Høring - Effektivisering av Spesialenheten for politisaker - forslag til organisatoriske endringer og endringer i påtaleinstruksen

Høringsinstanser

Høring – Effektivisering av Spesialenheten for politisaker – forslag til organisatoriske endringer og endringer i påtaleinstruksen

Justisdepartementet presenterer i det følgende en rekke forslag til endringer i Spesialenhetens organisasjon og i påtaleinstruksen samt begrunnelser for disse forslagene. Høringsinstansene inviteres til å komme med synspunkter til forslagene.

Høringsfristen settes til fredag 9. mars 2007.

Det forutsettes at høringsinstansene selv vurderer om eventuelle underliggende etater bør forelegges høringen.

1. Bakgrunn

Spesialenheten for politisaker ble opprettet 1. januar 2005, som følge av lov av 5. mars 2004 nr. 13 om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskningsorgan for politiet og påtalemyndigheten). Spesialenheten skal foreta og lede etterforskningen i saker som gjelder spørsmålet om en ansatt i politiet og påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten.

Bakgrunnen for opprettelsen var behovet for et effektivt, uavhengig og tillitsvekkende kontrollapparat overfor politiets virksomhet. Stortinget understreket i forbindelse med opprettelsen at det er av avgjørende betydning at etterforskningen kan utføres raskt og at ordningen gjøres mest mulig rasjonell og effektiv.

Nå, etter to års drift, uttrykker Riksadvokaten tilfredshet med det etterforskningsfaglige og påtalemessige arbeidet som blir utført i Spesialenheten. En ser imidlertid behov for tiltak som kan bidra til å redusere den lange saksbehandlingstiden. Lang saksbehandlingstid skaper misnøye og kan redusere tilliten til Spesialenheten både blant anmeldere og anmeldte tjenestemenn, noe som er en uønsket utvikling. Dertil kommer behovet for å skape en kontrollenhet for politiets virksomhet som er i stand til å møte fremtidens kriminalitetsutvikling og utfordringene knyttet til politiets nye metoder.

Justisdepartementet foreslår derfor i dette høringsnotatet en rekke tiltak som skal sikre raskere og mer effektiv saksbehandling i en mindre sårbar og mer fremtidsrettet og fleksibel organisasjon.

2. Spesialenhetens utfordringer

2.1 Lang saksbehandlingstid

Justisdepartementet har undersøkt og diskutert årsakene til den lange saksbehandlingstiden ved Spesialenheten for politisaker. Det har vært stilt spørsmål ved om dette kan anses å være et internt problem, det vil si at det er noe galt med rutinene eller de ansattes arbeidsmåter. Hvis dette var tilfellet, ville løsningen ligge i å fastsette krav og tettere kontroll av virksomheten. Etter de vurderinger som er foretatt, synes ikke problemet å være knyttet til de interne forhold. Hovedproblemet ligger i de valgte organisatoriske og strukturelle løsningene. Disse problemene og utfordringene redegjøres det for i det følgende.

2.1.1 Siling av de innkomne anmeldelsene

Etter de opprinnelige reglene i påtaleinstruksen hadde Sjefen for Spesialenheten ansvaret for å sile de innkomne sakene, - hvilke som burde etterforskes og hvilke som ikke gir rimelig grunn til å iverksette etterforskning. På grunn av det store arbeidspresset sentralt, ble denne silingskompetansen flyttet til etterforskningsavdelingene ved en forskriftsendring mai 2006. Endringen synes imidlertid ikke å ha den tilsiktede virkningen.

2.1.2 Spesialenheten – en sårbar organisasjon

I dag er det fem regionale etterforskningsavdelinger. Med unntak av region Øst ledes alle av en advokat på verv. Hver av disse fire avdelingene har kun en fast ansatt (etterforsker), de øvrige er i likhet med leder, på verv, se pkt. 3.1. under. En konsekvens av denne organiseringen er at saker kan bli liggende lenge før de siles, og at etterforskningen og påtaleforberedelsen i noen tilfeller ikke blir så effektiv som ønskelig.

Advokater på verv

Advokatene på verv er en svært viktig ressurs for Spesialenheten og deres deltakelse understreker uavhengighet i forhold til den ordinære politi- og påtalemyndighet. Det er imidlertid en kjent problemstilling at oppdragene for Spesialenheten kan komme i konflikt med advokatenes primærvirksomhet som er å drive advokatforretning, for eksempel kan det være vanskelig å gå fra saker som er berammet i retten. Dette kan medføre at advokaten ikke har mulighet til å prioritere oppdrag for ordningen og således kan bidra til å forsinke fremdriften. Manglende tilstedeværelse kan også gå ut over rollen som operativ etterforskningsleder og faglig støtte for den ansatte etterforskeren.

