Høring - forslag til endring av ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48 om lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker m.m.

Høringsinstanser

Høring – forslag til endring av ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48 om lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker m.m.

Vedlagt følger Finansdepartementets høringsnotat av i dag med forslag om presisering av lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker m.v. Dette gjelder endringer av ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48.

Bestemmelsene regulerer lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker m.m. Forslaget til endringer gjelder adgangen til å innhente opplysninger som berører tredjemenn. Departementet foreslår at skatte- og avgiftsmyndighetene kan kreve opplysninger fra banker mv. om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjonene, herunder hvem som er parter i transaksjonene.

Det er viktig at myndighetene kan innhente fullstendige kontrollopplysninger for å sikre riktig fastsetting av skatt og avgift. Også i forbindelse med arbeidet med å bekjempe økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftsunndragelser og hvitvasking, er det av avgjørende betydning å kunne følge pengestrømmen. For å kunne følge pengene er det nødvendig med opplysninger om begge parter i en transaksjon.

Vi ber om høringsinstansenes merknader innen 15. oktober 2003.

Det bes om at høringsuttalelser på to sider eller mer, i tillegg til å sendes pr. brev, også sendes i elektronisk form til e-postadressen postmottak@finans.dep.no.

Saksbehandler er seniorrådgiver Ellen Gjemdal, tlf nr: 22 24 42 30.

Med hilsen

1.innledning

Finansdepartementet foreslår enkelte endringer i ligningsloven og merverdiavgiftslovens regler om lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker mv. Det er et hovedmål for skatteetaten at skatt og avgift fastsettes riktig og at uoppgitte beløp blir avdekket. Innhenting av kontrollopplysninger fra blant annet bankene er viktig i dette arbeidet. Som en følge av Sivilombudsmannens uttalelse i en sak om forståelsen av ligningsloven § 6-4 og den senere tids utvikling, er det behov for klarere lovhjemler på dette området. Derfor sender departementet med dette forslag om endringer i ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48 ut på høring. Forslaget tar sikte på å gi en klarere angivelse av hvilke opplysninger lignings- og avgiftsmyndighetene kan kreve fra bankene og andre tilsvarende virksomheter. Samtidig foreslås en omredigering av ligningsloven § 6-4.

2.innsyn i bankopplysninger m.v.

2.1 Bakgrunn

Ligningen av skattyterne er i utgangspunktet basert på selvangivelser og andre opplysninger gitt av skattyteren i medhold av bestemmelsene i ligningsloven kapittel 4. For å sikre riktig fastsettelse av skatt og folketrygdavgift er det imidlertid nødvendig at ligningsmyndighetene har tilgang til opplysninger fra andre enn skattyter selv. Innhenting av kontrolloppgaver, kontrollundersøkelser av utbetalt lønn og mellomværende med forretningsforbindelser er viktige ledd i kontrollarbeidet. Bestemmelsene om ligningsmyndighetenes adgang til å innhente kontrollopplysninger og ligningsoppgaver fra tredjemenn er samlet i ligningsloven kapittel 6.

Ligningsloven § 6-4 omhandler ligningsmyndighetenes adgang til å kreve opplysninger om fordringer og gjeld mv. Paragrafens nr. 1 fastsetter at enhver skyldner eller fordringshaver har plikt til å gi opplysninger om tilgodehavende og gjeld som navngitt person har og om renter, provisjoner mv. som knytter seg til fordringen eller gjelden. Etter ligningsloven § 6-4 nr. 2 plikter banker mv. etter krav fra ligningsmyndighetene å gi opplysning om midler de har til forvaltning for navngitt person. De plikter også å gi opplysning om innskudds- og gjeldskonti, deposita, formidling og andre mellomværender.

Ligningsmyndighetenes behov for opplysninger fra banker gjelder i første rekke saldo per 1. januar og periodiserte renter for siste år. Dette ivaretas gjennom den automatiske innberetningsordningen for så å si alle innskudds- og lånekonti. Denne innberetningsordningen er fastsatt i forskrift 22. desember 1992 nr. 1190 med hjemmel i ligningsloven § 6-4 og § 6-16 bokstav c.

