Høring - forslag om overføring av tilsynsansvar for fjernsynsovervåking til kommuner som ønsker det

1 Innledning

Etter gjeldende rett fører Datatilsynet tilsyn med og håndhever personopplysningslovens regler om fjernsynsovervåking. I dette høringsnotatet foreslår departementet at de kommuner som ønsker det, skal få overta ansvaret for å føre slikt tilsyn. Departementet foreslår dessuten at kommunene skal få anledning til å bestemme at slik overvåking skal være konsesjons­pliktig. Gjennom konsesjonsreglene vil en kommune kunne bestemme at visse områder ikke skal være fjernsynsovervåket, eller eventuelt bare overvåket av et bestemt antall kameraer.

I tillegg foreslår departementet at Statens Innkrevingssentral bør overta ansvaret for å inndrive tvangsmulkt som er ilagt etter personopplysningsloven § 47. Etter dagens ordning må tvangsmulkt inndrives på linje med andre pengekrav etter reglene i tvangsfullbyrdelses­loven.

2 Overføring av tilsynsansvar for fjernsynsovervåking

2.1 Gjeldende rett

I lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) kapittel VII er det gitt regler om fjernsynsovervåking. Med ”fjernsynsovervåking” sikter loven til en ”vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsyns­kamera, fotografiapparat eller lignende apparat”, jf. personopplysningsloven § 36.

Adgangen til fjernsynsovervåking er ikke ubegrenset. Det følger av § 38 at fjernsynsovervåking av steder hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig bare er tillatt dersom det ut fra virksomheten er et særskilt behov for overvåkingen. Innebærer fjernsyns­overvåkingen behandling av personopplysninger, må i tillegg vilkårene i §§ 8, 9 og 11 være oppfylt, jf. § 37 første ledd. Som regel skal det ved skilting eller på annen måte gis varsel om at overvåking finner sted, jf. § 40. Det kreves ikke konsesjon for å sette opp et overvåkingskamera, men fjernsynsovervåking er meldepliktig, jf. § 31.

Det er Datatilsynet som fører tilsyn med og håndhever personopplysnings­lovens regler om fjernsyns­overvåking, jf. § 42 tredje ledd nr. 3. Som ledd i tilsynsarbeidet kan Datatilsynet kreve de opplysninger som trengs for å kunne gjennomføre sine oppgaver etter § 42, og kan dessuten kreve å få tilgang til steder hvor det finnes personregistre, overvåkings­utstyr og billedopptak som nevnt i § 37, jf. § 44 første og annet ledd. Datatilsynet kan gjennomføre de prøver eller kontroller som det finner nødvendig. Retten til å kreve opplysninger eller tilgang til lokaler gjelder for øvrig uten hinder av taushetsplikt. Avdekker tilsyns­arbeidet ulovlige forhold, kan Datatilsynet gi pålegg om retting etter § 46. Den som unnlater å etterkomme slike pålegg, kan etter omstendighetene ilegges løpende tvangsmulkt etter § 47 eller straff etter § 48.

Datatilsynets enkeltvedtak kan påklages til Personvernnemnda, jf. § 43 første ledd. Nemnda er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt under­ordnet Kongen og departementet.

2.2 Bør kommunene gis anledning til å overta tilsynsansvaret for fjernsynsovervåking?

Fjernsynsovervåking griper inn i den enkeltes personvern på flere måter. Velger man å beskrive ”personvern” som et knippe av interesser, berører overvåking i større eller mindre utstrekning ønsket om å være i fred fra andre, ønsket om å ha kontroll over personlige opplysninger, ønsket om at slike opplysninger ikke meddeles andre uten samtykke og ønsket om å unngå et kontrollsamfunn.

Hensynet til personvernet må imidlertid veies mot andre beskyttelsesverdige hensyn. Man kan neppe utelukke at fjernsyns­overvåking i en viss utstrekning kan bidra til å forebygge kriminalitet og til å skape en følelse av trygghet i utsatte områder. Om eventuelle fordeler av denne type oppveier de personvernmessige omkostningene, er et utpreget politisk spørsmål hvor meningene kan være delte og variere fra sted til sted, avhengig av lokale forhold.

