Høring av forslag til endringer i fiskeeksportloven

Omdanning av eksportutvalget for fisk til statlig aksjeselskap

1. Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (eksportloven). Endringsforslaget er et resultat av forslaget om å omdanne Eksportutvalget for fisk (EFF) til statlig aksjeselskap. Omdanningsspørsmålet har vært gjenstand for egen høring, jf. høringsnotat av 21. juni 2004. På bakgrunn av høringsinstansenes respons har departementet fått det nødvendige grunnlag for å gå videre med saken.

EFF er opprettet med hjemmel i eksportloven. Omdanning av EFF til aksjeselskap kan derfor ikke skje uten at de nødvendige endringer av eksportloven fastsettes. I tillegg til endringer som anses strengt nødvendige vil endringsbehov også følge av formålet om å etablere hensiktsmessige rammer for det nye selskapet. Av endringer som berører forholdet til andre lover, vil departementet nevne at det vil foreslå at lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven), ikke skal få anvendelse på det nye selskapets virksomhet. Det vil være av vesentlig betydning for selskapets virksomhet at dette gjøres utvilsomt. Likeledes ønsker departementet med ett unntak, å unnta EFF fra lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Uavhengig av omdanningsspørsmålet ønsker departementet også å benytte anledningen til å endre bestemmelse i eksportloven om tildeling av myndighet til Kongen. Bestemmelsen fastsetter at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om utstrekningen og gjennomføringen av eksportørenes opplysningsplikt. Denne myndigheten foreslås overført til departementet.

2. Bakgrunn

Av hensyn til sammenhengen og den tid som er gått siden høringsnotatet om ny tilknytningsform for EFF var på høring, gis i det følgende en kort presentasjon av EFF samt en relativt grundig gjennomgang av den forutgående prosess som ligger til grunn for de lovendringer som nå sendes på høring.

Om EFF

EFF ble opprettet 1. juli 1991 og består av et besluttende Utvalg (styringsorganet) og et iverksettende sekretariat. Utvalget er sammensatt av syv representanter fra næringen, oppnevnt av FID for to år etter forslag fra næringen.

EFF er fiskerinæringens felles markedsorgan og målet for virksomheten er å øke verdiskapningen innfor fiskeri- og havbruksnæringen gjennom økt etterspørsel og kunnskap om norsk sjømat i Norge og resten av verden. Oppgaven løses ved å investere i felles markedsføring av norsk sjømat, innhenting, analyse og distribusjon av markedsinformasjon, arbeide for bedre markedsadgang, mediaoppfølging og markedsovervåkning/krisekommunikasjon. EFF er også rådgivende organ for Fiskeridepartementet og er for øvrig tillagt oppgaven med å registrere og godkjenne eksportører. EFF skal i tillegg være kontaktledd mellom utdanning, forskning og næring når det gjelder markedsføring av sjømat. Virksomheten er i sin helhet avgiftsfinansiert av næringen. Inntektene skal i sin helhet investeres for næringens formål, men virksomheten som sådan har ikke erverv som formål. Næringen har samtidig betydelig innflytelse på EFFs utøvende virksomhet. Ved siden av deltagelse i styret deltar ca 60 i rådgivende markedsgrupper som er opprettet av EFF for ulike produktkategorier. Formålet er å sikre at prioriteringene er i tråd med det bransjen selv oppfatter som hensiktsmessig.

EFF er iht. eksportloven underordnet Fiskeridepartementet. Dette innebærer at Eksportutvalget ikke er etablert som eget rettssubjekt, og fremstår derved pr. definisjon som et forvaltningsorgan. Fiskeridepartementet har full organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor utvalget og tilsvarende ansvaret for dets virksomhet. I dette ligger også at fiskeriministeren har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for virksomheten. Det følger bl.a. av dette at det er staten v/Fiskeridepartementet som blir økonomisk ansvarlig for forpliktelser som eventuelt ikke kan dekkes av EFFs egne inntekter.

Behovet for omdanning – prosess og begrunnelse

EFFs tilknytningsform til departementet har vært gjenstand for lite fokus. De senere år har oppmerksomheten rundt dette imidlertid tiltatt. Dette må blant annet ses i sammenheng med at omfanget av EFFs virksomhet har utviklet seg kraftig fra den beskjedne starten i 1991. Ved departementets høringsnotat av 21. juni 2004 tas det første skritt for å etablere en ny og hensiktsmessig tilknytningsform gitt de premisser som nå gjelder.

Om den forutgående prosess og de begrunnelser som gjorde seg gjeldende, ble det i notatet blant annet sagt følgende:

”Mer enn 12 år er gått siden Eksportutvalget for fisk (EFF) ble etablert 1. juli 1991 1Med hjemmel i lov av 27. april 1990 nr 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (fiskeeksportloven). Siden den gang har EFFs aktivitetsnivå økt betydelig. Budsjettet har økt som følge av økte avgiftsinntekter fra fiskeeksporten og antall ansatte som var 5 personer ved oppstart er ved inngangen til 2004 46.

EFF ble etablert som erstatning for elleve tidligere bransjevise eksportutvalg, men med til dels nye og andre oppgaver sammenlignet med disse. EFF er i henhold til fiskeeksportloven underordnet Fiskeridepartementet og er som følge av dette ikke et eget rettssubjekt. Dette innebærer at Fiskeridepartementet har ansvaret for utvalgets virksomhet og at fiskeriministeren har konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar overfor Stortinget. EFF er imidlertid ikke et forvaltningsorgan i tradisjonell forstand og dette har i perioder skapt usikkerhet i styringsdialogen mellom Fiskeridepartementet og utvalget mht. roller og ansvar. Dette har sin årsak i de spesielle rammebetingelser utvalget er underlagt som medfører at ordinære styringsvirkemidler for forvaltningsorganer som for eksempel Riksrevisjonens kontroll og økonomiregelverket i staten, ikke har anvendelse.

