Høring - Etablering av sikkerhetsordning for gjennomføring av opprydding for blåskjellanlegg

Høringsinstanser

Etablering av sikkerhetsordning for gjennomføring av opprydding for blåskjellanlegg

I. Innledning

For å forhindre forurensning i form av blåskjellanlegg som ikke lenger er i drift, foreslås det å innføre krav til sikkerhetsstillelse som vilkår for tildeling av nye tillatelser for akvakultur av blåskjell. Etter en overgangsperiode foreslås det at kravet også gjøres gjeldende for eksisterende anlegg. De aktuelle sikringsformene er bankgaranti og/eller depositum. Høringsfristen er 15. januar 2007.

II. Bakgrunn

Opprydningsplikten på lokaliteter som brukes til akvakultur blir i en del tilfeller ikke gjennomført når driften opphører. Dette innebærer at anlegg og utstyr forblir liggende i sjøen etter at oppdrettsvirksomheten er avsluttet. Både i forhold til forurensing og sjøsikkerhet utgjør dette et problem.

Problemet har oppstått som en følge av at enkelte næringsutøvere ikke har økonomisk evne til å gjennomføre opprydningen, eller at det etter en konkurs ikke er mulig å ansvarliggjøre noen andre enn konkursboet som ofte er uten midler. Disse omstendighetene innebærer videre at opprydningsplikten ikke kan tvinges igjennom ved pålegg eller iverksettelse av tiltak for den ansvarliges regning.

For å ta tak i problemet med anlegg som i dag ligger i sjøen etter avsluttet drift og for å hindre at slike problemer oppstår for anlegg som i dag er i drift, er det nedsatt en arbeidsgruppe. Gruppen ledes av Fiskeri- og kystdepartementet og har representanter fra Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Fiskeridirektoratet, Statens forurensningstilsyn, FHL havbruk og Utstyrsforeningen. Mandatet for gruppen er å utarbeide forslag til praktiske løsninger på problemene knyttet til manglende opprydning. Det tas sikte på at løsningene som foreslås kan settes i verk i løpet av relativt kort tid.

Oppryddingsproblemet synes å være mest prekært innenfor blåskjellnæringen. Som et første tiltak for å forhindre at situasjonen forverres før mer langsiktige ordninger er på plass, foreslås derfor at det settes krav om sikkerhetsstillelse for blåskjelltillatelser.

En løsning slik som presentert i dette høringsbrevet vil kunne danne modell for senere løsninger knyttet til akvakultur på andre arter enn blåskjell. Det presiseres at dette imidlertid ikke er omfattet av det foreliggende forslaget.

III. Forslag

A)Én måleenhet for avgrensing av blåskjelltillatelser

Gjeldende registrerte blåskjelltillatelser i Akvakulturregisteret varierer i størrelse fra 0,1 dekar til 500 dekar. De fleste av tillatelsene er avgrenset i dekar. I tillegg er det registrert ca. 50 tillatelser som er avgrenset i annen måleenhet; kvadratmeter, meter bøyestrekk eller tonn. Variasjon i måleenhet er ikke praktisk når det skal fastsettes standard beløp for sikkerhetsstillelse. Det foreslås derfor at avgrensningen av tillatelse til akvakultur av blåskjell skal fastsettes i dekar.

B) Sikkerhetens størrelse

Sikkerhetens størrelse bør være tilstrekkelig for å sikre at opprydding faktisk kan gjennomføres. Av Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) om lov om akvakultur, går det frem (på side 67): ”Arten og størrelse av sikkerhetsstillelsen fastsettes etter en konkret vurdering av antatt kostnad ved opprydding, fare for og størrelsen på eventuelle skader.” Når et oppryddingstilfelle inntreffer, eksempelvis etter en konkurs, vil dette som regel være et resultat av at driften i skjellselskapet ikke ga den inntjening som var forventet.

Ved en konkursåpning har gjerne anlegget med skjell ligget flere år på lokaliteten uten å ha blitt røktet. Det enkelte oppryddingstilfelle vil dermed som regel bestå av et anlegg med store mengder blåskjell. Skjellene som befinner seg i anlegget vil vanligvis ikke være salgbare, men må deponeres som avfall. Denne deponeringen er kostbar, om lag kr. 2.000,- per tonn.