Etter departementets syn taler dette for at kommunene bør få anledning til å overta tilsyns­ansvaret for fjernsynsovervåking. Hensynet til det lokale selvstyret taler for at det bør være opp til hver enkelt kommune å avgjøre hvordan personvernhensyn skal avveies mot andre kryssende hensyn, innenfor rammen av personopplysningslovens regler. Det er først og fremst personvernet til innbyggerne i kommunen som berøres når torvet eller handlegaten overvåkes. En overføring av tilsynsansvar kan dessuten bidra til at personverns­pørsmål kommer høyere på den lokalpolitiske dagsorden, og stimulere til en lokal debatt og bevisstgjøring om personvernspørsmål.

Også effektivitets­hensyn taler for at tilsynsansvaret flyttes til kommuner som ønsker det. Antallet overvåkingskameraer ser ut til å være økende. Det ligger i dagen at Datatilsynet ikke har kapasitet til å føre tilsyn med om all overvåking oppfyller lovens krav. Siden fjernsyns­overvåking ikke er konsesjonspliktig, skjer det heller ingen forhånds­kontroll fra Datatilsynets side. Overføres tilsyns­ansvaret til kommunene, vil det kunne åpne for en intensivering av kontrollen i den utstrekning det er behov for det. Et økt kontrollvolum vil dessuten kunne ha en preventiv effekt, som kan bidra til at også andre enn dem som utsettes for kontroll, overholder regelverket. Samtidig vil Datatilsynet få frigjort ressurser som kan anvendes til andre former for tilsyn.

Selv om det er flere hensyn som taler for en overføring av tilsynsansvaret, er det også hensyn som trekker i motsatt retning. Vekten av de ulike mothensynene vil imidlertid bero på hvor omfattende myndighet som eventuelt overføres, og på hvilke saksbehandlings­regler som i tilfelle skal gjelde, jf. punkt 2.4 nedenfor.

For det første kan man peke på at en gjennomsnittlig kommune vanskelig vil kunne tilegne seg den samme kyndighet og erfaring i personvernspørsmål som det Datatilsynet har. Dette kan i sin tur skape en viss risiko for at man i enkelttilfeller kan komme i skade for å trå feil, for eksempel ved å gi pålegg etter loven § 46 som det ikke er tilstrekkelig hjemmel for. Risikoen for dette vil imidlertid kunne reduseres ved opplæring av dem som skal forestå det praktiske tilsynsarbeidet, og gjennom løpende kontakt mellom Datatilsynet og kommunene som ønsker å ta på seg tilsynsansvaret. I tillegg har kommunene plikt til å føre løpende tilsyn med egen virksomhet gjennom et særskilt kontrollutvalg, jf. lov 25. september 1997 nr. 107 om kommuner og fylkes­kommuner (kommune­loven) §§ 76 og 77. Den som likevel er misfornøyd med et enkeltvedtak, vil på vanlig måte kunne påklage det eller bringe saken inn for domstolene.

For det annet vil en desentralisering kunne lede til at rettsanvendelsen og skjønnsutøvelsen blir mindre ensartet. Etter departementets syn er ikke det siste problematisk, for et av formålene med forslaget er jo å åpne opp for at kommunene selv skal kunne avgjøre hvor intens fjernsynsovervåkingen skal være. Mer betenkelig er det om to kommuner konsekvent tolker grunnvilkåret i personopplysningsloven § 38 ulikt. Departementet legger imidlertid til grunn at faren for dette vil kunne avdempes ved opplæring og kontakt med Datatilsynet, og at eventuelle feilgrep vil kunne korrigeres ved administrativ eller rettslig overprøving.