I en del saker har ligningsmyndighetene også behov for å innhente mer utfyllende opplysninger fra for eksempel skattyterens bankforbindelse. Innhenting av opplysninger skjer da med hjemmel i ligningsloven § 6-4 nr. 2. Når ligningsmyndighetene ligner en bestemt skattyter, kan de ha behov for opplysninger om hvilke beløp som går inn og ut på konto, tidspunkt for transaksjoner, identiteten til den andre parten i en transaksjon og underlagsmaterialet for den enkelte transaksjon. Det har vært reist spørsmål om rekkevidden av bankers opplysningsplikt i henhold til denne bestemmelsen.

Sivilombudsmannen har behandlet en klagesak hvor det var spørsmål om hvilke opplysninger en bank pliktet å utlevere etter ligningsloven § 6-4. I forbindelse med ligningen av en skattyter, hadde ligningskontoret bedt om å få opplysninger om alle bevegelser for et bestemt inntektsår fra et kontonummer der eier ikke var navngitt, navnet på innehaver og eventuelt hvem som disponerte kontoen. Ligningskontoret hadde også rettet en forespørsel til banken og bedt om å få tilsendt underbilag for overførsler til og fra kontoen, eventuelt å få opplyst hvilken konto/til hvem det aktuelle beløpet var overført.

I sin uttalelse 2. juli 1999 (ombudsmannens årsmelding 1999 s. 250 jf. 2000 s. 47) konkluderte Sivilombudsmannen med at ligningsloven § 6-4 nr. 2 ikke ga hjemmel for noen av de to forespørslene som ligningskontoret hadde rettet til banken (nærmere om saken nedenfor).

Etter dette ba Finansdepartementet ved brev 25. oktober 1999 til Skattedirektoratet om at gjeldende praksis ble endret og at Sivilombudsmannens uttalelse inntil videre skulle legges til grunn ved skatteetatens anvendelse av ligningsloven § 6-4 nr. 2. Skattedirektoratet redegjorde for saken ved brev til etaten 12. november 1999, hvor det blant annet ble vist til at ombudsmannen hadde konkludert med at ligningsloven § 6-4 nr. 2 ikke hjemler en generell opplysningsplikt, og at rammen for omfanget av de opplysninger som kan kreves er gitt ved at oppgavene skal tjene til kontroll av skattyters egen ligning.

Etter at Finansdepartementet deretter tok saken opp med Sivilombudsmannen, uttalte ombudsmannen ved brev til departementet 2. oktober 2000 at ligningsloven § 6-4 nr. 2 reiser kompliserte avgrensningsspørsmål, og at det kunne synes hensiktsmessig med en nærmere avklaring av rettstilstanden i lov eller forskrift.

Også på merverdiavgiftsområdet er det et tilsvarende behov for avklaring av innsynsretten for avgiftsmyndighetene.

2.2Gjeldende rett

Bankenes opplysningsplikt omfatter etter ligningsloven § 6-4 nr. 2 ”midler som de har til forvaltning” for den aktuelle skattyteren og ”avkastning av midlene”. Det samme gjelder opplysninger om ”innskudds- og gjeldskonti”, ”deposita” og ”andre mellomværender”. Saldo på konto og hvilke beløp som går inn og ut av konto vil etter ordlyden være omfattet av opplysningsplikten.

Lovens ordlyd trekker opp rammen for den personkretsen som er omfattet av bankenes opplysningsplikt. Forespørselen fra ligningsmyndighetene må være knyttet til en ”navngitt person, bo, selskap eller innretning”, som må være eier av den konto det bes om innsyn i.

Bestemmelsens ordlyd gir ikke et klart svar på om opplysningsplikten omfatter opplysninger om transaksjoner til og fra skattyters konto og opplysninger som finnes i underlagsmaterialet for den enkelte transaksjon (for eksempel hvem som er parter i transaksjonen).

Hensynet bak bestemmelsene i ligningsloven kapittel 6 er å gi ligningsmyndighetene mulighet til å kontrollere om skattyteren har oppfylt sin egen opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene etter reglene i ligningsloven kapittel 4. Ligningsmyndighetenes adgang til en effektiv kontroll av skattyternes selvangivelser og oppgaver er av avgjørende betydning for korrekt ligning av skattyterne.

I forarbeidene til ligningsloven, Ot. prp. nr. 29 for 1978-79 (s. 86) uttales blant annet følgende om ligningsloven kapittel 6 og adgangen til å kreve opplysninger:

”De opplysninger ligningsmyndighetene kan kreve fra tredjemann, skal tjene til kontroll av ligningen. Dette gir rammen for arten og omfanget av de opplysninger som kan kreves. De må ha betydning for kontrollen med at ligningen er riktig. Personlige forhold av ikke- økonomisk karakter vil det derfor ikke kunne kreves opplysninger om, med mindre de belyser eller underbygger påstander i selvangivelsen m.v.”