I lys av den tid som har gått siden EFF ble opprettet og på bakgrunn av de forhold som er nevnt med hensyn til tilknytningsformen, har Statskonsult på oppdrag fra Fiskeridepartementet gjennomført en evaluering av EFFs tilknytningsform. Mandatet for arbeidet var følgende 2Jf. brev fra departementet datert 19. juni 2001:

"Fiskeridepartementet ønsker en ekstern evaluering av EFF. Evalueringens hovedproblemstilling vil være å vurdere hensiktsmessigheten av EFFs tilknytningsform til FID, med særlig vekt på fiskeriministerens konstitusjonelle ansvar".

EFF er ikke et eget rettssubjekt og er formelt sett et forvaltningsorgan underlagt Fiskeridepartementet. EFF har samtidig rammebetingelser som gjør at det på helt sentrale områder ikke faller inn under de rammene som normalt gjelder for virksomheter som er organisert som en del av staten. Hovedkonklusjonen i Statskonsults rapport 3Statskonsult rapport 2002:4: 'Eksportutvalget for fisk. Evaluering av tilknytningsformen' er at dagens rammebetingelser og styringspraksis ikke er tilfredsstillende i forhold til statsrådens ansvar. Statskonsult sin anbefaling er at rammebetingelsene bør endres, slik at det blir samsvar mellom utvalgets formelle tilknytningsform og rammebetingelser. Fiskeridepartementet må sikres de nødvendige styringsvirkemidlene i forhold til det ansvaret fiskeriministeren vil sitte med innenfor ulike organisatoriske løsninger.

Statskonsult legger til grunn at valget om fremtidig tilknytningsform står mellom en tilpasning av rammebetingelser og styringssystem innenfor dagens tilknytningsform eller etablering av EFF som et statlig selskap. Stiftelsesformen anses uaktuell på grunn av de svært begrensede styringsmulighetene stiftelsesformen gir. Statskonsult mener den enkleste måten er å formalisere EFFs organisering som forvaltningsorgan. Dermed ville EFF bli underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, økonomiregelverket i staten og Riksrevisjonens kontroll. Det vises til at ved budsjettering basert på nettoprinsippet, vil differansen mellom inntekter og utgifter bli null og dermed ikke medføre noen bevilgning i statsbudsjettsammenheng. Alternativt kan EFF organiseres som et selskap. Statsforetak fremstår da som den mest aktuelle modellen.

Statskonsult har også sett på EFFs ulike roller. Det vises særlig til at utvalget både er tillagt myndighetsoppgaver knyttet til godkjenning, kontroll og tilsyn av eksportører, samtidig som det fremstår som en fellesorganisasjon for næringen. Det kan stilles spørsmålstegn ved om disse oppgavene kan komme i konflikt med hverandre eller skape en form for legitimitetsproblemer. Statskonsult foreslår på denne bakgrunn at EFFs myndighetsoppgaver overføres til Fiskeridirektoratet.

Nærings- og handelsdepartementets (NHD) gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet er avsluttet, og Stortinget vedtok ved behandlingen av St. prp. nr. 51 (2002-2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv den 18. juni 2003 at det skal opprettes en ny enhet for innovasjon og internasjonalisering. Enheten har fått navnet Innovasjon Norge og er vedtatt opprettet som et særlovselskap fra 1. januar 2004. Selskapet erstatter SND, Norges Eksportråd, SVO (Statens veiledningskontor for oppfinnere) og Norges Turistråd.

Oppgavene og finansieringsmodellen til EFF, der midlene i sin helhet hentes fra næringen gjennom innkreving av avgift på eksport av fisk og fiskevarer, har medført at det ikke har vært naturlig å inkludere EFF i gjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet.”

På bakgrunn av Statskonsults vurdering la departementet til grunn at EFF burde omdannes til selskap. Regjeringen stilte seg bak dette og departementet startet deretter arbeidet med å vurdere ulike selskapsformer. Vurderingen konkluderte med at aksjeselskap var den mest egnede formen. På grunnlag av dette ble høringsnotatet om tilknytningsform utarbeidet. Notatet ble i første omgang sendt på forhåndshøring til de berørte departementer. Dette resulterte ikke i innvendinger til selve prinsippet om at tilknytningsformen burde være aksjeselskap, men det avstedkom en relativt omfattende prosess hvor de økonomiske og administrative konsekvenser ble presisert og drøftet. Etter dette ble notatet 21. juni 2004 sendt på ordinær høring. Av vurderingene fremgikk det blant annet at:

”Ved en selskapsorganisering vil ansvaret for forvaltningen av selskapet og den daglige driften ligge hos styret og daglig leder. Staten som eier vil imidlertid ha ansvaret for den overordnede og mer grunnleggende styringen og for kontroll med at virksomheten drives forsvarlig og i samsvar med de politiske målene og rammevilkårene som er fastsatt for virksomheten. Den formelle eierstyringen vil skje gjennom fastsetting av vedtekter for selskapet, valg av styre, og i generalforsamling/foretaksmøte.

Statlige selskaper er ofte holdt utenfor statsbudsjettet, men vil også, helt eller delvis, kunne finansieres med bevilgninger over statsbudsjettet. Et statlig selskap vil innenfor den lovgivningen som organiserer vedkommende virksomhet, ha adgang til å ta opp lån for å finansiere virksomheten. Generelt gjelder det at selskapenes egne organer vil ha stor frihet til å disponere selskapets midler innenfor de rammene som er lagt for virksomheten. Hvorvidt en selskapsorganisering av EFF vil være hensiktsmessig eller ikke vil blant annet avhenge av om en slik organisering gir en god nok politisk styring av omfanget av virksomheten og av disponeringen av avgiftsmidlene til ulike formål.

Dersom en velger å organisere EFF som et selskap, vil det være viktig å finne frem til en ordning for forvaltningen av avgiftsinntektene som sikrer FID nødvendig styring av bruken av disse midlene. En viktig forskjell mellom statsaksjeselskaper og statsforetakene har vært at staten har ansvar for statsforetakenes økonomiske forpliktelser, og at statsforetak derved ikke har kunnet gå konkurs. Dette ble imidlertid endret f.o.m. 1. januar 2003, og det er derfor nå lite som skiller statsforetak fra statsaksjeselskap. Statsforetak kan imidlertid ikke ta opp egne lån uten etter godkjenning av eierdepartementet. Eierdepartementet kan videre innarbeide i bestemmelser i vedtektene at visse typer saker skal forelegges departementet før avgjørelse. Det gjelder imidlertid også for statsaksjeselskapene.