Et tredje mothensyn er at de kommunene som velger å påta seg tilsynsansvar, også vil måtte føre tilsyn med sin egen overvåking. En slik dobbeltrolle kan hevdes å være uheldig, men skiller selv neppe vesentlig fra kommunens rolle i f.eks. saker etter plan- og bygningsloven. Ønsker f.eks. en kommunal skole å oppføre en ny skolebygning, må kommunen som eier på vanlig måte søke om byggetillatelse etter plan- og bygningsloven § 93 første ledd bokstav a. Reglene om habilitet i forvaltnings­loven § 6 og kommuneloven § 40 nr. 3 vil for øvrig sette grenser for hvilke tjenestemenn som kan forberede og avgjøre saken. Offentlighets­loven § 2 sikrer videre pressen og allmennheten for øvrig innsyn i eventuelle saksdokumenter, som på den måten gis anledning til å føre en viss kontroll med kommunen. I tillegg vil eventuelle enkeltvedtak kunne påklages av enhver med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Etter departementets syn er det samlet sett større fordeler enn ulemper knyttet til det å kommunene få anledning til å overta tilsynsansvaret for fjernsyns­overvåking, og det fremmes derfor forslag om at personopplysningsloven bør åpne for det.

2.3 Bør fjernsynsovervåking være konsesjonspliktig?

Fjernsynsovervåking er som nevnt meldepliktig, men ikke konsesjonspliktig, jf. personopplysningsloven § 37 første ledd. Dermed er det ikke opp til Datatilsynet å avgjøre om et fjernsynskamera skal tillates eller ikke. Er lovens vilkår først oppfylt, kan kameraet fritt settes opp. Tilsynets rolle er å føre tilsyn med om lovens vilkår faktisk er oppfylt. I utgangspunktet vil løsningen bli den samme om tilsynsansvaret overføres til kommunene.

Det kan imidlertid være grunn til å vurdere om fjernsynsovervåking bør være konsesjonspliktig i de tilfeller hvor tilsynsansvaret overtas av en kommune. Især hensynet til det lokale selvstyret taler for en slik løsning. Kommunen får da en mer aktiv rolle enn om den måtte nøye seg med å slå ned på lovbrudd, noe som i sin tur kunne bidra til at personverns­pørsmål kommer høyere på den lokal­politiske dagsorden. Gjennom konsesjonsreglene vil en kommune kunne bestemme at visse områder ikke skal være fjernsynsovervåket, eller eventuelt bare overvåket av et bestemt antall kameraer. Motsatt vil kommunen også kunne åpne for en intensivering av kontrollen innenfor områder hvor det på lokalt nivå er et ønske om det. – Ved vurderingen av om konsesjon skal gis eller ikke, vil det være naturlig at kommunen ved skjønnsutøvelsen tar utgangspunkt i de retnings­linjer som fremgår av personopplysnings­loven § 34.

Departementet er samtidig oppmerksom at en konsesjonsordning vil være mer arbeidskrevende å administrere enn en ordning med meldeplikt. Jo større kommunen er, desto større vil merbelastningen være, selv om man neppe uten videre kan legge til grunn at sammenhengen vil være fullt ut proporsjonal. En stor kommune vil ofte ha visse ”stordriftsfordeler” som gjør at den lettere enn en mindre kommune kan håndtere en økt arbeids­mengde.

Om man ønsker å prioritere denne formen for personvernarbeid fremfor andre oppgaver, er et politisk spørsmål. Etter departementets syn bør det derfor være opp til hver enkelt kommune å avgjøre om man ønsker at fjernsyns­overvåking skal være konsesjonspliktig eller ikke.

2.4 Nærmere om gjennomføringen av en myndighetsoverføring

2.4.1 Innledning

En overføring av tilsynsansvar kan være mer eller mindre omfattende. Den mest vidtgående løsningen vil være å gi en kommune samme tilsynsmyndighet som Datatilsynet overalt innenfor kommunegrensen. Men også mellomløsninger kan tenkes. Myndigheten kan f.eks. være begrenset til å gjelde fjernsynsovervåking av offentlig sted. En annen mulighet er at kommunene ikke gis adgang til å utføre stedlige kontroller etter § 44 annet ledd.