Etterforskernes arbeidssituasjon

Etterforskeren – som den eneste fast ansatte i de fire nevnte regionene – blir ofte sittende alene med sakene, uten et faglig miljø rundt seg eller noen å konferere med. Mange reisedøgn bidrar også til etterforskerens isolerte arbeidssituasjon. Det kan se ut til at etterforskernes til tider isolerte situasjon, kan virke demotiverende og synes å være en medvirkende årsak til at etterforskere har sagt opp.

Et større fag- og arbeidsmiljø

Spesialenheten har vært bevisst på å tilby kurs og andre former for kompetansehevende tiltak for etterforskerne. De kan imidlertid ikke delta på kurs uten at etterforskningsavdelingen blir uten ressurser på etterforskningssiden. Det kan således synes at etterforskers fravær for nødvendig og stimulerende kursing samt fravær ved sykdom og lignende, kan innebære forsinkelser i saksbehandlingstiden. Regionene/etterforskningsavdelingene kan på denne bakgrunn være tjent med mer samarbeid i et større arbeidsmiljø.

2.2 Nye politimetoder og tunge saker

Spesialenheten har siden oppstart arbeidet med flere saker som har krevd betydelig etterforskingsinnsats. Dette gjelder blant annet saker hvor det har vært skjellig grunn til mistanke om at ansatte i politiet samarbeider med personer i kriminelle miljøer. Flere av disse sakene har ført til domfellelse. Arbeidet med denne type saker stiller krav til planlegging, koordinering og gjennomføring. Spesialenheten har her blant annet benyttet seg av utradisjonelle etterforskingsmetoder. Flere personer har vært holdt i varetekt i sammenheng med Spesialenhetens etterforsking. At politiet har fått adgang til å benytte seg av nye metoder i arbeidet for å avdekke og bekjempe kriminalitet har også gitt nye oppgaver for Spesialenheten. Spesialenheten har for eksempel til behandling saker som gjelder politiets bruk av kommunikasjonskontroll, behandling av informanter og spørsmål om vitnebeskyttelse.

Som eksempler på saker som har vært ressurskrevende vises til saker som gjelder lekkasjer til media og politiets bruk av skytevåpen. Spesialenhetens etterforsking av mulige lekkasjer fra politiet i NOKAS-saken krevde for eksempel det ble opptatt forklaring fra mer enn 60 personer og berørte ansatte i flere politienheter. Politiet har i 2005 og 2006 flere ganger brukt skytevåpen, også med døden til følge. Etterforskingen av disse sakene har vært bredt anlagt. Det vises også til politiets bruk av skytevåpen i Larvik våren 2005 og i Bærum våren 2006.

Det er på det rene at behovet for prioritere saker og hendelser av ovennevnte karakter har hatt innvirkning på saksbehandlingstiden i andre saker.

3. Forslag til strukturelle endringer

3.1 Dagens organisering

I dag er Spesialenheten organisert i 5 etterforskningsavdelinger/regioner i tillegg til en sentral ledelse som er samlokalisert med avdeling øst i Hamar.

Oslo politidistrikt og politidistriktene rundt Oslo står for 90 % av anmeldelsene innenfor region Øst sitt ansvarsområde. Det har vist seg vanskelig å få tjenestemenn til å møte i avhør på Hamar. Region Øst har derfor i likhet med andre etterforskingsavdelinger en betydelig reiseutfordring. For å bedre situasjonen oppretter Spesialenheten i februar 2007 et etterforskingskontor i Oslo. Kontoret er underlagt avdeling Øst-Norge og vil ved oppstart være bemannet med to etterforskere.

3.2 Flytting av myndigheten til å treffe beslutning om iverksetting av etterforskning

Som nevnt under pkt. 2.1, har det vist seg at de regionale etterforskningsavdelingene (unntatt region Øst) har et kapasitetsproblem i forhold til å gjennomføre raskt den nødvendige silingen av innkomne anmeldelser. Det er et problem i forhold til saksbehandlingstiden at anmeldelser blir liggende uten at det treffes beslutning om iverksetting av etterforskning. Løsningen på dette problemet er trolig å flytte denne beslutningsmyndigheten tilbake til Sjefen for spesialenheten. Fordelen ved dette kan synes å være at saker som det ikke skal iverksettes etterforskning i, trekkes ut raskt, og at beslutning her kan treffes uten forutgående innstilling fra etterforskningsavdelingen. Samtidig gis etterforskningsavdelingene mulighet til å konsentrere sitt arbeid mot saker som skal undergis reell etterforskning. Dette forslaget vil antagelig gi større likhet i vurderingene og beslutningene når det gjelder eventuell iverksetting av etterforskning. En har samtidig erfart at gode beslutninger krever grundige forundersøkelser av saken. Det anses derfor nødvendig å styrke den sentrale ledelsen med et saksforberedende sekretariat, se pkt 3.5.