Siden størrelsen av den enkelte tillatelse varierer mye, vil også oppryddingskostnadene variere. For å sikre at opprydding kan gjennomføres for den enkelte tillatelse, bør kravet til sum for sikkerhetsstillelsen knyttes opp mot det areal som tildeles. Ut ifra gjeldende informasjon om oppryddingskostnader, samt kravet om at sikkerheten skal være tilstrekkelig, foreslås det at beløpet settes til kr. 50.000,- for hver dekar tillatelsen omfatter.

C) Alternative sikringsordninger

Fiskeridirektoratet har utredet tre alternative sikringsordninger. De aktuelle sikringsordningene er depositum, bankgaranti eller en kombinasjon av disse. Det bes om at høringsinstansene spesielt uttaler seg om hvilket alternativ de mener er mest hensiktsmessig.

i) Depositum

Et krav om depositum vil kunne sikre midler for opprydding når det oppstår behov for dette, så lenge det beløp som avsettes er stort nok til å dekke de nødvendige kostnader. Beløpet må stå på sperret konto så lenge tillatelsen er gjeldende, og så lenge opprydding ikke er foretatt etter at tillatelsen eventuelt er trukket tilbake. Et krav om depositum vil dermed innebære et krav til binding av kapital, som ikke på noe tidspunkt kan nyttiggjøres i driftssammenheng. Et krav til kr 50.000,- per dekar for sikring av opprydding, vil innebære at det er store beløp som blir bundet opp på denne måten. For en standard tillatelse på 10 dekar vil dette innebære at et beløp på kr 500.000 vil bli bundet på sperret konto kontinuerlig, helt til anlegget er fjernet og opprydding er fullstendig gjennomført. Med grunnlag i kunnskap om de eksisterende aktørene i næringen, er det grunn til å anta at et slikt krav om depositum i realiteten vil innebære en tildelingsstopp for blåskjelltillatelser.

Videre kan det tenkes at næringsutøveren kan låne penger som igjen skal plasseres på sperret konto. Dette forutsetter imidlertid at banken som skal yte lånet får tilstrekkelig sikkerhet. Sikkerhet i kontoen vil være uaktuelt fordi det da vil gjelde til fortrengsel for Statens opprydningskrav. Annen sikkerhet kan være vanskelig å tilby. Videre vil finansieringskostnadene ved lånet være langt høyere enn renten man får for innskuddet på kontoen. Disse ekstra kostnadene kan virke negativt for næringsutøvere som fra før driver marginalt.

ii) Bankgaranti

Bankgaranti vil gi en indikasjon på økonomisk evne hos søker. Krav om bankgaranti vil ikke øke terskelen for tildeling like mye som et krav om depositum. Krav til kapital på tildelingstidspunktet blir noe lavere for en bankgaranti enn ved en depositumordning. Kostnader forbundet med en bankgaranti vil imidlertid bli vurdert individuelt av finansinstitusjonen for hver enkelt kunde. I denne vurderingen vil det blant annet bli lagt vekt på kundeforhold, vurdering av prosjekt samt risiko. Vurderingen vil også kunne resultere i en konklusjon om at det ikke er aktuelt å stille garanti. Næringsutøvere med lite tilgang på egenkapital, vil ikke ha ressurser til å drive virksomhet uten inntjening over et lengre tidsrom. Ytterligere kostnader i form av sikkerhetsstillelse innebærer høy risiko for investorer, noe som igjen innebærer at finansieringsinstitusjoner i utgangspunktet er negative til å stille garanti for opprydding.

For at bankgarantien skal anses som tilstrekkelig sikkerhetsstillelse må den ikke kunne sies opp av banken.

iii) Kombinasjonsløsning

Et alternativ til forslag i) og ii) er at oppdretterne kan velge mellom depositum og bankgaranti som sikkerhetsstillelse. Kombinasjonsløsningen vil gi oppdretterne mulighet til å velge den sikkerhetsstillelsen som er best egnet for dem ut i fra deres økonomiske situasjon. Dette alternativet antas imidlertid å være det mest arbeidskrevende sett fra forvaltningens perspektiv.

