Høring – tilknytningskrav for familieinnvandring

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag om endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) vedrørende tilknytningskravet for familieinnvandring.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i utlendingsforskriften § 9-9, som utdyper og presiserer bestemmelsen i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 51 tredje og fjerde ledd, om at en søknad om familieinnvandring kan avslås dersom familielivet kan utøves i et trygt land som familien samlet sett har sterkere tilknytning til. Bestemmelsen gjelder der referanseperson har oppholdstillatelse i Norge på grunnlag av behov for beskyttelse. Lovbestemmelsen ble vedtatt av Stortinget i juni 2016, men den har ikke trådt i kraft. Det tas sikte på at lov- og forskriftsbestemmelsene trer i kraft samtidig.

Departementet foreslår at det presiseres i forskrift at det aktuelle landet må respektere flyktninger og asylsøkeres grunnleggende rettigheter, og at landet må være tilgjengelig for familien gjennom trygg og lovlig innreise. Departementet foreslår videre at det skal foretas en vurdering av familiens tilknytning til det aktuelle landet sammenliknet med tilknytningen til Norge, bl.a. med vekt på familiens botid, språk, utdannelse, arbeid, slektninger og nettverk. Det gjøres unntak dersom familielivet må utøves i en flyktningleir.

Frist for å sende inn høringssvar er 3. april 2017.

Les og svar på høringen her: www.regjeringen.no/id2537091.

Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Vi ber om at høringssvar sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no.

Med vennlig hilsen

Nina E. D. Mørk e.f.
avdelingsdirektør
                                                                                  Ellen Flåt Isaksen
                                                                                  rådgiver

HØRINGSNOTAT – ENDRINGER I UTLENDINGSFORSKRIFTEN – TILKNYTNINGSKRAV FOR FAMILIEINNVANDRING

1.           INNLEDNING

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til ny bestemmelse i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, utlf.) vedrørende tilknytningskravet for familieinnvandring.

Tilknytningskravet er et viktig tiltak for å sikre en mer bærekraftig asylpolitikk. I de tilfellene som omfattes av bestemmelsen her er det mer naturlig at familien bosetter seg i det andre landet enn i Norge.

Forslaget utdyper ny bestemmelse i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.) om at en søknad om familieinnvandring kan avslås dersom familielivet kan utøves i et trygt land som familien samlet sett har sterkere tilknytning til. Departementet foreslår at det presiseres i forskrift at det aktuelle landet må respektere flyktninger og asylsøkeres grunnleggende rettigheter, og at landet må være tilgjengelig for familien gjennom trygg og lovlig innreise. Departementet foreslår videre at det skal foretas en vurdering av familiens tilknytning til det aktuelle landet sammenliknet med tilknytningen til Norge, bl.a. med vekt på familiens botid, språk, utdannelse, arbeid, slektninger og nettverk. Det gjøres unntak dersom familielivet må utøves i en flyktningleir.

2.           BAKGRUNN

På bakgrunn av forslag i Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) vedtok Stortinget å innføre et tilknytningskrav for rett til familieinnvandring, jf. lov 17. juni 2016 nr. 58 om endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II). Nytt tredje og fjerde ledd i utl. § 51 lyder:

Oppholdstillatelse etter bestemmelsene i kapittelet her kan nektes dersom familielivet kan utøves i et trygt land som familien samlet sett har sterkere tilknytning til, og referansepersonen har

a)   oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,

b)   oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd, eller

c)   kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34.

Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift, herunder unntak fra tredje ledd.

Endringen innebærer at en søknad om familieinnvandring kan avslås dersom familielivet kan utøves i et land familien samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge. Dette vil kunne være tilfellet der familien er bosatt eller kan ta opphold i et trygt tredjeland. I slike tilfeller vil det etter omstendighetene kunne være mer naturlig at familielivet gjenopptas i vedkommende land enn i Norge. Tilknytningskravet gjelder bare referansepersoner som har opphold i Norge på grunnlag av behov for beskyttelse og som ikke har fått permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.

De vedtatte endringene i utl. § 51 er p.t. ikke trådt i kraft.

3.           GJELDENDE RETT

I dag stilles det ikke tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Det er imidlertid andre vilkår for retten til familieinnvandring som har sammenheng med referansepersonens tilknytning til Norge.