I det følgende vil alternative gjennomføringsmåter bli gjennomgått. Vi ber om høringsinstansenes syn på hvilket alternativ som bør foretrekkes, og eventuelt forslag til andre løsninger.

2.4.2 Tilsynsmyndighetens stedlige avgrensning

Den stedlige avgrensningen av en kommunes tilsyns­myndighet bør antakelig skje med utgangspunkt i kommune­grensene. Det er kommunegrensen som utgjør den naturlige rammen for kommunens virksomhet. En slik avgrensning vil dessuten være enkel å håndtere i praksis.

En ytterligere mulighet er at kommunene bare gis ansvar for å føre tilsyn med fjernsynsovervåking av offentlig sted. Bygger man på definisjonen av ”offentlig sted” i straffeloven § 7 nr. 1, vil en slik avgrensning innebære at kommuner vil kunne føre tilsyn med overvåking av gater og torg, men ikke overvåking av lagre og pauserom på private arbeidsplasser. Slikt tilsyn vil i tilfelle fremdeles høre under Datatilsynet. Det som kan tale for en slik begrensning, er at det nettopp er slike steder at hensynet til lokaldemokratiet veier tyngst. Ulempen er at det i enkelttilfeller vil kunne være tvilsomt hvor grensen mellom kommunens og Datatilsynets myndighet skal trekkes. En slik uklarhet er uheldig, især når man tar hensyn til at tilgangen på juridisk kompetanse i kommunen kan være begrenset. Departementet går derfor inn for at overføringen av tilsynsansvar skal omfatte all fjernsynsovervåking innenfor kommunens grenser.

Tilsynsmyndigheten bør på den annen side ikke rekke videre enn kommunegrensen. Selv om man neppe kan utelukke at to kommuner vil kunne se seg tjent med at den ene kommunen etter avtale overtar tilsyns­ansvaret i den andre, vil ikke en slik overføring innebære noen lokaldemokratisk gevinst av betydning. Da svikter samtidig en viktig del av begrunnelsen for lovforslaget.

2.4.3 Hvilke virkemidler bør stå til rådighet under utøvelsen av tilsynsvirksomheten?

Som ledd i tilsynsarbeidet kan som nevnt Datatilsynet kreve å få opplysninger av betydning for kontrollen, jf. personopplysningsloven § 44 første ledd. Tilsynet kan dessuten kreve å få tilgang til steder hvor det bl.a. finnes overvåkings­utstyr, og kan gjennomføre de prøver eller kontroller som det finner nødvendig, jf. § 44 annet ledd. Dersom tilsynet avdekker ulovlige forhold, kan Datatilsynet gi pålegg om retting etter § 46. Den som unnlater å etter­komme slike pålegg, kan ilegges løpende tvangsmulkt etter § 47.

Etter departementets syn vil det være naturlig at en kommune i utgangspunktet får tilsvarende virkemidler til rådighet under utøvelsen av tilsynsvirksomheten. I motsatt fall ville lovforslaget innebære en svekkelse av adgangen til å gjennomføre effektive tilsyn, i strid med personopplysningslovens formål, jf. § 1 første ledd. Eventuelle begrensninger krever i tilfelle en særskilt begrunnelse.

Departementet kan ikke se at det er trekk ved kommunene og deres myndighetsutøving som i seg selv skulle tilsi at kompetansen bør begrenses. Kommunene har lang erfaring i å håndtere bestemmelser av den type det her er tale om. Det fremgår eksempelvis at lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) § 11 første ledd at det lokale brannvesenet har kompetanse til å gjennomføre brannforebyggende tilsyn i kommunen. Det fremgår av lovens kapittel 7 at brannvesenet i den forbindelse har de rett til å kreve de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet, og kan med samme begrensning kreve å få uhindret tilgang til ethvert sted og enhver innretning og kjøretøy, jf. § 33 første ledd og § 34. Brannvesenet kan videre innhente prøver av produkter som kan være brannfarlige, jf. § 35. Avdekker tilsynet ulovlige forhold, kan det gis pålegg om retting etter § 37. Den som unnlater å etterkomme slike pålegg, kan etter omstendighetene ilegges løpende tvangsmulkt etter § 39 eller straff etter § 42. Tilsyn med fjernsyns­overvåking kommer neppe i noen vesentlig annen stilling enn tilsyn av denne type.