Sett i sammenheng med lovens ordlyd gir dette et utgangspunkt for omfanget av opplysningsplikten. Opplysningene skal være relevante for ligningen av den navngitte skattyteren kontrollen gjelder. Uttalelsen i forarbeidene gir imidlertid ingen nærmere spesifisering av hvilke opplysninger som skal anses som relevante for kontroll av ligningen. Bestemmelsens forhistorie gir heller ingen nærmere veiledning om opplysningspliktens omfang (ligningsloven § 6-4 nr. 2 og 3 er en videreføring av skatteloven av 1911 § 64 annet ledd).

Spørsmålet om rekkevidden av opplysningsplikten i ligningsloven § 6-4 nr. 2 har tidligere vært behandlet i departementet. I brev fra Finansdepartementet til et fylkesskattekontor, inntatt i Utv. 1985 s. 680, ble det blant annet uttalt at ”rammen for omfanget av de opplysninger som kan kreves, er gitt ved at oppgavene skal tjene til kontroll av skattyterens egen ligning, jfr. Ot.prp. nr. 29 (1978-79) s. 86”. Det ble ikke gått nærmere inn på hvilke typer opplysninger som er relevante ved kontroll av skattyterens egen ligning. I brev til Skattedirektoratet, inntatt i Utv. 1994 s. 934, fremholdt departementet blant annet ”bestemmelsen inneholder ingen begrensning med hensyn til hvilke sider ved det økonomiske mellomværendet mellom kunden og banken som det kan forlanges opplysninger om. Departementet antar at opplysningsplikten omfatter alt materiale som inngår i de ordinære saksdokumenter i låneforholdet, herunder byggedokumenter (for eksempel fakturaer) som har tjent som legitimasjon for utbetaling på byggelånet”. Videre fremgår av brevet at departementet ”ikke vil fastholde at kontrolladgangen er begrenset av at oppgavene hovedsakelig skal tjene til kontroll av skattyterens egen ligning, slik det er uttalt i Utv. 1985 side 689”.

I praksis (før ombudsmannens uttalelse 2. juli 1999) har bestemmelsen ikke vært begrenset til opplysninger om rene tallbevegelser og dateringer på kontoen så lenge det reelt dreide seg om kontroll av kontohaverens egen ligning. Bestemmelsen ble den gang praktisert slik at ligningsetaten etter anmodning fikk oversendt fra bankene usladdede kontoutskrifter, opplysninger om hvem som var parter i en transaksjon samt annen dokumentasjon vedrørende transaksjonen.

Merverdiavgiftsloven 19. juni 1969 nr. 66 § 48 har tilsvarende bestemmelse som ligningsloven § 6-4 om adgangen til å innhente kontrollopplysninger fra blant annet bankene. Etter merverdiavgiftsloven § 48 plikter banker, forsikringsselskaper, spareforeninger m.v. på avgiftsmyndighetenes forlangende å gi opplysning om navngitt næringsdrivendes midler som has til forvaring og om avkastning av disse, om innskudds- og gjeldskonti, deposita og andre økonomiske mellomværende med navngitt næringsdrivende. Ordlyden i bestemmelsen er i stor grad sammenfallende med ordlyden i ligningsloven § 6-4, og de samme hensyn ligger til grunn for begge bestemmelsene.

2.3Nærmere om Sivilombudsmannens uttalelse 2. juli 1999

En skattyter klaget til ombudsmannen over at ligningskontoret i forbindelse med ligningen av ham for 1996 henvendte seg til banken med to forespørsler. Den første var en forespørsel om alle bevegelsene for inntektsåret 1996 fra et kontonummer der eier ikke var navngitt. Det ble også bedt om navnet på eieren av vedkommende konto, eventuelt hvem som disponerte kontoen. I den andre forespørselen ble det bedt om å få tilsendt underbilag for overførsler til og fra kontoen, eventuelt å få opplyst hvilken konto/til hvem det aktuelle beløp var overført.