Etter utl. § 58 og utlf. §§ 10-8 til 10-11 stilles det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring, som skal sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge kan forsørge disse. Det er referansepersonen som må oppfylle underholdskravet. Det er i dag unntak fra underholdskravet dersom søkeren er ektefelle, samboer eller barn under 18 år til referanseperson som har fått oppholdstillatelse som flyktning etter lovens § 28, eller etter bestemmelsen om kollektiv beskyttelse i lovens § 34, forutsatt at søknaden om familiegjenforening fremmes innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. forskriftens § 10-8 fjerde og femte ledd. I forbindelse med behandlingen av Prop. 90 L (2015–2016) om innstramninger i asyl- og innvandringspolitikken fremmet Stortinget følgende anmodningsvedtak (nr. 859): «Stortinget ber regjeringen komme tilbake med endrede tidsfrister for å søke om familiegjenforening». Anmodningsvedtaket er til oppfølging i departementet.

Videre fastsetter utl. § 40 a at referansepersoner som har fått beskyttelse, opphold på humanitært grunnlag eller opphold etter reglene om familieinnvandring, må ha minst fire års arbeid eller utdanning i Norge for at det skal kunne gis oppholdstillatelse til ektefelle. Kravet gjelder kun ved familieetablering, noe som innebærer at det ikke kommer til anvendelse hvis familietilknytningen oppsto før referansepersonen reiste inn i Norge, eller familietilknytningen ble etablert mens begge ektefeller hadde oppholdstillatelse i Norge. Kravet gjelder tilsvarende for samboere, jf. lovens § 41 annet ledd siste punktum, og for personer som skal inngå ekteskap i Norge, jf. utl. § 48.

4.           ANDRE LANDS RETT OG EU

4.1    Sverige

Sverige har ikke tilknytningskrav, men Riksdagen vedtok 21. juni 2016 midlertidige innstramninger i svensk lovgivning gjeldende for tre år, jf. lag (2016: 752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Med treårsloven ble det innført et krav om sikret forsørgelse i de tilfeller der flyktningens familiemedlemmer søker om familiegjenforening senere enn tre måneder etter at flyktningen fikk flyktningstatus. Kravet til sikret forsørgelse gjelder kun dersom familiegjenforening er mulig i et land utenfor EU som referansepersonen og/eller familien har en særskilt tilknytning til, eller saken gjelder en nyetablert relasjon (familieetablering).

4.2    Danmark

I henhold til den danske udlændingeloven § 9 stk. 7 kan familieinnvandring som hovedregel kun gis når «ægtefællernes eller samlevernes samlede tilknytning til Danmark er større end ægtefællernes eller samlevernes samlede tilknytning til et andet land.[...]». Det andre landet familien kan henvises til å utøve familieliv i kan både være referansepersonens hjemland, søkerens hjemland – dersom det er et annet enn referansepersonens hjemland, og et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse.

Ved vurderingen av om tilknytningskravet for ektefeller er oppfylt, skal utlendingsmyndighetene i Danmark bl.a. legge vekt på:

-          hvor lenge referansepersonen og søkeren har bodd eller oppholdt seg i Danmark

-          om én eller begge har tilknytning til andre personer i Danmark, f.eks. familie

-          om én eller begge har foreldrerett eller samværsrett med mindreårige barn i Danmark

-          om én eller begge har gjennomført en utdannelse eller har fast tilknytning til arbeidsmarkedet i Danmark

-          hvilke danske språkferdigheter ektefellene har

-          hvor stor tilknytning ektefellene har til et annet land, herunder om referansepersonen har vært på lengeværende besøk eller har bodd i søkerens hjemland

-          om søkeren har barn eller annen familie i et annet land

Det danske tilknytningskravet gjelder i utgangspunktet alle som søker om å få sin ektefelle eller samboer til Danmark, også danske statsborgere. Unntaket for «særlige grunde» vil normalt gjelde der referansepersonen er flyktning eller har subsidiær beskyttelse og fortsatt risikerer forfølgelse i hjemlandet. Dette gjelder likevel ikke der ektefellene kan utøve familieliv i et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse. Tilknytningskravet gjelder for øvrig ikke dersom referansepersonen i Danmark er mindreårig.

Departementet er ikke kjent med andre europeiske land med et tilsvarende tilknytningskrav.