3.3 Sammenslåing av regioner

Situasjonen i de regionale etterforskningsavdelingene (som beskrevet under pkt 2.1), kan etter departementets oppfatning bedres ved å slå sammen og samlokalisere etterforskningsavdelinger slik at vi til sammen får kun 3 etterforskningsavdelinger/ regioner: Øst, Sør-Vest og Midt-Nord. Færre enheter med flere ansatte og flere tilknyttede personer på verv, vil gi et styrket fagmiljø og et bedre arbeidsmiljø for de faste ansatte.

I arbeidet med organisatoriske endringer av Spesialenheten, har hensynet til tilstedeværelse i regionene, gjennom organiseringen av flere små avdelinger, blitt vurdert opp mot hensynet til å utvikle et velfungerende arbeidsmiljø uten at ansatte opplever ensomhet i arbeidssituasjonen. Justisdepartementet har vurdert de ulike hensynene og mener det er viktig å etablere et velfungerende arbeidsmiljø, både med tanke på rekruttering og kontinuitet blant de ansatte. Å redusere antallet avdelinger kan føre til større avstander mellom etterforskere og det som skal etterforskes fordi det fører til at regiongrensene pr avdeling må utvides. En antar likevel at ulempene ved reiseavstandene blir mindre enn den gevinsten en vil få ved å utvide fagmiljøet i den enkelte avdeling.

Etter en vurdering av infrastruktur og kommunikasjonsforhold foreslår Justisdepartementet at de 3 etterforskningsavdelingene lokaliseres til Trondheim (Midt-Nord), Bergen (Sør-Vest) og Hamar (Øst). Grensene for ansvarsområdet for etterforskningsavdelingene trekkes i samsvar med politidistriktsgrensene. Forslaget til inndeling nedenfor er basert på vurderinger av reiseavstander og saksantall.

Forslag til ansvarsområde for etterforskingsavdelingene:

Avdelingenes størrelsesorden i forhold til saksmengde er illustrert ved antall anmeldelser i 2006

3.4 Tilførsel av faglige ressurser regionalt

3.4.1 Styrke avdelingene med ansatt jurist – beholde advokater på verv som ledere

Advokatene er som nevnt over en viktig ressurs for Spesialenheten og deres deltakelse understreker uavhengighet i forhold til den ordinære politi- og påtalemyndighet. Advokatens deltakelse i ordningen forutsettes å virke positivt i forhold til tilliten til Spesialenheten. Det påpekes at erfaringen fra SEFO-ordningen med sammensetningen av medlemmer med ulik bakgrunn samlet gir et godt utgangspunkt for etterforskning av denne type saker. Det anses hensiktsmessig at man fortsetter å rekruttere personer med annen yrkesbakgrunn eller yrkestilknytning enn politi- og påtalemyndighet.

Det er imidlertid i noen sammenhenger behov for en lettere tilgjengelig og mer oppfølgende etterforskingsledelse enn det advokaten på grunn av andre forpliktelser vil kunne bidra med. Dette gjelder for eksempel for ledelse av omfattende etterforskingsoppdrag som går over lang tid.

Det foreslås således ansatt jurist i fast stilling i alle tre avdelinger. De faste stillingene kommer i tillegg til videre bruk av advokater på verv. Formålet med den faste tilsettingen er å bidra til mer kontinuitet og flyt i etterforskingsledelsen og i arbeidet med innstillinger.

Tilsetting av jurister reiser ved to av avdelingene (avdeling Sør-Vest og avdeling Midt- Nord) spørsmål om hvem som bør ha posisjonen som regionleder. Det anses ikke formålstjenlig å gå bort fra dagens ordning med advokater på verv som regionledere. Av hensyn til den allmenne tillit til kontrollorganet, er det viktig at advokatens rolle i ordningen er synlig. De fast ansatte juristene foreslås derfor i to av regionene å ha rollen som nestleder ved etterforskingsavdelingen.

Faste jurister ved avdelingene tilsier at spørsmålet om hvordan advokatene skal benyttes i ordningen bør vurderes nærmere. Det vil særlig være aktuelt å redusere advokatenes deltakelse i arbeidet med skriving av innstillinger til sjefen. Det antas å kunne gi noe kostnadsbesparelse.