I et særlovselskap vil en kunne ta høyde for spesielle forhold gjennom en lov tilpasset virksomheten, knyttet til eksempelvis styring, finansiering og forholdet til Utenrikstjenesten.

Valg av styre inngår generelt som et sentralt styringsinstrument for statlige selskaper. Ved en eventuell selskapsorganisering av EFF, vil det være behov for å vurdere mulige endringer i fiskeeksportloven med sikte på å gi FID et noe friere mandat med hensyn til valg av styre.”

Videre ble det uttalt at:

”Fiskeridepartementets vurdering av fremtidig tilknytningsform for EFF har tatt utgangspunkt i departementets styringsbehov i forhold til de oppgaver utvalget er satt til å ivareta og dagens finansiering basert på innkreving av avgifter med hjemmel i fiskeeksportloven. Samtidig må tilknytningsformen sikre at næringen har avgjørende innflytelse på virksomhetens operative rolle, funksjon og karakter, herunder valg av strategier og prioriteringer mellom ulike oppgaver og aktiviteter. Et vesentlig moment i denne sammenheng er at næringen gjennom eksportavgiften finansierer virksomheten, og blant annet gjennom dette opplever EFF som næringens organ for felles markedsføring.

Fiskeridepartementet ønsker å legge avgjørende vekt på å formalisere en avgrensning i departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, og behovet for å gi EFF og dets styre selvstendig resultatansvar. I dette ligger en reduksjon i fiskeriministerens ansvar, noe som igjen gir føringer for styringsbehovet. Departementet anser det på denne bakgrunn ikke som et aktuelt alternativ å organisere EFF som et forvaltningsorgan.”

Notatets konklusjon mht til tilknytningsform ble etter dette følgende:

”På bakgrunn av drøftingen i dette notatet mener Fiskeridepartementet at det vil være mest hensiktsmessig å organisere EFF som et aksjeselskap . Dette alternativet innebærer at EFF i mindre grad blir knyttet til departementet enn ved organisering som forvaltningsorgan. Enheten blir et eget rettssubjekt, med et styre som har et klart ansvar for hele virksomheten. Organisert som aksjeselskap får EFF et selvstendig resultatansvar, mens departementet ivaretar den formelle eierstyringen bl.a. gjennom fastsetting av vedtekter, og i generalforsamlingen ved valg av styre etc.. Fastsetting av avgiftsnivå vil fremdeles tilligge Fiskeridepartementet.

I denne vurderingen er det lagt vekt på at det ikke vil være hensiktsmessig eller nødvendig å ”flytte” EFF inn på statsbudsjettet, organisert som et forvaltningsorgan. Avgiften innkreves direkte fra næringen og er således å betrakte som næringens midler som blir lagt i en pott for fellestiltak.

Departementet har lite styringsbehov i forhold til EFFs løpende virksomhet.

En organisering av den nye enheten som et statsaksjeselskap vil derfor ivareta departementets behov for styring når det gjelder virksomhetens generelle og ytre rammer, samtidig som den gir et klart skille mellom politisk tilsyn og utøvende virksomhet gjennom styre og administrasjon.”

Når det gjelder EFFs forvaltningsoppgaver la departementet følgende til grunn:

”Forslaget til etablering av EFF utenfor staten som et aksjeselskap, medfører at EFF ikke bør ha forvaltningsrelaterte oppgaver. Forvaltningsoppgavene etter fiskeeksportloven vil bli gjennomgår med sikte på forenkling og modernisering. Det foreslås at gjenstående forvaltningsoppgaver legges til Fiskeridirektoratet.”

En viktig del av forvaltningsoppgavene er godkjenning og registrering av eksportører. Om dette uttalte departementet blant annet følgende:

”Eksportørgodkjenningen er i realiteten etter dagens forskrift og praksis en tilnærmet registreringsordning. Det betyr at det er satt en del objektive krav om at eksportørene enten eier eller leier et produksjonsanlegg godkjent av Mattilsynet, eller eies av bedrift med slikt anlegg. Dersom disse vilkårene ikke oppfylles er det mulig å bli godkjent på grunnlag av at søker er registrert kjøper i Fiskeridirektoratets register eller dokumenterer slik økonomi som EFF krever. Det siste forutsetter samme type kredittvurdering som Tollvesenet krever for å innvilge tollkreditt.

Ett alternativ kan være å justere regelverket til en registreringsordning for eksportører av sjømat som begrenses til innbetalt årsavgift, eventuelt at det i tillegg dokumenteres seriøsitet gjennom en kredittvurdering.”

Departementet har senere vurdert dette slik at dersom godkjenningsoppgaven forenkles som foreslått, bør denne delen av forvaltningsoppgavene ikke overføres til Fiskeridirektoratet, men utføres av det nye selskapet. Ordningen vil innebære en standardisert saksbehandling som ikke gir adgang til å utøve skjønnsmyndighet. Samtidig vil ordningen være praktisk og hensiktsmessig av hensyn til selskapets behov for oversikt over eksportørene. Departementet har samtidig ikke tatt endelig stilling til spørsmålet om forenkling av godkjenningsoppgaven og har i forslag til endring av § 3 presentert to alternative forslag, hvor det ene innebærer at oppgavene ikke forenkles. Se nærmere beskrivelse under omtalen av § 3 under punkt 3 Departementets forslag.

Om de økonomiske og administrative konsekvensene ble det i høringsnotatet blant annet lagt til grunn at EFF må avstå et forholdsmessig beløp til dekning av de kostnader Fiskeridirektoratet påføres ved å overta gjenværende forvaltningsoppgaver. Men at en slik overføring må ses i lys av at forvaltningsoppgavene planlegges redusert og forenklet. Det ble videre uttalt at EFF som hovedregel ikke bør kunne ta opp lån, eventuelt at låneopptagelse bare kan skje etter godkjennelse i generalforsamlingen. Adgangen til å pådra kortsiktig gjeld til leverandører og lignende berøres ikke.