4.3    EU

I Rådsdirektiv 2003/86/EFom rett til familiegjenforening oppstilles det ingen tilknytningskrav for rett til familiegjenforening. Utgangspunktet etter direktivet er at krav om sikret underhold, bolig og forsikring bare kan stilles overfor konvensjonsflyktninger dersom søknaden om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen ble anerkjent som flyktning. Etter artikkel 12 nr. 1 annet ledd kan slike vilkår likevel stilles overfor konvensjonsflyktninger også før tre måneder er gått dersom familiegjenforening «is possible in a third country with which the sponsor and/or family member has special links». I Europakommisjonens retningslinjer av 2. april 2014 for anvendelse av direktivet (Communication from the commission to the European parliament and the council on guidance for application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification) side 23 heter det følgende om vilkåret om at familiegjenforening må være «possible»:

«This option requires that the third country be a realistic alternative and, thus, a safe country for the sponsor and family members. The burden of proof on the possibility of family reunification in a third country lies on the MS, not the applicant. In particular, the relocation to such a third country should not pose a risk of persecution or of refoulement for the refugee and/or his family members and the refugee should have the possibility to receive protection there in accordance with the 1951 Convention relating to the Status of Refugees.»

På samme side heter det følgende om vilkåret «special links»:

«The ‘special links’ imply the sponsor and/or family member have family, cultural and social ties with the third country.»

5.            KONSTITUSJONELLE OG FOLKERETTSLIGE FORPLIKTELSER

5.1    Grunnloven

Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014. Grunnloven gir ingen regulering av retten til asyl eller innvandring til riket, og den gir heller ikke utlendinger rettskrav på bestemte former for opphold i Norge. Enkelte grunnlovsbestemmelser vil likevel representere skranker på utlendingslovens område, fordi rettighetene der som utgangspunkt gjelder alle som oppholder seg i Norge.

Av særlig relevans nevnes Grunnloven § 102 første ledd første punktum, som beskytter retten til respekt for familielivet: «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Likhetsprinsippet og ikke-diskriminerings-prinsippet er nedfelt i Grunnloven § 98. Bestemmelsens annet ledd lyder slik: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling».

5.2    FNs flyktningkonvensjon

FNs flyktningkonvensjon gir ingen rett til familieinnvandring. Statene står dermed fritt til å fastsette regler om familieinnvandring, og til å skjerpe de regler som allerede er gitt. I konvensjonens sluttakt punkt IV B er det inntatt en anbefaling om at staten bør ta de nødvendige forholdsregler for å sikre «the principle of unity of the family». UNHCRs Executive Comittee har gitt en rekke uttalelser knyttet til familiegjenforening med flyktninger. Disse uttrykker at familiens enhet er av fundamental viktighet for denne gruppen, og anmoder statene om å ta hensyn til dette. Verken anbefalingene i flyktningkonvensjonens sluttakt eller uttalelsene fra ExCom er rettslig bindende.

5.3    FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen artikkel 9 fastsetter at statene skal sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres vilje, unntatt når atskillelsen er nødvendig av hensyn til barnets beste. Bestemmelsen fastslår videre at statene skal respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste.

Artikkel 9 må på dette området ses i sammenheng med artikkel 10 nr. 1, som fastslår at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, må behandles av partene på en positiv, human og rask måte». Partene skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative følger for søkerne og for medlemmene av deres familie.

Artikkel 10 stiller krav til behandlingen av en søknad om familiegjenforening, men utover den meget generelle referansen til at søknader skal behandles på en «positiv» måte, inneholder bestemmelsen ingen føringer når det gjelder de materielle krav som må være oppfylt for at familiegjenforening kan finne sted. Det klare utgangspunktet er at barnekonvensjonen ikke er til hinder for at statene stiller vilkår knyttet til bl.a. oppholdsgrunnlag, forsørgelsesevne og tilknytning for at familiegjenforening kan gis.

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at «ved alle handlinger som berører barn [...] skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Bestemmelsen innebærer at hensynet til barnet skal veie tungt, men ikke nødvendigvis at det skal være avgjørende. Det er overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

5.4    Den europeiske menneskerettighets konvensjon (EMK) artikkel 8

Det fremgår av EMK artikkel 8 at enhver har rett til respekt for sitt familieliv. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 gir som det klare utgangspunkt ikke utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring. EMD viser gjerne til at statene har rett til å kontrollere utlendingers adgang til og opphold på sitt territorium, og at konvensjonen ikke garanterer noen rett for utenlandske statsborgere til å innvandre til, eller bo i, et bestemt land, se f.eks. Jeunesse mot Nederland, avsnitt 100. Videre har EMD flere ganger uttalt at artikkel 8 ikke pålegger statene noen generell plikt til å respektere et ektepars valg av land å bosette seg i eller til å tillate familiegjenforening på sitt territorium, se for eksempel Jeunesse mot Nederland, avsnitt 107.