Ombudsmannen ga innledningsvis uttrykk for at han delte Skattedirektoratets forståelse av ligningsloven § 6-4 nr. 2 med hensyn til at ligningsmyndighetenes henvendelser må være knyttet til en navngitt person, og den navngitte person må være eier av kontoen det bes om innsyn i. Spørsmålet ombudsmannen vurderte, var hvorvidt ligningsloven § 6-4 nr. 2 hjemler adgang for ligningsmyndighetene til, i forbindelse med ligningskontrollen av en navngitt skattyter (A), også å kreve opplysninger om en annen navngitt skattyter (B).

Ombudsmannen skilte mellom hvem bankene har opplysningsplikt om og hva opplysningsplikten gjelder. Etter ombudsmannens vurdering følger det av legalitetsprinsippet at bankenes opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene med hensyn til hvem det skal gis opplysninger om, må ha klar hjemmel i lov. Han fremholdt at også hensynet til bankenes lovbestemte taushetsplikt setter særlige krav til hjemmelen for hvem bankene har plikt til å gi ligningsmyndighetene opplysninger om.

Etter en gjennomgang av bestemmelsens ordlyd, forarbeider og forhistorie, fremholdt ombudsmannen at identiteten til tredjemenn som bankkunden overfører penger til, eller får overført penger fra, faller utenfor bankens opplysningsplikt, selv om overførselen skjer mellom to konti i samme bank. Ombudsmannen hadde lagt til grunn at Skattedirektoratet forstod ligningsloven § 6-4 nr. 2 slik at dersom opplysningene som kreves er relevante for ligningsarbeidet, gir bestemmelsen ligningsmyndighetene en helt generell fullmakt til å pålegge bankene å gi opplysninger om navngitte skattytere, uavhengig av om kravet er fremsatt i forbindelse med ligningen av denne skattyteren eller en annen skattyter. En slik forståelse fant ombudsmannen ikke støtte for.

Ombudsmannen uttalte videre at det ikke kan være tvil om at det primære formål med opplysningsplikten som tredjemenn har overfor ligningsmyndighetene er at ligningsmyndighetene skal kunne kontrollere om skattyteren har oppfylt sin egen opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene. Etter ombudsmannens syn må det kreves en klar hjemmel for å pålegge tredjemann en mer vidtgående opplysningsplikt. Ombudsmannen fremholdt at et syn om at opplysningsplikten skal gjelde helt generelt for ligningsmyndighetenes arbeid med ligningsfastsettelsen, og ikke være begrenset til den skattyter ligningskontrollen gjelder, åpner for en omfattende og generell kontroll som reiser rettssikkerhetsspørsmål av personvernmessig karakter. Dette krever klar lovhjemmel.

Ombudsmannen konkluderte med at ligningsloven § 6-4 nr. 2 ikke ga hjemmel for noen av de to forespørslene ligningskontoret rettet til banken om nærmere bestemte bevegelser på en konto tilhørende en annen person enn skattyteren.

I et senere brev 2. oktober 2000 fremholdt ombudsmannen at det kunne synes hensiktsmessig med en nærmere avklaring av rettstilstanden i lov eller forskrift.

Ombudsmannen behandlet ikke forholdet til merverdiavgiftslovens kontrollhjemler. Behovet for en klarere lovgivning gjør seg likevel gjeldende også på dette området.

2.4Kontrollbehovet

Undersøkelser av finansielle forhold får en stadig mer sentral rolle i ligningsarbeidet og ved avdekking av mulige skatte- og avgiftsunndragelser. Det å kunne følge pengestrømmen er et meget viktig verktøy for å avdekke unndragelser. Dersom ligningsmyndighetene får oversendt sladdede kontoutskrifter fra bankene, vil viktig informasjon for kontrollarbeidet være utelatt. Får kontrollmyndighetene derimot fullstendige opplysninger fra bankene, vil de for eksempel kunne se om skattyter har overført penger til en entreprenør eller annen tjenesteyter. Dersom det ikke finnes korresponderende regnskapsbilag, vil dette kunne indikere skatte- eller avgiftsunndragelser og gi grunn til ytterligere undersøkelser.

Departementet vil understreke at bankenes sentrale rolle som kapitalforvaltere, långivere og betalingsformidlere gjør dem til svært viktige opplysningskilder for skatte- og avgiftskontroll.

Dette gjelder i første rekke saldo- og renteopplysninger, som rapporteres gjennom den automatiske innberetningsordningen for innskudds- og lånekonti, jf. ligningsloven § 6-4 nr. 3 jf. § 6-16 bokstav c.