Når det gjaldt spørsmålet om aksjekapital ble det vist til at EFF har en solid egenkapital og det er naturlig at en passende andel av denne omgjøres til aksjekapital fremfor at staten skal bevilge midler til dette. Departementet antok at hele EFFs egenkapital bør inngå i åpningsbalansen. Behovet for statlige bevilgninger bør således ikke være tilstede. Det ble også lagt til grunn at utbetaling av utbytte ikke vil være aktuelt i selskapet da det vil komme i konflikt med grunnlaget for EFFs virksomhet. Hvilke konsekvenser omdannelsen vil få for plikt til å betale skatt og avgifter for øvrig, ble utsatt til senere vurdering, selv om det ble antatt at unntaket fra skatteplikten for aksjeselskaper som ikke har erverv til formål, vil få anvendelse.

Høringsuttalelser og kommentarer til disse

Høringsuttalelsene var samstemte i behovet for å gi EFF et selvstendig resultatansvar og at dette bør skje gjennom selskapsorganisering. I all hovedsak var det også enighet om at aksjeselskap er en velegnet selskapsform. I en av uttalelsene ble det imidlertid etterlyst en nærmere vurdering av om statsforetak kunne være en fornuftig tilknytningsform. Departementet har vurdert dette ytterligere og fastholder at aksjeselskap vil være en hensiktsmessig tilknytningsform. Dette må blant annet ses i sammenheng med den spesielle ordning EFF utgjør hvor den samlede finansiering forestås av eksportørene selv og hvor EFF oppfattes som ”deres”. Det er næringen som bekler styret samt de såkalte markedsgruppene hvor planene for bruken av midlene legges. Gitt denne organiseringen er legitimitet i næringen en nødvendighet dersom den skal kunne fungere best mulig etter intensjonene. Aksjeselskapsformen fremstår som mest egnet i så måte. Dette er også en innarbeidet selskapsform som er vel kjent blant de fleste. Det betyr ikke at departementet mener statsforetaksformen ikke kunne vært anvendt, men den ville etter departementets syn ikke vært like godt egnet.

Det er for øvrig intensjonen at EFF etter omdanning til aksjeselskap skal bestå mest mulig likt som i dag. Det gjøres med andre ord ikke endringer utover det som er nødvendig for å ivareta de formål som er skissert. Således vil for eksempel forholdet til utenrikstjenesten som er viktig for EFFs virksomhet forbli slik det er i dag. Selv om det nye selskapet vil måtte drive sin virksomhet innenfor rammene som gjelder for norske aksjeselskap, er en slik videreføring av det bestående mulig, fordi EFF langt på vei har innrettet sin virksomhet tilsvarende som et aksjeselskap. Således er de ansatte underlagt arbeidsmiljøloven og ikke tjenestemannsloven og det legges til grunn at lønns-, arbeids- og pensjonsavtaler videreføres som i dag. Spesielle forhold som gjør seg gjeldende vis a vis ordinære aksjeselskap, vil bli ivaretatt gjennom utarbeidelsen av vedtekter for selskapet.

EFF pekte i sin høringsuttalelse på at omdannelsen vil ha marginale konsekvenser med hensyn til regnskap og revisjon. Det forutsettes at alle EFFs aktiva og og passiva overføres til det nye selskap og utgjør dets åpningsbalanse. Eksisterende krav til egenkapital i EFF i dag anses å tilfredsstille aksjelovens krav til egenkapital. For øvrig mente EFF at det burde få nytt navn og at navnet på eksportavgiften bør omdøpes til markedsavgiften.

Høringsuttalelsene fra næringsorganisasjonene fokuserte for øvrig mest på sammensetningen av styret. Departementet vil i dette notatet skissere de alternativer som man nå ser for seg, men ikke ta stilling til spørsmålet. Dette må formelt gjøres i forbindelse med endring av eksportforskriften/fastsettelse av vedtektene.

Departementets forslag

Departementets forslag til endringer i eksportloven vil i det følgende bli gjennomgått. Samtidig vil det noen steder bli sagt noe om spørsmål som ikke reguleres i loven, men i underliggende regelverk/vedtekter. Begrunnelsen for dette er å gi noen signaler til høringsinstansene om hvordan disse problemstillingene tenkes løst. Departementet antar dette vil kunne bidra til bedre oversikt over helheten og dermed lette vurderingen av de forslag til endringer i lov som her formelt legges frem. Samtidig vil mottatte synspunkter på disse spørsmålene kunne være til hjelp for departementet når endringer i underliggende regelverk/fastsetting av vedtekter senere skal utarbeides.

Når EFF skal omdannes til aksjeselskap har det vært reist spørsmål om det samtidig bør få et nytt navn som bedre speiler dets virksomhet. Det foreligger for øyeblikket ikke forslag til nytt navn og høringsinstansene inviteres til å komme med forslag til slikt. Dersom det ikke fremkommer et forslag som anses bedre egnet, vil det gamle bli beholdt. Dette er vel innarbeidet, ikke bare i Norge, men også internasjonalt, og navnet bør ikke endres med mindre det kommer opp et godt alternativ som kan forsvare ”kostnadene” ved et navnebytte. I forslag til lovendring i dette høringsnotatet anvendes det gamle navnet.

§ 2 Eksportutvalg

Det fastsettes i første ledd at EFF er et aksjeselskap og at lov 13. juni 1997 om aksjeselskap skal gjelde med mindre noen annet følger av eksportloven. Det fastslås også at staten skal eie alle aksjene i selskapet.