Når det gjelder reglene om tvangsmulkt, går departementet inn for at ilagt tvangsmulkt skal tilfalle kommunen. Tilsvarende bestemmelser er gitt i plan- og bygnings­loven § 116 a og brann- og eksplosjons­vernloven § 39 annet ledd. Dette er naturlig siden kommunene selv må finansiere tilsynsvirksomheten. En slik bestemmelse vil dessuten gi kommunene incitament til å føre et mer aktivt tilsyn enn de ellers ville ha gjort.

2.4.4 Saksbehandlingen

Forvaltningsloven gjelder for saksbehandling i kommunene. Det er gitt regler om saksbehandlingen i kommunene i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Etter departementets syn er det i utgangspunktet ikke behov for å gi særregler om saksbehandlingen i tilsynssaker ut over det som følger av dette og av personopplysningsloven. Dette innebærer at det i utgangspunktet vil være kommunestyret som utøver myndighet på kommunens vegne, jf. kommune­­loven § 6. Kommunestyret vil i sin tur ha en viss adgang til å delegere denne kompetansen videre, f.eks. til ulike faste utvalg eller komiteer, jf. kommune­loven § 10 nr. 2 og nr. 5. Især i større kommuner vil dette kunne være praktisk, men adgangen står åpen også ellers.

Reglene om instruksjonsmyndighet, klage og omgjøring reiser imidlertid visse særlige spørsmål som fortjener nærmere omtale. Departementet ser først på reglene om klage.

Datatilsynets vedtak kan som nevnt påklages til Personvernnemnda. Dersom tilsyns­myndigheten overføres til kommunene, oppstår det spørsmål om klage over kommunens vedtak skal gå til Datatilsynet eller til Personvernnemnda. I prinsippet også en klagebehandling i tre trinn tenkes, men departementet går ikke inn for en slik løsning, som vil være unødig ressurskrevende.

Etter departementets syn er det mest naturlig at klager over kommunale vedtak går direkte til Personvernnemnda. Blant annet hensynet til en enhetlig klagebehandling taler for en slik løsning. Nemnda vil da være klageinstans uavhengig av om førsteinstansvedtaket er truffet av en kommune eller av Datatilsynet. Personvernnemnda skal vareta ”hensynet til en nøytral og balansert klage­behandling der ulike samfunns­interesser balanseres mot hverandre”, og vil derfor kunne fremtre som er mer nøytralt organ, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 91.

Et særskilt spørsmål er om en kommunes vedtak i en tilsynssak bør kunne omgjøres av overordnet forvaltningsmyndighet.

Etter gjeldende rett kan Personvernnemnda av eget tiltak omgjøre Datatilsynets vedtak, jf. forvaltnings­loven § 35 og Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 91 og 132. Behovet for omgjøring vil også kunne være til stede i de tilfeller der førsteinstans­vedtaket er truffet av en kommune, og departementet går inn for at denne adgangen videreføres.

3 Innkreving av tvangsmulkt

Datatilsynet kan som nevnt ilegge tvangsmulkt etter reglene i personopplysningsloven § 47. Loven gir ikke særregler om inndrivingen av forfalte krav. Dersom tvangsmulkten ikke blir betalt innen fristen, må kravet inndrives etter de alminnelige reglene i lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangs­fullbyrdelsesloven). Dette innebærer at Datatilsynet som saksøker må fremme en begjæring om tvangsfullbyrdelse for namsmannen, jf. § 5-2.