D) Etterkontroll vs. tinglysningssperre

Departementet foreslår at det i overføringstilfellene legges opp til etterkontroll av at ny innehaver har ordnet med sikkerhetsstillelse. Alternativt kunne det vært lagt opp til et system med tingslysningssperre, der Fiskeridirektoratet må samtykke til overføring i Akvakulturregisteret i forkant av en overføring. Sett fra forvaltningens perspektiv ville dette vært mest hensiktsmessig, da direktoratet ville ha sluppet å trekke tilbake tillatelser etter overføring i de tilfellene det viser seg at ny innehaver ikke klarer å stille sikkerhet. En tinglysningssperre vil imidlertid kunne uthule prinsippet om at en tillatelse skal være fritt omsettelig. Ved å velge etterkontroll vil også spørsmålet hvorvidt tillatelser med tinglysningssperre kan pantsettes eller ikke unngås.

Når det gjelder depositum foreslås at det ikke gis samtykke til frigivelse av depositumet til tidligere innehavere før ny innehaver har stilt depositum. Dette vil i seg selv kunne være en pådriver for at det i avtalen om overføring mellom ny og gammel innehaver er en betingelse at ny innehaver skal stille depositum. Videre vil Fiskeridirektoratet kunne kreve dekning i depositumet til tidligere innehavere hvis manglende opprydding gjelder vedkommendes eiendeler på lokaliteten, og det var denne som sist hadde drift på lokaliteten.

Dersom etterkontroll avdekker manglende sikkerhetsstillelse, vil tillatelsen kunne trekkes tilbake på grunn av at vesentlige forutsetninger som lå til grunn for tildelingen ikke lenger er innfridd.

E) Bankgaranti – standard garantierklæring

Departementet legger opp til en årlig innsendelse til myndighetene av bankgarantiene. Dette fordi en bankgaranti i denne type kundeforhold vanligvis vil bli vurdert årlig av banken. Det er mulig at det ikke er behov for en slik årlig innsendelse hvis det i samarbeid med Finansnæringens hovedorganisasjon utarbeides en standardgarantierklæring for disse tilfellene.

F) Overgangsordning for eksisterende anlegg

I en overgangsperiode foreslås det at kravet bare vil gjelde for nye tillatelser, dvs. tillatelser gitt etter at denne reglen er trådt i kraft. Ved utløpet av overgangsperioden gjelder regelen for samtlige akvakulturtillatelser til blåskjell.

Eksisterende innehavere foreslås gitt en overgangsordning på ca. ett år, til 15. mars 2008, for å få ordnet med sikkerheten. I løpet av denne perioden vil det da være mulig å ”slanke” tillatelsen slik at arealbeslaget blir mindre og dermed størrelsen på sikkerheten mindre.

Det gjøres samtidig oppmerksom på at det for søknader som er til behandling, eller sendes til behandling før den foreslåtte forskriftsendring trer i kraft, ikke fattes vedtak før endringen er trådt i kraft.

Søkere som på denne bakgrunn ønsker å trekke sin søknad, vil få innbetalt gebyr refundert.

G) Forholdet til Grunnloven § 97

Kravet om sikkerhetsstillelse foreslås, etter en overgangsperiode, innført også for eksisterende tillatelser. Det er derfor relevant å vurdere forholdet til forbudet mot lover (inkl. forskrifter) med tilbakevirkende kraft (Grunnloven § 97).