EFF har i dag en solid egenkapital og en nærmere fastsatt del av denne vil omgjøres til selskapets aksjekapital. I og med at det nye selskapet ikke skal hente inn kapital fra allmennheten har departementet lagt til grunn at det nye selskapet etableres som et aksjeselskap og ikke som et allmennaksjeselskap, jf. lov 13. juni 1997 om allmennaksjeselskaper. Aksjeloven har egne bestemmelser om statlige aksjeselskaper. Det følger blant annet av disse at Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser i aksjeselskaper og at Riksrevisjonen har anledning til å være tilstede på generalforsamlingen. De særegne forhold som gjør seg gjeldende for EFF vil bli ivaretatt gjennom fastsetting av vedtektene, eksempelvis at det ikke vil bli utbetalt utbytte

I utgangspunktet kan ikke departementet se at det er behov for å gjøre unntak fra aksjeloven, utover det særskilte unntaket som er tatt inn i annet ledd vedrørende de ansattes representasjon i styret. Slike forhold kan det imidlertid være vanskelig å ha oversikt over. Dersom en situasjon skulle oppstå hvor det er motstrid mellom en bestemmelse etter eksportloven og aksjeloven, er det derfor tatt inn en generell bestemmelse i første ledd som regulerer dette. En slik fremgangsmåte anses hensiktsmessig fremfor at det ”hver gang” må gjennomføres en konkret juridisk vurdering hvor utfallet av hvilken regel som får anvendelse kan være usikkert.

Forslaget til annet ledd omfatter bestemmelser om styret. I annet punktum er det gjort en endring i forhold til dagens regel ved at det presiseres at et flertall av de ansatte har rett til å kreve at ett medlem til styret skal velges av og blant de ansatte. Dette er i samsvar med regelen i aksjeloven § 6-4 med unntak av at aksjeloven også gir de ansatte rett til å velge en observatør. Det er på samme måten som i dagens lov ikke sagt noe om varamedlemmer i forslaget til ny § 2. Dette vil imidlertid bli presisert i underliggende regelverk. Eksportlovens særskilte regulering av de ansattes rettigheter i forhold til styret vil få størst betydning i forhold til aksjelovens bestemmelser dersom antallet ansatte i selskapet overstiger 50. I slike tilfeller gir aksjeloven § 6-4 et flertall av de ansatte rett til å kreve at minst to medlemmer med varamedlemmer skal velges av og blant de ansatte. Departementet antar dette ikke er hensiktsmessig i EFF gitt dets spesielle karakter og det er derfor presisert at de ansatte maksimalt kan kreve én plass i styret.

Det følger for øvrig av forslaget at med unntak av de ansattes rett til plass i styret, videreføres gjeldende bestemmelser om hvilke grupper som skal være representert i styret. Dette legger i seg selv begrensinger på generalforsamlingens frihet til å velge styret. Departementet legger til grunn at den naturlige følge av at de ansatte gis rett til å sitte i styret, må være at antallet styremedlemmer utvides tilsvarende i forhold til i dag. Eksportloven vil således, på samme måte som før, ikke inneholde detaljerte bestemmelser om sammensetningen av styret, men være begrenset til å sikre at næringen som sådan skal være representert, og ikke bare enkelte sektorer. Nærmere bestemmelser om styret vil bli gitt i underliggende regelverk/vedtekter. Det ble i høringsnotatet av 21. juni 2004 uttalt at departementet ville vurdere mulige endringer i eksportloven med sikte på å gi departementet et noe friere mandat med hensyn til valg av styre. Departementet legger til grunn at formålet vil oppnås ved å endre forskrift 22. mars 1991 nr. 157 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (eksportforskriften), hvor det i dag er gitt detaljerte bestemmelser om hvem som kan foreslå medlemmer til styret, noe som i realiteten har vært avgjørende for styresammensetningen.

Etter departementets oppfatning er det overordnede målet at styrets medlemmer skal oppfylle krav til kompetanse og personlig egnethet, samt at styret har legitimitet i næringen. Styret er et kollegialt organ og medlemmenes oppgave er ikke å ivareta særinteresser. For øvrig viser departementet til at det generelle utgangspunktet har vært at eksportørene skal besitte flere plasser i styret enn primærleddet. Det er viktig at styret besitter allsidig markedskompetanse. Med dagens struktur i næringen, der mange større selskaper har hånd om hele verdikjeden, fra fiske/oppdrett til markedsføring/distribusjon til butikker, blir det mindre relevant å plassere styrerepresentanter i klassiske ”båser”. EFFs rolle på det norske markedet må også ivaretas gjennom valg av styre.

Når det skal lages bestemmelser om prosessen for valg av styret kan flere modeller tenkes lagt til grunn. Én mulighet er etablering av en valgkomite hvor medlemmene utnevnes av generalforsamlingen og hvor komiteen gis et mandat som angir handlingsrommet. Dersom komiteen gjør en god jobb vil generalforsamlingens oppgave bli tilsvarende enkel. Et annet alternativ er å følge den modell som gjelder i dag med visse modifikasjoner. Dette innebærer at utvalgte organisasjoner gis rett til å innstille på medlemmer til styret, men at de i motsetning til i dag må angi flere kandidater enn det antallet som skal sitte i styret. Dermed oppnås at generalforsamlingen får valgfrihet til å sette sammen et styre som samlet sett blir best mulig egnet til å utføre sine oppgaver.

Av tredje ledd følger det at EFF skal utføre de oppgaver som er fastsatt i loven eller i forskrifter gitt med hjemmel i loven med mindre noe annet er fastsatt. Unntaket tar sikte på innkreving av eksportavgift, jf. § 6 første ledd bokstav b) og utførelse av forvaltningsoppgaver etter loven, herunder kontroll med eksporten jf. § 7. Innkreving av eksportavgiften vil som før bli gjennomført av Toll- og avgiftsdirektoratet. Når det gjelder forvaltningsoppgavene, deres omfang og hvem som skal utføre dem, har departementet skissert to alternative forslag, se forslag til endring av § 3. Oppgaven med kontroll av eksporten vil under enhver omstendighet bli overført til Fiskeridirektoratet. Dette vil skje i forskrift gitt av departementet. Spørsmålet er om det også skal ha oppgaven med godkjenning av eksportører, jf. § 3 i eksportloven. Dette må avklares etter nærværende høring. Det henvises til omtalen av endringene i § 3 nedenfor, for nærmere beskrivelse. Det er også sagt noe om begrunnelsen for overføringen av oppgaver fra EFF i punkt 2 Bakgrunn.