Domstolen har uttalt (Tanda-Muzinga avsnitt 75 flg.) at retten til familiegjenforening er fundamental for personer som har flyktet fra forfølgelse, da dette sikrer at flyktninger gjenoppretter et normalt liv, og at gitt flyktningstatus bekrefter sårbarhet. Det understrekes at denne avgjørelsen bare gjaldt saksbehandlingen, og ikke berørte spørsmålet om statenes adgang til å stille vilkår for familiegjenforening for flyktninger. Departementet bemerker at selv om dette i seg selv ikke innebærer en skranke mot vilkår for familiegjenforening for flyktninger, kan det påvirke forholdsmessighetsvurderingen og statenes skjønnsmargin. Det er ikke grunnlag for å anta at uttalelsene rekker lenger enn hva som allerede følger av internrettslige regler om saksbehandling i forvaltningen.

Retten til familieliv er også beskyttet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Det er ikke holdepunkter for å anta at denne rettigheten inneholder folkerettslige forpliktelser som går utover de som følger av EMK artikkel 8.

5.5    Diskrimineringsforbudet

Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Sentralt i europeisk sammenheng er EMK artikkel 14. I FN-systemet er FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter de mest sentrale. Et fellestrekk ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet, ikke rammes av forbudet mot diskriminering.

Departementet viser for øvrig til Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) kapittel 7 for en mer utfyllende vurdering av de generelle konstitusjonelle og folkerettslige rammene ved regulering av rett til familieinnvandring.

6.           FORSLAGET

6.1    Trygt tredjeland

Det er en forutsetning for avslag etter nytt tredje ledd i utl. § 51 at landet familien henvises til er trygt. Det sentrale i denne vurderingen er at medlemmer av familien ikke må risikere å bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3. Dette innebærer at referansepersonen eller søkeren ikke må risikere forfølgelse i det aktuelle landet eller stå i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Departementet foreslår videre at det presiseres at det aktuelle landet må respektere flyktninger og asylsøkeres grunnleggende rettigheter. Landet må følgelig også være trygt i den forstand at personer ikke blir returnert til forfølgelse. Dette vil bero på en konkret vurdering av det aktuelle landet i den enkelte sak. En indikasjon på at landet respekterer flyktninger og asylsøkeres grunnleggende rettigheter kan  f.eks. være at det har undertegnet og etterlever flyktningkonvensjonen og lignende folkerettslige avtaler, eller at det har utøvd en praksis over lengre tid som viser dette.

Den humanitære situasjonen i landet er ikke relevant for vurderingen av om landet kan anses som et trygt land, men vil være et moment i vurderingen av hvorvidt det i en konkret sak skal gjøres unntak fra tilknytningskravet, se punkt 6.4.

Departementet foreslår at det presiseres i forskriften at det aktuelle landet må være tilgjengelig gjennom trygg og lovlig innreise. Dette innebærer at referansepersonen og ev. medfølgende barn må ha, eller vil kunne få, nødvendige reisedokumenter og ev. innreisevisum mv. til landet de skal utøve familielivet i. Det innebærer også at familien må kunne passere grensen til det aktuelle landet og ev. transittland uten å risikere å bli sendt videre til forfølgelse.

6.2    Familielivet kan utøves

Som inngangsvilkår for at «familielivet kan utøves» i et annet land foreslår departementet at det presiseres i forskriftsbestemmelsen at søkeren må ha statsborgerskap, formell oppholdstillatelse eller lignende status i det aktuelle landet. Bare helt unntaksvis kan det tenkes å være tilstrekkelig at familien kan utøve familieliv i et land uten formell oppholdstillatelse, men det kan ikke utelukkes at det kan finnes situasjoner hvor også familier uten formell oppholdstillatelse vil bli behandlet som innvandrere med oppholdstillatelse. Det presiseres at «tilsvarende status» må gi grunnleggende rettigheter og at f.eks. skolegang for barn på lik linje med andre barn i det aktuelle landet må være ivaretatt. Dersom søkeren har statsborgerskap i det aktuelle landet, antas det å gi en særlig tilknytning til, og rettigheter i, et land.