Kontrollinteressen strekker seg imidlertid utover dette. Den kan også gjelde opplysninger om kontobevegelser, dels om beløp og tidspunkt for transaksjonen og dels hvem som er den annen part i den enkelte transaksjon. Flere av opplysningene nevnt foran fremgår ikke alltid av selve kontoutskriften, men finnes i underbilag til transaksjonene. Dette er opplysninger som det er viktig at ligningsmyndighetene får for å kunne gjennomføre kontroll av skattyters inntekts- og fradragsposter i forbindelse med ligningen og komme frem til riktig ligning. Også annet underlagsmateriale, som for eksempel fakturakopier og attestasjoner kan ha kontrollmessig interesse. For å kunne bedømme hvilken ligningsmessig betydning en betaling kan ha, f. eks. hva beløpet gjelder, må en vite den nærmere bakgrunn for transaksjonen. En avgrensning av opplysningsplikten til enkelte elementer i en transaksjon gir et ufullstendig bilde for kontrolletaten.

Bankopplysninger kan både bekrefte og avkrefte mistanke om eventuelle skatte- og avgiftsunndragelser. Hensikten med å få slike opplysninger er å få best mulig oversikt over kontohavers brutto inntekt/omsetning, avklare om kontohaver har fakturert med merverdiavgift, samt skaffe til veie bevis ved mistanke om straffbar overtredelse av skatte- og avgiftslovgivningen. Skattemyndighetene har således behov for fullstendige opplysninger om alle transaksjoner på en bankkonto slik at det blir mulig å følge pengestrømmen.

Dersom skattyter ikke har levert selvangivelse eller denne er mangelfull, er det nødvendig å foreta skjønnsberegninger. Opplysninger om bevegelser på skattyters bankkonto er vesentlige i denne forbindelse. I saker hvor ligningsmyndighetene har mistanke om at skattyter har en høyere inntekt enn oppgitt i selvangivelsen er private forbruksberegninger viktige. Skattyters utbetalinger fra konto vil være en del av grunnlaget for slike beregninger. Forbruksberegninger vil vanskelig la seg gjennomføre dersom ligningsmyndighetene ikke får innsyn i hva transaksjonene gjelder. Fullstendige kontoopplysninger vil gi et bedre grunnlag for skjønnsligningen.

Kontohaverens egen fremleggelse av kontoutskrifter og underlagsmateriale vil ofte være tilstrekkelig for skatte- og avgiftsmyndighetene. Oppgaver direkte fra banken, i medhold av ligningsloven § 6-4 nr. 2, blir viktigst der hvor kontohaveren selv ikke kan eller vil sørge for en tilstrekkelig dokumentasjon av kontobevegelser m.v. Det forhold at kontohaveren selv ikke kan eller vil fremlegge opplysninger om egne konti, vil også i seg selv øke den kontrollmessige interesse i å få opplysninger om slike konti direkte fra banken. Utvalgte kontrollobjekter kjennetegnes ofte ved at de ikke besvarer ligningsmyndighetenes henvendelser og/eller ikke er motivert for å bistå etaten ved kontrollen.

Kontohaverens identitet vil ikke være noe tema når det er kontohaverens egne skatteforhold som granskes, og dennes konti er kjent. Men når skattemyndighetene under en granskning av A ser at denne har en forbindelse til en annen konto som ikke er identifisert som A’s, vil også dette kunne påkalle kontrollmessig interesse i forhold til A’s ligning. For det første vil det være sentralt å avklare om kontoen tilhører A eller en annen. For det andre - hvis kontoen tilhører en annen - kan det være av interesse hvilke bevegelser på kontoen som berører A. I praksis vil dette gjelde hvilke transaksjoner (beløp, tidspunkt og art) som A har hatt med innehaveren av denne kontoen B, og som kan belyse A’s skatte- og avgiftsmessige forhold.

Når skattemyndighetene får opplyst identiteten til B, vil videre kontroll av A’s mellomværende med B i enkelte tilfeller kunne gjennomføres ved at ligningsmyndighetene henvender seg til B og ber om fullstendige oppgaver over mellomværendet mellom A og B, for eksempel med hjemmel i ligningsloven § 6-10. På grunnlag av disse opplysningene blir det mulig å bygge opp et grunnlag for skjønnsfastsettelse av A’s skattepliktige inntekt og eventuelt for etterberegning av merverdiavgift.