Lovens formulering ”med mindre noe annet er fastsatt” er ny, men skal ikke innebære noen realitetsendring. Den praktiske betydning er først og fremst at det klargjøres at departementet kan tillegge forvaltningsoppgaver til andre organer. Dette er som nevnt allerede gjort når det gjelder innkreving av eksportavgiften, men det kan likevel være en fordel at dette kommer klarere frem når ytterligere oppgaver skal tillegges andre. At dette presiseres skal ikke forstås slik at departementet får kompetanse til å overføre noen av kjerneoppgavene til andre organer, som for eksempel eksportfremmende arbeid. Dersom oppgaven med å godkjenne eksportører jf § 3, overføres til Fiskeridirektoratet, vil dette bli presisert i § 3, se forslag til endring av § 3 alternativ 1.

Det følger av eksportloven § 6 at avgiften blant annet kan anvendes til kontroll etter § 7. Ved at det med hjemmel i denne bestemmelsen fastsettes forskrift som legger forvaltningsoppgaver til Fiskeridirektoratet, åpnes det således for at det av avgiftsmidlene kan gis dekning av direktoratets kostnader ved de aktuelle oppgaver. Omfanget av det beløp som overføres vil måtte fastsettes under hensyntagen til hvilke oppgaver som overføres, jf. departementets to alternative forslag. Departementet tar sikte på å inngå en dialog med partene for å belyse nærmere hvilke kontrollutfordringer Fiskeridirektoratet vil stå overfor, før størrelsen på beløpet fastsettes.

Det følger av fjerde ledd at offentlighetsloven og forvaltningsloven ikke skal gjelde for EFF. Dette er i samsvar med det som er bestemt for statsforetak, jf. lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. For forvaltningsloven er det imidlertid gjort unntak for EFFs virksomhet etter § 3, dvs forvaltningen av registreringsordningen. Unntaket åpner blant annet for at enkeltvedtak kan påklages til departementet. Forslaget til unntak er betinget av at EFF får denne oppgaven, jf. departementets to alternative forslag til endring av § 3. I motsatt fall vil dette unntaket bli strøket. For den øvrige del av EFFs virksomhet vil det kunne være tilfeller hvor det ikke kan utelukkes at forvaltningsloven kan få anvendelse. Et eksempel er bedrifter som søker om støtte til aktiviteter. EFFs oppgave er generisk markedsføring. Det følger av dette at det i all hovedsak ikke er aktuelt å gi tilskudd til enkeltbedrifter. Departementet anser det derfor ikke som heldig at det i slike tilfeller risikeres at søker får adgang til å påklage et eventuelt avslag. Anvendelsen av avgiftsmidlene tilligger EFF innenfor de rammer som følger av lov og forskrift og bør ikke være gjenstand for overprøving fra departementets side.

Når det gjøres unntak fra offentlighetsloven må det ses i sammenheng med at EFFs virksomhet i hovedsak består av markedsfremmende tiltak for norsk sjømatnæring. Aktivitetene er rettet mot norske og utenlandske næringsaktører, konsumenter i inn- og utland, og omfatter blant annet aktiviteter som markedsføring, markedsovervåking, markedsanalyse og markedsadgang. Det er imidlertid viktig å understreke at aktivitetene er av forretningsmessig karakter, ved at deres hovedformål er å fremme verdiskapingen i norsk sjømatnæring. En forutsetning for at EFF skal kunne utføre sitt oppdrag for næring og myndigheter, er derfor at den gjøres i stand til å skape en merverdi for den norske næringen. Rammebetingelsene for EFF må utformes i tråd med dette.

Eksportloven har ikke regulert spørsmålet om offentlighet særskilt. Dette har ført til en uklar situasjon og vanskeligheter med å praktisere offentlighetsloven. Årsaken til dette ligger i at virksomheten skiller seg vesentlig fra ordinær forvaltningsvirksomhet som offentlighetsloven i hovedsak er innrettet mot. Med sikte på å skape rammebetingelser som fremmer formålet med virksomheten bør derfor offentlighetsloven ikke gis anvendelse. Departementet vil imidlertid understreke at en slik bestemmelse må tolkes innskrenkende i de tilfeller der organisasjonen er tillagt forvaltningsoppgaver, som for eksempel registrering av eksportører (dersom EFF får denne oppgaven). Departementet vil i tillegg legge føringer på retten til innsyn i virksomheten gjennom vedtektene, for derved å sikre at hensynet til offentligheten blir ivaretatt. Stortinget vil for øvrig senere i vår bli forelagt forslag til ny offentlighetslov. Denne vil gå lengre enn dagens lov i å pålegge offentlighet. Loven vil blant annet også omfatte private selskaper.

§ 3 Godkjenning/registrering av eksportører

Departementet har i forslag til endring av § 3 skissert to alternative forslag når det gjelder reglene for tillatelse til å eksportere fisk.

-----------------------------------------

Alternativ 1 innebærer at nåværende ordning med godkjenning av eksportører beholdes uendret, med unntak av at oppgaven bør overføres fra EFF til Fiskeridirektoratet. Det foreslås derfor at departementets adgang til å gi forskrifter om at oppgaven skal utføres av EFF, endres til at slik oppgave kan legges til Fiskeridirektoratet.

----------------------------------------

Alternativ 2 innebærer en forenkling og modernisering av den tidligere godkjenningsordningen. Den relativt omfattende ”menyen” av kriterier for å godkjenne eksportører avvikles og erstattes av en ren registreringsordning hvor alle som har betalt årsavgift har rett til å bli registrert. Dette kan sies å være en tilpasning til det som langt på vei er situasjonen i dag hvor alle som søker i praksis blir godkjent. Det er også en oppfølgning av det som ble sagt i høringsnotatet av 21. juni 2004 med hensyn til forenkling og modernisering av godkjenningsinstituttet. I høringsnotatet ble det imidlertid også sagt at det tas sikte på å overføre forvaltningsoppgavene generelt til Fiskeridirektoratet. Dersom alternativ 2 blir gjort gjeldende mener departementet at oppgaven bør utføres av EFF. Dette er således en nyanseforskjell i forhold til utgangspunktet i fjorårets høringsnotat.

