser. Dette genererer radioaktivt avfall. Dette anses underregulert i dag, men er nødvendig å opprioritere for å bringe norsk stråleforvaltning på nivå med EU og anbefalinger i internasjonalt strålesamarbeid. EU har i forbindelse med forslag til revidert regelverk for stråling listet bransjer hvor det forekommer oppkonsentrering av naturlig forekommende radioaktive stoffer. Foruten olje- og gassutvinning, antar man at behandling av grunnvann, tinn/bly/kobbersmelting, jernproduksjon, produksjon av fosforsyre, kulldrevne kraftverk, sementproduksjon, produksjon av gjødsel som inneholder fosfat og zirconbasert industri, er aktuelle kandidater.

Overgang til forurensningsloven vil måtte medføre en mer helhetlig vurdering av de forurensningsmessige forhold ved en virksomhet. Virksomheter som tidligere har innhentet godkjenning for enkeltvise deler av sin virksomhet etter strålevernregelverket, for eksempel større sykehus, må etter forurensningsloven søke ny tillatelse på bakgrunn av de samlede forurensningsmessige forhold ved virksomheten forårsaket av radioaktive stoffer. Dette kan i første omgang innebære noe økt saksbehandling, men kan deretter innebære en rasjonalisering og forenkling ved at alle strålevernmessige forhold av betydning for det ytre miljø vurderes samlet og reguleres i ett vedtak, istedenfor som i dag hvor det utstedes godkjenninger for spesifikke aktiviteter eller bruk av strålekilder etter strålevernforskriften § 5. Også for andre virksomheter vil det kunne innebære forenkling og bedre oversikt når alle forurensningsspørsmål som berører det ytre miljø behandles etter samme prinsipper og regelverk, eventuelt også inkorporeres i en felles tillatelse hvor alle forurensningsmessige forhold er behandlet.

Forslaget innfører et nytt avfallssystem for radioaktivt avfall på linje med annet farlig avfall. Det er i dag få profesjonelle aktører i avfallsbransjen som håndterer radioaktivt avfall, men behovet for dette anses å øke. Det vil da være en fordel for næringslivet at det nye regelverket for radioaktivt avfall vil følge et rammeverk som er godt innarbeidet blant bransjeaktørene.

Spørsmål om forslaget kan rettes til Miljøverndepartementet, Internasjonal avdeling, ved avdelingsdirektør Tore Ising 22 24 59 96 eller rådgiver Kristin Heggelund 22 24 59 06.

En liste over adressatene til dette brevet følger vedlagt. Vi ber om at høringsinstansene selv forelegger lovforslaget for relevante underliggende etater eller organisasjoner som ikke står på høringslisten.

Forslaget er også lagt ut på http://www.regjeringen.no/nb/dep/md under høringer.

Med hilsen

Vedlegg:
1. Utkast til forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktive stoffer og radioaktivt avfall
2. Høringsliste

• Forslag til forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktive stoffer (PDF)

Forvaltningsorganer mv.
Departementene
Statsministerens kontor
Sametinget
Statens strålevern
Statens forurensningstilsyn
Direktoratet for naturforvaltning
Norsk Polarinstitutt
Riksantikvaren
Direktoratet for arbeidstilsynet
Statens helsetilsyn
Helsedirektoratet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Oljedirektoratet
Petroleumstilsynet
Sjøfartsdirektoratet
Kystdirektoratet
Fiskeridirektoratet
Statistisk Sentralbyrå
Forbrukerrådet
Forbrukerombudet
Statens landbruksforvaltning
Fylkeskommunene
Fylkesmennene
Sysselmannen på Svalbard

Ideelle organisasjoner
Norges Naturvernforbund
Natur og ungdom
Norges Miljøvernforbund
Miljøstiftelsen Bellona
Verdens Naturfond WWF Norge
Fremtiden i våre hender
Greenpeace Norge
Worldwatch Institute Norden
Forbrukerrådet
Den norske kreftforening
Forum for miljø og helse

Forskningsinstitusjoner o.l.
Norges Forskningsråd
SINTEF
Norsk institutt for luftforskning (NILU)
Norsk institutt for naturforskning (NINA)
Norsk institutt for vannforskning (NIVA)
Havforskningsinstituttet
Institutt for energiteknikk (IFE)
Norges geologiske undersøkelser
Norges elektriske materiellkontroll
Norges meteorologiske institutt
Landets universiteter

Arbeidstakerorganisasjoner
Landsorganisasjonen i Norge
Akademikerne
TEKNA
Norges Ingeniørorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Nærings- og interesseorganisasjoner, finansinstitusjoner o.l.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Norsk Industri
Oljeindustriens landsforening (OLF)
Avfall Norge
Norsk forening for farlig avfall
Norsk Petroleumsforening
Statoil Hydro
Exxon Mobile
Conoco Philips
Talisman Energy AS
BP Norge AS
AF Decom offshore
Norse Decom
Coast Center Base
Mongstadbase ASTuboscope Norge AS
Vestbase AS
Wergeland Halsvik AS
Ragn-Sells AS
Renor AS
Veolia AS
El-retur
NORSAS AS
Byggenæringens landsforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Norsk renholdsverkforening
Rådgivende Ingeniørers Forening
Norges Rederiforbund
Rederienes Landsforening
Norsk Petroleumsinstitutt
Aker inspection and Consulting AS
Nammo Raufoss
Det norske Veritas
Eurosert AS
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Kommunenes Sentralforbund