Behovet for å få opplyst identiteten til den annen part i en transaksjon er også viktig i forhold til mistanke om hvitvasking av penger. Lignings- og avgiftsmyndighetene vil gjennom sitt arbeid kunne avdekke forhold som gir grunn til mistanke om hvitvasking, og det er i denne sammenheng avgjørende å få opplysninger om til hvem pengene sendes eller fra hvem de kommer. Norge deltar aktivt i arbeidet med å bekjempe hvitvasking av utbytte, blant annet gjennom arbeid i Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF). Bankene (og andre finansinstitusjoner) har etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 en selvstendig plikt til å undersøke og rapportere mistanke om hvitvasking. I Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) er det foreslått en egen lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven). Det foreslås her blant annet å utvide kretsen av rapporteringspliktige.

Delingsmodellen i skattesystemet har aktualisert behovet for innsyn i bankkonti for å kunne avdekke de reelle eierforhold i selskapene. Dette vil f. eks. kunne belyses ved kontroll av transaksjoner mellom aktive og passive aksjonærer i selskapet.

Etter departementets vurdering kan det påvises et betydelig kontrollbehov som taler for en hjemmel som sikrer lignings- og avgiftsmyndighetene mulighet til kontroll av underbilag og annen dokumentasjon. Dette gjelder opplysninger om begge partene i en transaksjon, så lenge opplysningene som innhentes er relevante for kontroll av skattyterens egen ligning.

2.5Internasjonale forpliktelser

Norge støtter det internasjonale samarbeidet i bl.a. OECD for å bekjempe skatteunndragelser. Et viktig ledd i dette arbeidet er å sikre økt tilgang til bankopplysninger. OECD har blant annet uttalt følgende i rapport DAFFE/CFA(2000)4: Improving access to bank information for tax purposes: ” Ideally all Member countries should permit access to bank information, directly or indirectly, for all tax purposes so that tax authorities can fully discharge their revenue raising responsibilities and engage in effective exchange of information” (preface, p. 2). For å være troverdig i det internasjonale arbeidet er det viktig at Norge har et funksjonelt regelverk internt. Det fremgår av punkt 83 i ovennevnte OECD-rapport at de fleste medlemslandene kan innhente informasjon fra en bank om en tredjeperson som ikke er mistenkt for skatteunndragelser, men som har økonomiske transaksjoner med en spesifikk person som er mistenkt for skatteunndragelse.

I samsvar med rapportens anbefalinger bør det også være en slik adgang til informasjonsinnhenting i Norge. Dette har også betydning for Norges traktatfestede forpliktelser i skatteavtalene med hensyn til gjensidig informasjonsutveksling (mutual information exchange) med andre land. Norske lovregler om bankenes opplysningsplikt bør være på linje med regelverket i de fleste øvrige OECD-land, og gi samme åpning for bankopplysninger fra norske banker til en annen stats skattemyndigheter (via bistandsanmodninger til norske skattemyndigheter), som den annen stats regelverk gir åpning for bankopplysninger til Norge. Utveksling av informasjon mellom landene og et godt samarbeid internasjonalt er ikke bare viktig i den enkelte sak, men er også av avgjørende betydning for bekjempelse av økonomisk kriminalitet internasjonalt.

2.6Legalitetsprinsippet, personvernhensyn, bankenes taushetsplikt

Det følger av legalitetsprinsippet at bankens opplysningsplikt overfor skattemyndighetene med hensyn til hvem det skal gis opplysninger om, må ha klar hjemmel i lov. Av hensyn til legalitetsprinsippet bør det heller ikke være tvil om lovgrunnlaget med hensyn til hvilke opplysninger bankene plikter å gi.

Også hensynet til bankenes lovbestemte taushetsplikt setter særlige krav til hjemmelen for hvilke opplysninger bankene har plikt til å gi skattemyndighetene. Situasjonen er her den at skattemyndighetenes lovbestemte krav på opplysninger går foran bankenes taushetsplikt, jf. sparebankloven § 21 og forretningsbankloven § 18. Det betyr at taushetsplikten utvides eller innskrenkes alt ettersom opplysningsplikten etter blant annet ligningsloven gjøres snevrere eller videre. Denne sammenhengen øker behovet for en mest mulig klar og sikker forståelse av hvor langt opplysningsplikten går, men indikerer også at samfunnspolitisk viktige kontrollhensyn har stor vekt i avveiningen av opplysningsplikt kontra taushetsplikt.