Departementet vil med hensyn til alternativ 2 understreke at forvaltningskarakteren av den oppgaven EFF i foreslås å utføre er svært begrenset. Et viktig argument for å overføre oppgavene til Fiskeridirektoratet var faren for sammenblanding av roller ved at EFF fremstår som en fellesorganisasjon for næringen på den ene siden samtidig som det skal føre tilsyn med den samme næringen. Forslaget kan etter departementets oppfatning ikke anses å undergrave målet om å rydde opp i dette. Den registreringsfunksjonen forslaget innebærer vil ha en vesentlig forenklet og standardisert karakter i forhold til dagens ordning. Alle som har betalt årsavgiften vil ha krav på å bli registrert. En slik ordning åpner ikke for skjønnsutøvelse. Utfallet av EFFs praktisering av registreringen vil derfor være gitt. Samtidig vil ordningen ledsages av muligheten for å klage til departementet. Fordelen med en slik ordning er at EFF beholder full oversikt over eksportørregisteret, noe som er viktig for utøvelsen av dets virksomhet.

Tilsvarende vil den eneste bortfallsgrunnen for registrerte eksportører etter alternativ 2, være manglende innbetaling av ny årsavgift. Eksportører som begår overtredelser av eksportregelverket eller annet regelverk kan således ikke møtes med utestengelse fra registeret. Andre sanksjoner vil da måtte tas i bruk. Det mest nærliggende vil være straff etter eksportregelverkets egne straffebestemmelser, dvs. bøtestraff. Eventuelt kan også andre straffesanksjoner etter den alminnelige straffeloven gis anvendelse.

På ett punkt vil alternativ 2 fremdeles innebære at skjønnsutøvelse er aktuelt. Det gjelder behandling av søknader om unntak fra registreringsplikten. I praksis forekommer dette kun i sjeldne tilfeller og har gjerne sammenheng med enkeltstående tilfeller, for eksempel i forbindelse med forskningsprosjekter eller vareprøver. Omfanget av det enkelte parti er normalt lite. Et annet eksempel er at en importert vare ikke oppfyller kravene kjøper stiller og at varen derfor returneres avsender som følge av at kjøpet heves. I slike tilfeller vil det være lite rimelig å kreve registrering og innbetaling av årsavgift dersom bedriften ikke allerede er registrert eksportør. Departementet er av den oppfatning at disse tilfellene er kurante å håndtere. Sammenholdt med det begrensede omfanget er det vanskelig å se at det skulle foreligge noen fare for sammenblanding av roller som nevnt eller at det for øvrig innebærer en forvaltningsfunksjon som ikke er forenlig med den status EFF vil få som selvstendig rettsubjekt utenfor staten. Øvrige forvaltningsoppgaver vil bli overført til Fiskerdirektoratet som forutsatt. Dette vil si kontroll med at eksporten skjer i samsvar med loven og forskrifter gitt i medhold av den.

----------------------------------------------------------

Det er i dag registrert over 500 eksportører. Deler av næringen har tatt til orde for at det bør gjøres vanskeligere å bli eksportør. Et nærliggende virkemiddel er å øke årsavgiften. Nåværende regler fastsetter at årsavgiften på kr. 15 000 ved første gangs registrering må betales to år på forskudd. Nivået på avgiften hører formelt ikke hjemme i loven, men på grunn av den nære sammenhengen til registreringskravene, er det hensiktsmessig å nevne problemstillingen her. Høringsinstansene inviteres til å komme med synspunkter på dette spørsmålet.

Avgiften hjemlet i eksportloven omfatter også avgift på det eksporterte produkt. Denne avgiften omtales ofte som eksportavgift. Samtidig er det i med hjemmel i lov 7. juli 2000 om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen, også fastsatt en avgift på eksporterte produkter. I forskrift gitt med hjemmel i loven 11. oktober 2000, er denne eksportavgiften betegnet som FoU-avgift. Departementet mener det vil være hensiktsmessig at også avgift på eksporterte produkter etter eksportforskriften, får sitt eget navn. Dermed unngås tvil om hva som menes når begrepet eksportavgift anvendes i ulike sammenhenger. Departementet kommer derfor til å foreslå at avgift på eksporterte produkter etter eksportforskriften får navnet markedsavgift. Denne vil sammen med FoU-avgiften da utgjøre eksportavgiften.

§ 8 Opplysningsplikt

Nærværende bestemmelse fastsetter at eksportørene plikter å gi de opplysninger om sin virksomhet som er nødvendig for forvaltningens saksbehandling etter loven. Kongen er tillagt myndigheten til å fastsette nærmere bestemmelser om opplysningsplikten. Av departementets forslag til endring av annet punktum følger det at den myndigheten som er tillagt Kongen overføres til departementet. Dette vil bringe bestemmelsen i overensstemmelse med lovens andre bestemmelser hvor det tildeles myndighet til å fastsette bestemmelser, idet dette er den eneste bestemmelsen i loven hvor slik myndigheten er tillagt Kongen og ikke departementet.

Departementet kan ikke se at det foreligger særskilte grunner som tilsier at akkurat denne myndigheten bør tilligge Kongen. Sammenholdt med at denne myndigheten er av mindre omfang og viktighet enn de tildelinger av myndighet som allerede er lagt til departementet, bør bestemmelsen for sammenhengens skyld endres slik at det blir bedre konsekvens i loven. Departementet vil for ordens skyld legge til at Stortinget fører kontroll med gjennomføringen av eksportloven ved at det annethvert fremmes en egen stortingsmelding om disse forhold.

Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

I romertall II i lovendringsforslaget er det i nr. 1 fastsatt at loven trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Denne reguleringsmåten fremstår som det mest hensiktsmessige selv om målsetningen er at de nye bestemmelsene skal tre i kraft 1. juli 2005.

Det følger av bestemmelsen i punkt 2 at omdanningen av EFF til aksjeselskap skjer ved at alle eiendeler, rettigheter og forpliktelser i sin helhet overføres fra EFF til aksjeselskapet, samtidig som staten erverver alle aksjene.