Det fremgår av lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangs­måten i straffesaker (straffeprosessloven) § 456 første ledd annet punktum at Statens Innkrevingssentral inndriver de krav som den etter departementets bestemmelse er pålagt å innkreve. Det finnes flere eksempler på at innkrevingssentralen er pålagt å drive inn krav på tvangsmulkt, se f.eks. lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv. § 14 d og lov 17. juli 1998 nr. 56 om års­regnskap mv. (regnskapsloven) § 8-4. En tilsvarende bestemmelse bør inntas i person­opplysningsloven. Datatilsynets begrensede ressurser gjør at det er lite hensiktsmessig å la tilsynet selv stå for innkrevingen. Datatilsynet har gjort departementet oppmerksom på at dagens regler gjør at tvangsmulkt er et mindre effektivt virkemiddel enn det som var forutsatt da personopplysningsloven ble vedtatt. Departementet ser ingen avgjørende innvendinger mot å legge oppgaven til Statens Innkrevingssentral.

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om overføring av tilsynsansvar vil få visse økonomiske og administrative konsekvenser, både for Datatilsynet og for de kommuner som velger å delta i ordningen.

For Datatilsynet innebærer forslaget at utgiftene til tilsyn med fjernsynsovervåking vil gå noe ned, alt avhengig av hvor mange kommuner som overtar tilsynsansvaret. De ressurser som frigjøres på denne måten vil kunne benyttes til annet tilsynsarbeid, og utgjør derfor ingen nettobesparing.

For de kommunene som overtar tilsynsansvar, innebærer forslaget en viss utgifts­økning. Det vil imidlertid variere fra kommune til kommune hvor stor økning det er tale om. For de kommuner som opprettholder dagens meldeplikt, vil økningen være mindre enn hos dem som innfører en konsesjons­plikt. Det vil også ha betydning hvor mange innbyggere som bor i kommunen, siden dette har en viss betydning for hvor mange fjernsynskameraer det må føres tilsyn med. På den annen side vil forslaget også innebære visse inntekts­muligheter, siden tvangsmulkt som ilegges etter personopplysningsloven § 47 vil tilfalle kommunen. Både inntektene og utgiftene vil for øvrig bero på hvor omfattende tilsynsarbeid kommunen legger opp til.

Dersom forslaget leder til en økning av antallet tilsyn, vil antakelig også antallet klager til Personvernnemnda øke noe.

Forslaget om å overlate innkrevingen av tvangsmulkt til Statens Innkrevingssentral vil neppe ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Departementet har fått opplyst fra innkrevingssentralen at det vil være forholdsvis enkelt å føye slike krav til listen over de pengekrav som de har innkrevingsansvar for, og antallet saker der det er aktuelt å ilegge tvangsmulkt, er nokså begrenset. For Datatilsynet innebærer forslaget en viss arbeidsbesparing.

5 Lovutkast

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av person­opplysninger (personopplysningsloven) endres slik:

Ny § 41 a kan lyde:

§ 41 a. Kommunalt tilsyn

En kommune skal selv føre tilsyn med at bestemmelsene i kapitlet her blir fulgt, dersom den har gitt melding til Datatilsynet om det. I så fall gjelder bestemmelsene i kapittel VIII tilsvarende så langt de passer. Tvangsmulkt etter § 47 tilfaller likevel kommunen.

Kommunen kan bestemme at fjernsyns­overvåking skal være konsesjonspliktig. I så fall gjelder § 33 fjerde og femte ledd og §§ 34 og 35 tilsvarende.

Kongen kan gi nærmere forskrifter om gjennomføringen av kommunalt tilsyn.

§ 47 nytt fjerde ledd kan lyde:

Statens Innkrevingssentral krever inn tvangsmulkt som nevnt i paragrafen her, jf. straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum. Innkrevingssentralen kan inndrive kravet ved trekk i lønn og andre liknende ytelser etter reglene i dekningsloven § 2-7. Innkrevingssentralen kan også drive inn kravet ved å stifte utleggspant for kravet dersom panteretten kan gis rettsvern ved registrering i et register eller ved underretning til en tredjeperson, jf. panteloven kapittel 5, og utleggsforretningen kan holdes på innkrevings­sentralens kontor etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-9 første ledd.