I tillegg til kravet til søkerens oppholdsstatus i det aktuelle landet, må det dermed foreligge en reell mulighet for familien til å kunne bosette seg i landet. Med familie menes i denne sammenheng referansepersonen og ev. felles barn eller særkullsbarn som referansepersonen har omsorg for og bor fast med i Norge. Dette innebærer ikke at landet ikke kan stille vilkår for familieinnvandring som familien må oppfylle for å kunne gjenforenes, så lenge det er et regelverk som åpner for at familiemedlemmene vil kunne oppnå formell oppholdstillatelse eller lignende status i landet. Med dette legger ikke departementet opp til at norske utlendingsmyndigheter i den enkelte sak skal foreta faktiske vurderinger av hvorvidt en person bosatt i Norge vil få en søknad om familiegjenforening innvilget i et tredjeland. For at søknaden skal kunne avslås på dette grunnlaget, må imidlertid norske myndigheter sannsynliggjøre at det er et realistisk alternativ for familien å kunne fortsette familielivet i det aktuelle landet.

Dersom referansepersonen har tilknytning til Norge gjennom øvrig familie, er det ikke et vilkår at familiemedlemmene vil ha mulighet til å følge med til det aktuelle landet. Det at referansepersonen har familie i Norge vil imidlertid være et moment under vurderingen av familiens tilknytning til Norge, se punkt 6.3.

Det kan tenkes at søkere i en og samme sak har ulike oppholdsgrunnlag i det aktuelle landet, f.eks. der mor og barn har ulike statsborgerskap og søker familiegjenforening med far i Norge. Dersom en søknad skal kunne avslås på bakgrunn av tilknytningskravet, må det være en reell mulighet for at alle søkerne kan oppnå en formell oppholdstillatelse eller lignende status i landet, sml. vurderingen av referansepersonens muligheter for å bosette seg i landet.

I enkelte tilfeller kan det også tenkes at det er mer enn ett land familien har sterkere tilknytning til enn Norge. Det er da tilstrekkelig at norske myndigheter sannsynliggjør at familielivet kan utøves i ett av disse landene.

6.3    Tilknytningskravet

Bakgrunnen for den vedtatte endringen i utl. § 51 er at dersom det er et annet trygt land enn Norge familien allerede har sterkere tilknytning til, er det naturlig at familien utøver familielivet der. Integreringsperspektivet er viktig, og det vil være enklere å bli integrert i et samfunn der man allerede har tilknytning, f.eks. gjennom språk, botid, utdanning, arbeid o.l.

Departementet foreslår å forskriftsfeste de mest sentrale skjønnskriteriene for vurderingen av om familien samlet sett har sterkere tilknytning til et annet land, jf. utl. § 51 tredje ledd. Departementet foreslår at det skal legges vekt på den samlede tilknytningen til tredjelandet «gjennom botid, språk, utdannelse, arbeid, slektninger og nettverk mv.». Denne vurderingen vil være konkret i den enkelte sak, og mange forhold vil være relevante, herunder botid som asylsøker. Momentene som nevnes i forskriftsbestemmelsen er derfor ikke uttømmende, men det må i den konkrete vurderingen ses særlig hen til disse forhold.

Tilknytningen skal veies opp mot familiens tilknytning til Norge. I praksis vil referansepersonens tilknytning til Norge være sentral, men det vil også kunne være tilfeller der søkeren har tilknytning til Norge gjennom annen familie eller nettverk enn referansepersonen, ev. gjennom tidligere opphold i Norge. Slik tilknytning vil også være relevant å ta hensyn til i en helhetsvurdering.

I et integreringsperspektiv ser departementet at det kan være uheldig dersom flyktninger som er i ferd med å bli integrert i det norske samfunnet må forlate Norge for å kunne gjenforenes med sin familie. Det kan virke hemmende på integreringen dersom flyktninger frykter dette og derfor ikke gjør en innsats for å bli integrert. Departementet mener imidlertid at hensynet til integrering ivaretas i forslaget gjennom at tilknytningen til Norge skal vektlegges. Det skal lønne seg for utlendinger å gjøre en egeninnsats i Norge, blant annet gjennom å lære seg språket og få seg jobb. Dersom referansepersonen har fulgt integreringsprogrammet, lært språk og har jobb i Norge, vil dette tilsi at tilknytningen til Norge anses sterkere, og at det dermed skal mer til før norske myndigheter kan legge til grunn at familiens tilknytning til et annet land er sterkere. Departementet viser videre til at tilknytningskravet ikke får anvendelse der referansepersonen har fått permanent oppholdstillatelse i Norge. Permanent oppholdstillatelse gis normalt etter tre års botid med oppholdstillatelse.