Bestemmelsen i punkt 3 er en særregel som sikrer at alle de offentlige rettigheter, tillatelser og konsesjoner EFF har, overføres til det nye aksjeselskap uten nærmere tillatelse fra vedkommende offentlige myndighet. Forslaget vil lette omdanningen da det med hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen kan overføres offentlige rettigheter, tillatelser og konsesjoner uten en individuell saksbehandling. Det foreslås også en særregel om omregistrering av eiendeler, rettigheter med videre i offentlige registre i forbindelse med omdanningen. Bestemmelsen gir grunnlag for å registrere overføring til aksjeselskapet ved at vedkommende myndighet gjør en navneendring i vedkommende register.

I punkt 4 foreslås en bestemmelse som hindrer kreditorer og andre rettighetshavere å motsette seg at aksjeselskapet i forbindelse med omdannelsen overtar EFFs forpliktelser. Dette vil kunne være løpende kontrakter og avtaler. Ved omdannelsen til aksjeselskap er det forutsatt at alle slike kontrakter eller avtaler skal overføres til aksjeselskapet. I mangel av lovregulering ville medkontrahenter kunne nekte å samtykke i at slik overføring skal ha frigjørende virkning for EFF. Det fremgår av forslaget at også staten er fritatt for ansvar når forpliktelsen er overført til aksjeselskapet. Med den organisasjonsform EFF har i dag vil det være staten v/departementet som blir økonomisk ansvarlig for forpliktelser som eventuelt ikke kan dekkes av EFFs egne inntekter. Bestemmelsen forutsetter at kreditors rettslige eller faktiske dekningsmuligheter ikke forringes som følge av omdannelsen. Denne forutsetningen er oppfylt for EFFs vedkommende.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til endringer i eksportloven har ingen økonomiske konsekvenser i form av økte bevilgninger over statsbudsjettet. En konsekvens av gjennomføring av lovforslaget vil være at forvaltningsoppgaver overføres til Fiskeridirektoratet. Kostnadene ved slik kontroll vil bli kompensert gjennom overføring av midler fra EFF.

De økonomiske og administrative konsekvensene for EFF er gjennomgått i høringsnotat av 21. juni 2004 og det henvises til dette.

Forslag til lov om endringer i lov 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer

I

I lov 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer, gjøres følgende endringer:

§ 2 skal lyde: Eksportutvalget for fisk AS

Eksportutvalget for fisk (Eksportutvalget) er et aksjeselskap. Lov 13. juni 1997 nr. 14 om aksjeselskaper gjelder for Eksportutvalget om ikke annet følger av denne lov. Staten skal eie alle aksjer i Eksportutvalget.

Styret skal bestå av representanter for eksportører, produsenter, oppdrettere og fiskere. Et flertall av de ansatte kan kreve at ett medlem skal velges av og blant de ansatte.

Eksportutvalget skalutføre de oppgaver som er fastsatt i denne lov eller i forskrifter gitt med hjemmel i loven med mindre noe annet er fastsatt. For øvrig skal Eksportutvalget værerådgivendefor departementet i spørsmål som angår eksport eller omsetning og produksjon i sammenheng med eksport.

Lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen gjelder ikke for Eksportutvalget. Det samme gjelder lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker med unntak av Eksportutvalgets virksomhet etter § 3 i loven her.

§ 3 skal lyde (alternativ 1): Godkjenning av eksportører

Eksport av fisk og fiskevarer kan bare foretas av eksportører som er godkjent etter en etablert godkjenningsordning. Departementet fastsetter forskrift med nærmere regler om godkjenningsordningen, bl.a. om unntak fra kravet om godkjenning.

I forskriften kan det bl.a. stilles krav til kapital, fagkunnskap, eksportbedriftens omsetningsvolum eller til produksjonsverdien ved vedkommende produksjonsbedrift. Det kan også stilles krav om avtalt samarbeid mellom eksportør- og produksjonsbedrift. Godkjenning som eksportør kan også gjøres avhengig av innbetalt avgift etter § 6, første ledd bokstav a). Departementet kan ved forskrift gi Fiskeridirektoratet fullmakt til å forvalte godkjenningsordningen og føre register over godkjente eksportører. Forskriften om godkjenning av eksportører skal inneholde bestemmelser om bortfall av godkjenning.

§ 3 skal lyde (alternativ 2): Registrering av eksportører

Eksport av fisk og fiskevarer kan bare foretas av eksportører som er registrert. Departementet fastsetter forskrift med nærmere regler om registreringsordningen, blant annet om unntak fra kravet om registrering. I forskriften kan det stilles vilkår om innbetalt avgift etter § 6 første ledd bokstav a). Bortfall av registrering kan bare skje som følge av manglende innbetaling av avgift etter foregående punktum.

Departementet kan ved forskrift gi Eksportutvalget fullmakt til å forvalte registreringsordningen og føre register over registrerte eksportører.

§ 8 annet punktum skal lyde:

Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om utstrekningen og gjennomføringen av opplysningsplikten.

II

1. Denne lov trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer.
2. Eksportutvalgets eiendeler, rettigheter, og forpliktelser overføres i sin helhet til Eksportutvalget for fisk AS i forbindelse med at Eksportutvalget omdannes til aksjeselskap mot at staten erverver samtlige aksjer i selskapet.
3. Offentlige rettigheter, konsesjoner, tillatelser med videre som gjelder for Eksportutvalget, blir fra omdanningstidspunktet overført til Eksportutvalget for fisk AS. Omregistrering i grunnbok og andre registre i forbindelse med omdannelsen skjer ved navneendring.

Overføring til Eksportutvalget for fisk AS av forpliktelser knyttet til Eksportutvalget har frigjørende virkning for Eksportutvalget og staten. Fordringshavere og andre rettighetshavere kan ikke motsette seg overføringen eller gjøre gjeldende at overføringen utgjør en bortfallsgrunn for rettsforholdet.

Finansdepartementet

Justis- og politidepartementet

Moderniseringsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utenriksdepartementet

Fiskeridirektoratet

Mattilsynet

Toll- og avgiftsdirektoratet

Eksportutvalget for fisk

Eksportutvalget for fisk v/Ansattegruppen

Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

Norske sjømatbedrifters landsforening

Norges Fiskarlag

Norges Kystfiskarlag

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd

Innovasjon Norge

Landsorganisasjonen i Norge