Om den foreslåtte forskriftsendring ikke går på tvers av Grunnloven § 97 beror på hvorvidt man etter en helhetsvurdering, hvor også de hensyn som begrunner de strengere bestemmelser må tillegges betydning, kommer til at inngrepet ikke er særlig urimelig eller urettferdig. Formålet med kravet til sikkerhetsstillelse også for eksisterende tillatelser er å bedre sjøsikkerhet og miljø. Dette er formål som vil gavne samfunnet. Samtidig inneholder akvakulturloven § 9 adgang til å endre eller trekke tilbake en tillatelse dersom nærmere bestemte forutsetninger er oppfylt, f eks dersom dette er nødvendig ut fra hensynet til miljø. Innehavere av tillatelse til akvakultur av blåskjell bør derfor være inneforstått med at tillatelsen kan bli endret dersom en av de nærmere bestemte forutsetningene tilsier det, herunder at hensynet til miljøet.

Videre påpekes det at forslaget blir mindre inngripende fordi det legges opp til en overgangsperiode. I lys av overstående er mener departementet forslaget ikke i strid med Grunnloven § 97.

IV. Økonomiske og administrative konsekvenser

A) For næringsutøvere

Det kan spørres hvilken ordning, bankgaranti eller depositum, som er mest hensiktsmessig for de ulike næringsaktører. Dette vil kunne variere mye, avhengig av den enkelte aktørs økonomiske situasjon. Innehavere av blåskjelltillatelser har tradisjonelt sett ikke tilhørt den kapitalsterke delen av akvakulturnæringen. Denne delen av næringen har vanligvis bestått av gründere, med begrenset tilgang på nødvendig kapital for avsetting på en depositumkonto.

For noen av de potensielle nye aktørene vil det kunne være vanskelig å få en bank til å garantere for oppryddingen. For de fleste vil det å avsette store beløp til sperret konto, uten å kunne nyttiggjøre seg beløpet, være økonomisk vanskelig.

En merkbar konsekvens ved at det blir stilt store krav til økonomisk evne på tildelingstidspunktet vil, uavhengig av hvilken ordning som velges, bli at terskelen for å søke om tildeling av en blåskjelltillatelse vil øke betydelig. Siden kostnadene forbundet med opprydding er høye, vil konkrete krav til økonomi på tildelingstidspunktet være forholdsvis høye. Det vil dermed i fremtiden trolig kunne tildeles tillatelser til langt færre aktører, og de aktører som vil ha mulighet til å få en tildeling må inneha betydelig økonomisk evne. Dette innebærer en endring sammenlignet med selskapsstrukturen for de gjeldende aktørene i skjellnæringen. Som tidligere nevnt er dette i dag for en stor del gründere, som tradisjonelt har drevet i selskap med liten egenkapital. Dersom det viser seg at denne typen virksomhet ikke er interessant for aktører med tilstrekkelig økonomi til å innfri kravene til sikkerhetsstillelse, medfører kravene at tillatelser til akvakultur av blåskjell i praksis ikke lenger vil tildeles.

B ) For forvaltningen

En endring i tildelingsforskriften vil innebære at det blir et ekstra punkt som må verifiseres i forbindelse med søknadsbehandlingen. Dette vil medføre at behandlingen av den enkelte søknad blir noe mer omfattende. En annen konsekvens vil imidlertid trolig være at antallet søknader om tillatelse til akvakultur for blåskjell vil minke, eventuelt at flere søknader må avvises på grunn av manglende dokumentasjon på sikkerhetsstillelse. Det ligger en betydelig utfordring i den videre oppfølging og kontroll av at vilkåret om sikkerhetsstillelse også innfris i driftsfasen.

C) For miljøet

Ording med krav til sikkerhetsstillelse for blåskjelltillatelser vil kunne bidra til å redusere miljøproblemer knyttet til manglende opprydding.

V. Andre løsninger

Dersom høringsinstansene skulle ha forslag til andre alternativer som vil gi tilsvarende resultat, ber departementet om at slike alternativ blir redegjort for i høringsuttalelsen.

Med hilsen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Finansdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Justisdepartementet

Fiskeridirektoratet

Kystdirektoratet

Mattilsynet

Sametinget

Brønnøysundregistrene

Sparebankforeningen

Finansnæringens hovedorganisasjon

NHO

LO/Fellesforbundet

FHL

NLTH

Havdyrkerne

NSL

Norges Fiskarlag

Norges Kystfiskarlag

Innovasjon Norge

Bellona

Greenpeace

WWF