Departementet legger til grunn at en konkret vurdering av disse momentene vil være ressurskrevende, men understreker at dette kun skal vurderes dersom det eksisterer et trygt land som det er realistisk at familien kan utøve familielivet i, jf. punkt 6.1 og 6.2.

Særlig om barn

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at «ved alle handlinger som berører barn [...] skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Bestemmelsen innebærer at hensynet til barnet skal veie tungt, men ikke nødvendigvis at det skal være avgjørende. Det er overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser. Departementet finner det klart at barnekonvensjonen artikkel 3 ikke er til hinder for at det gis generelle regler som foreslått.

Hensynet til barnets beste skal være et sentralt hensyn i vurderingen av konkrete søknader om familieinnvandring, og dermed også i den konkrete vurderingen av tilknytningskravet. I utlf. § 8-5 er hensynet til barn ved vurderingen av opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utl. § 38, nærmere presisert. Bakgrunnen for bestemmelsene er bl.a. at barn antas å få tilknytning til et nytt sted raskere enn voksne. Bestemmelsene er ikke direkte relevante i saker om familieinnvandring, men departementet mener likevel at noen av de samme hensynene gjør seg gjeldende ved vurderingen av tilknytning etter forslaget her. Departementet mener det må legges mer vekt på barns tilknytning gjennom oppholdstid som asylsøker og senere med oppholdstillatelse i Norge, enn for voksne.

Selv om vilkårene for avslag som følge av tilknytningskravet anses oppfylt, vil hensynet til barn også gjøre seg gjeldende i vurderingen av hvorvidt det skal gjøres unntak fra tilknytningskravet, jf. under.

6.4    Unntak fra tilknytningskravet og skjønnsvurderingen

Departementet foreslår at det ikke skal kunne henvises til at familielivet må utøves i en flyktningleir, jf. også Stortingets anmodningsvedtak nr. 852 (2015–2016).

Departementet har vurdert behov for ytterligere unntak fra tilknytningskravet, herunder hvorvidt det skal gjøres unntak dersom søkeren eller referansepersonen er barn. Ettersom bestemmelsen er en «kan»-bestemmelse anser departementet imidlertid at det ikke er behov for øvrige forskriftsbestemte unntak.

Bestemmelsen er en skjønnsmessig «kan»-regel, som overlater til utlendingsforvaltningen å avgjøre om adgangen til å avslå på grunnlag av tilknytningskravet skal benyttes eller ikke. Dersom vilkårene for øvrig er oppfylt, skal det kun være en snever adgang til likevel å innvilge søknad om familieinnvandring. Denne adgangen kan benyttes i særlige tilfeller der man ser at en anvendelse av bestemmelsen vil få meget urimelige konsekvenser og vil kunne stride mot våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs barnekonvensjon. Dette vil f.eks. være aktuelt dersom referansepersonen og ev. medfølgende barn i Norge ved en henvisning til å utøve familielivet i det aktuelle landet vil komme i en situasjon som ville kvalifisert for oppholdstillatelse i Norge på grunn av sterke menneskelige hensyn. Dette vil bero på en konkret helhetsvurdering i den enkelte sak, og nærmere anvendelse må fastlegges gjennom UDI og UNEs praksis.

I følge praksis i EMD skal det svært mye til for at det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet, jf. EMK artikkel 8, hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å bli forent i et annet land. At familien får en lavere levestandard enn den ville kunne hatt i et medlemsland tilsluttet EMK, er ikke nok til at inngrepet anses som uforholdsmessig. Det må imidlertid foreligge mer enn en rent teoretisk mulighet for gjenforening i et annet land. Det vil heller ikke alltid være slik at en oppholdsmulighet i et annet land er en løsning som kan forventes, hvis det er svært vanskelig for familien å skulle bosette seg der.