Skattemyndighetene har selv taushetsplikt for mottatte kontrollopplysninger fra bankene. Personvernhensyn (spredningsfaren) har derfor begrenset vekt i forhold til kontrollhensynene. Det kan nevnes at skatteetaten i mange år har mottatt store mengder bankopplysninger, uten at det er registrert nevneverdige brudd på etatens taushetsplikt for slike opplysninger.

Personvernhensyn tilsier at det skal være mulig for den enkelte å vite hvem som har opplysninger om en selv, hva opplysningene går ut på og i hvilken grad de kan videreformidles. Også dette taler for at det bør gå klart fram av loven hvilke opplysninger som kan kreves av bankene.

2.7Departementetsprinsipielle vurderinger

Ovenfor er det konstatert at hensyn knyttet til skatte- og avgiftskontroll, bekjempelse av økonomisk kriminalitet og ivaretakelse av internasjonalt skattesamarbeid taler sterkt for at skattemyndighetene bør ha generell innsynsrett i inn- og utbetalinger på bankkonti m.v. og i de bilag som bankene oppbevarer i forbindelse med kontobevegelsene. Særlig viktig er identifisering av den annen part i kontotransaksjonene (kontohaverens medkontrahenter), og av hva inn- eller utbetalingen nærmere gjelder.

Disse hensynene må veies mot behovet for fortrolighet mellom banken og dens kunder. Fortrolighetshensynet har sin verdi som en tillitsskapende faktor i kundeforholdene og som en konsekvens av den generelle (men ikke unntaksfrie) taushetsplikt som bankene er underlagt.

Fortrolighetshensynet utad (overfor allmennheten) er i alle fall ivaretatt gjennom skattemyndighetenes egen taushetsplikt for mottatte kontrollopplysninger. Videre er det en forutsetning at skattemyndighetenes bruk av en innsynsrett som nevnt begrenses til tilfeller der det er saklige, kontrollmessige grunner til det.

I lys av dette kan ikke departementet se at fortrolighetshensynet har slik vekt at det bør stenge for skattemyndighetenes innsynsrett. Det er ikke noe aktverdig formål at penger og pengestrømmer i norsk bank skal kunne holdes skjult for skattemyndighetene. En innsynsrett vil etablere en sunn oppdagelsesrisiko som bidrar til at kontohaverne frivillig gir korrekte skatteoppgaver, slik at behovet for konkrete begjæringer om innsyn i bankens materiale begrenses. En innsynsrett vil føre til en mer korrekt opptreden og beskatning, uten vesentlig mer faktisk kontrollintensitet.

Også det internasjonale skattesamarbeidet som er berørt i punkt 2.5 ovenfor, har en lignende, sentral målsetting om etablering av oppdagelsesrisiko. Innsynsretten for hjemlandets skattemyndigheter (gjennom samarbeid med skattemyndighetene i investeringslandet) skal bidra til at utenlandsplasserte midler og kapitaltransaksjoner deklareres korrekt i skatteoppgavene hjemme. Dette vil lede til færre unndragelsesforsøk og mindre behov for faktisk kontrollinnsats over landegrensen. En generell innsynsrett for norske skattemyndigheter er en forutsetning for at Norge skal kunne oppfylle sin del av dette internasjonale skattesamarbeid og kunne anmode utenlandske skattemyndigheter om bankopplysninger vedrørende norske kontohavere m.v. Tilstrekkelig innsynsrett i norske banker blir dermed også en del av grunnlaget for at det kan utvikles en tilstrekkelig oppdagelsesrisiko ved unndragelser over landegrensene.

Heller ikke hensynet til bankenes arbeidsbelastning med innsynsbegjæringer kan under de nevnte forutsetninger antas å utgjøre noen særlig innvending mot innsynsretten. I dag har bankene arbeid med sladding av opplysninger som følge av de praktiserte begrensninger i innsynsretten. Når disse begrensningene fjernes, forenkles også bankenes arbeid i henhold til innsynsordningen.

Departementet går etter dette inn for at en slik generell innsynsrett for skattemyndighetene etableres gjennom klar lovgivning. Dette gjelder både ligningsloven og merverdiavgiftsloven.