3.4.2 Styrke etterforskningsavdelingene med etterforskningskompetanse

En reduksjon til 3 etterforskningsavdelinger vil medføre økt reisevirksomhet for etterforskerne. Vi foreslår således at alle tre avdelinger styrkes med etterforskere i fast stilling. Dette vil bidra til å redusere sårbarheten ved reisefravær, kursfravær og sykdomsfravær. Samtidig vil vi oppnå en styrking av etterforskningskapasiteten, noe som antas å ha positiv innvirkning på saksbehandlingstiden samtidig som vi sikrer kvaliteten på etterforskningen i de større og mer komplekse sakene.

3.5 Styrke den sentrale ledelsen med et faglig sekretariat

Som nevnt vil en effektiv gjennomføring av sorteringen av innkomne saker på sjefsnivået forutsette en styrkning av den sentrale ledelsen med et faglig sekretariat. Et slikt sekretariat for Sjefen bør besettes med jurister og en etterforsker som kan gjennomgå anmeldelsene i første hånd og effektivisere sorteringen. Sekretariatet kan forestå nødvendige undersøkelser og ved behov anmode om klargjøring fra anmelder, eventuelt med bistand til avhør fra regional etterforskningsavdeling. Sekretariatet vil også ut over dette være et saksforberedende organ for sjefen. Dette gjelder blant annet for arbeidet med å utarbeide vedtaksbegrunnelser.

3.6 Forslag til ny organisering - illustrasjon

4. Forslag til endring i påtaleinstruksen

Påtaleinstruksen § 34-6, første ledd, første og annet punktum ble endret 19. mai 2006 til noe som ble antatt å gi mer hensiktsmessige rutiner i forbindelse med siling av innkomne anmeldelser og beslutning om iverksetting av etterforskning. Av de grunner som er redegjort for ovenfor, synes det imidlertid vanskelig for etterforskningsavdelingene å prioritere ekspeditt oppfølging av nye saker.

Påtaleinstruksen foreslås derfor endret slik at Sjefen for Spesialenheten igjen får eneansvaret for å sile saker, beslutte iverksetting av etterforskning og henlegge saker der etterforskning ikke anses rimelig eller nødvendig.

Departementet foreslår således at påtaleinstruksen § 34-6 endres tilbake til den ordlyden som ble vedtatt ved kongelig resolusjon i forbindelse opprettelsen av Spesialenheten for politisaker og som trådte i kraft 01.01.2005:

§ 34-6 første ledd, første til tredje punktum

”Sjefen for Spesialenheten treffer beslutning om iverksettelse av etterforskning når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Sjefen for Spesialenheten fordeler sakene til de enkelte etterforskningsavdeling som foretar og leder etterforskningen. Etterforskningsavdelingen kan selv foreta de etterforskningsskritt den mener er nødvendige.”

De øvrige foreslåtte strukturelle endringene krever ingen endringer i påtaleinstruksen.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til endringer vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Når det gjelder de administrative konsekvensene vises det til forslagene til strukturelle endringer under pkt 3. Forslagene til endringer innebærer økning i driftsutgifter til lønn, leie av lokaler, reiseutgifter, samt noen investeringskostnader. Forslaget om reduksjon i antall etterforskningsavdelinger fra fem til tre vil gi økte reiseutgifter og administrative kostnader i forbindelse med at etterforskerne i noen saker må reise over relativt store områder.

Det vil påløpe økte lønnsutgifter til tre nye faste juriststillinger i regionene, og til styrkingen av 4,5 etterforskere. Styrking av et sentralt sekretariat vil også gi økte lønnsutgifter til 2 jurister og en etterforsker. Samtidig vil økningen av antallet jurister og etterforskere antagelig føre til noe innsparing med hensyn til godtgjørelse til advokater på verv.

Det vil videre påløpe utgifter til leie av større lokaler. De strukturelle endringene som gjelder sammenslåingen av etterforskningsavdelinger vil i tillegg føre til noen investeringskostnader i form av utgifter til møbler, datamaskiner og annet utstyr. De økonomiske konsekvensene anslås til 5,4 millioner kroner. Da endringene i hovedsak innebærer driftsutgifter, vil utgiftene gi bindinger for senere år.

I forbindelse med sammenslåing av avdelingene og eventuell flytting av arbeidssted vil en ansatt bli berørt. Etter tjenestemannsloven § 12 er enhver tjenestemann forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Spesialenheten vil så langt mulig tilpasse arbeidssituasjonen for den berørte arbeidstakeren.

Med hilsen

Kommunal- og regionaldepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Finansdepartementet

Riksadvokaten

Politidirektoratet

Spesialenheten for politisaker

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Domstolsadministrasjonen

Forbrukerrådet

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Forsvarergruppen av 1977

Norges Juristforbund

Norges Lensmanns- og politilederlag

Politiembetsmennenes Landsforening

Politiets Fellesforbund

Statsadvokatenes forening