Innvilgelse etter en skjønnsmessig vurdering kan særlig være relevant i saker som omfatter barn. I slike saker skal hensynet til barnets beste være sentralt. I vurderingen av om søknaden likevel ikke skal avslås, mener departementet at det vil være relevant å se hen til de hensyn som er nevnt i utlf. § 8-5 første ledd om vurderingen av sterke menneskelige hensyn i utl. § 38 ved søknad om oppholdstillatelse fra barn. Selv om tilknytningen for familien samlet sett anses sterkere til et annet land enn Norge, må det vurderes om barnets tilknytning til Norge, barnets behov for stabilitet mv., holdt opp mot bl.a. barnets fremtidige omsorgssituasjon i landet det er aktuelt å henvise til, tilsier at det vil være urimelig å kreve at familielivet utøves der. Andre forhold det må ses hen til er om barnet har særskilte helseproblemer eller av andre grunner er i en spesielt sårbar situasjon, og den sosiale og humanitære situasjonen i det landet familien har en sterkere tilknytning til.

7.           ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Endringen vil kunne virke begrensende på asylsøkertilstrømningen, som følge av at asylsøkere vil søke mot andre land der det ikke er innført tilknytningskrav og hvor det dermed er lettere å oppnå familiegjenforening eller -etablering. Hvor stor begrensningen ev. blir er imidlertid vanskelig å anslå. Redusert innvandring vil medføre reduserte utgifter til bl.a. trygdeytelser og pensjon, men det vil også lede til et visst bortfall av potensielle fremtidige skatteinntekter. På den annen side kan kravet også medføre at flere familiemedlemmer reiser til Norge som asylsøkere i stedet for å søke om familieinnvandring. Disse søkerne vil få avslag på sine søknader, dersom det legges til grunn at de har oppholdstillatelse i et trygt tredjeland.

Tilknytningskravet kan være særlig krevende for UDI og UNE å praktisere, fordi familien ikke vil ha incentiver til å opplyse om at de har oppholdstillatelse i et annet land. Det legges imidlertid opp til at det kun er i et mindre antall saker det vil være aktuelt at tilknytningskravet skal vurderes. Det er uvisst i hvilken utstrekning utlendingsmyndighetene faktisk vil kunne fastslå at familiegjenforening er mulig i et annet land. Det legges til grunn at UDI og UNE kun skal bruke ressurser på å vurdere tilknytningskravet i saker hvor det er grunn til å anta at det kan få avgjørende betydning for sakens utfall.

8.           OVERGANGSBESTEMMELSER OG IKRAFTTREDELSE

Departementet foreslår at den nye bestemmelsen om tilknytningskravet skal gjelde søknader om familieinnvandring som er innlevert etter at endringsloven og -forskriften trer i kraft. Det vises til at utlendingsforvaltningen i dag ikke innhenter relevant informasjon for å kunne vurdere tilknytningskravet, og at det er lite hensiktsmessig å innhente tilleggsdokumentasjon i et stort antall saker som allerede ligger til behandling i UDI og UNE.

9.           FORSLAG TIL FORSKRIFTSENDRINGER

I forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) gjøres følgende endringer:

Ny § 9-9 skal lyde:

§ 9-9. Tilknytningskrav

Tillatelse kan nektes i medhold av lovens § 51 tredje ledd når søkeren har statsborgerskap, formell oppholdstillatelse eller tilsvarende status, i et trygt land som respekterer flyktninger og asylsøkeres grunnleggende rettigheter. Landet må være tilgjengelig for familien gjennom trygg og lovlig innreise.

Ved vurderingen av om tillatelse skal nektes, må det legges vekt på den samlede tilknytningen familien, inkludert medfølgende barn, gjennom botid, språk, utdannelse, arbeid, slektninger og nettverk mv., har til det aktuelle landet, sammenlignet med tilknytningen til Norge.

Bestemmelsen i lovens § 51 tredje ledd gjelder ikke når familielivet må utøves i en flyktningleir.

Lovens § 50 og forskriftens § 9-8 gjelder tilsvarende.

Nåværende § 9-9 blir ny § 9-10.

Alle departementene

 

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Fylkesmennene

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeiderpartiet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene (11 stykker)

Demokratene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

Det liberale folkepartiet

DROF - Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Fremskrittspartiet

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Høyre

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristelig Folkeparti

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling

Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Miljøpartiet De grønne

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges Nasjonale Institusjon for Menneskerettigheter

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS )

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Pensjonistpartiet

Peoplepeace

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Rødt

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Senterpartiet

SOS Rasisme

Sosialistisk Venstreparti

Stiftelsen barnas rettigheter

Uføre Landsorganisasjon (ULO)

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Venstre

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)