2.8 Nærmere om forslaget til endringer i ligningsloven § 6-4

Departementet vil foreslå en presisering og omstrukturering av ligningsloven § 6-4. Det primære formålet med bestemmelsen vil fortsatt være å gi ligningsmyndighetene mulighet til å innhente opplysninger for å kunne kontrollere om skattyteren har oppfylt sin opplysningsplikt etter bestemmelsene i ligningsloven kapittel 4. Det er tale om innhenting av opplysninger av betydning for ligningen av den skattyteren kontrollen gjelder. Opplysningsplikten er knyttet til en navngitt person (bo, selskap eller innretning).

Når skattyter A er part i en betalingstransaksjon med B, gjennom den enes eller begges bankkonti, kan nærmere opplysninger fra banken ha stor interesse for ligningen av A. Det gjelder også om det interessante tema er hvem B er eller hva som ellers ligger under betalingstransaksjonen (det økonomiske mellomværende mellom A og B).

Så lenge det reelt dreier seg om kontroll av A’s egen ligning, vil bankenes opplysningsplikt om kontohaverens (A’s) egne konti etter forslaget ikke være begrenset til de rene tallbevegelser og dateringer på kontoen. Opplysningsplikten må også omfatte den annen parts identitet i hver transaksjon, transaksjonens nærmere art og eventuelt underlagsmateriale for den.

I forbindelse med en kontroll av A vil ligningsmyndighetene etter forslaget få innsynsrett i de deler av B’s konto som A er part i, når innsynet kan belyse A’s skatteforhold. Enkelte betalingstransaksjoner mellom A og B over B’s konto vil likevel ikke gi generell innsynsrett i denne kontoen. Ligningsmyndighetenes rett til innsyn i B’s bankkonti, begrunnet i kontroll av A, må begrenses til de transaksjoner A er part i, og som kan ha betydning for kontrollen av A. Først dersom B selv blir kontrollert, vil skattemyndighetene få generell tilgang til alle transaksjoner på dennes konto.

Departementet foreslår at det tas inn et nytt tredje punktum i ligningsloven § 6-4 nr. 2, slik at det framgår klart at banker mv. har plikt til å gi opplysninger om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjonene, herunder opplysninger om hvem som er parter i transaksjonene.

Omstrukturering/modernisering av bestemmelsen

Oppgaver og opplysninger som kreves med hjemmel i ligningsloven § 6-4 innhentes i praksis på to forskjellige måter. En del oppgaver skal gis uoppfordret etter Finansdepartementets forskrift 22. desember 1992 nr. 1190 om levering av ligningsoppgaver over innskudd og lån i banker, forsikringsselskaper mv. Forskriften er gitt med hjemmel i ligningsloven § 6-4 nr. 3 jf. § 6-16 bokstav c. Disse opplysningene brukes først og fremst til forhåndsutfylling av selvangivelsene for lønnstakere og pensjonister, men også til kontroll av andre skattytere. I tillegg innhentes oppgaver og opplysninger etter krav fra ligningsmyndighetene i det enkelte tilfelle. Disse innhentes for spesifikke kontrollformål.

At visse oppgaver skal gis uoppfordret fremgår imidlertid ikke av loven. Loven taler i begge tilfeller om opplysninger som skal gis ”etter krav fra ligningsmyndighetene”. Den elektroniske utviklingen og innføringen av forhåndsutfylte selvangivelser har gjort det praktisk å innhente en del opplysninger på mer generelt grunnlag. Opplysningene som skal gis uoppfordret etter forskrift 22. desember 1992 nr. 1190 skal gis om alle som har innskudd eller lån i banker, forsikringsselskap m.v. Disse opplysningene gjelder med andre ord ikke navngitte skattytere. Opplysningene har gjennom ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse endret karakter fra å være kontrollopplysninger til å være grunnlagsdata som ligningsetaten presenterer for skattyterne i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Ligningsloven kapittel 6 har flere bestemmelser om oppgaver som skal gis uoppfordret og hvor dette fremgår direkte av ordlyden i bestemmelsen, for eksempel §§ 6-2, 6-5 og 6-11.

Det foreslås at § 6-4 endres slik at det kommer klart frem av lovteksten hvilke oppgaver som skal gis ukrevet. Dette vil samtidig gi en bedre struktur på forholdet mellom lovtekst og forskrift til bestemmelsen.

Forslag til endring av ligningsloven § 6-4 nr. 2:

”Banker, forsikringsselskaper, hypotek- og kredittforeninger, samvirkelag, spareforeninger, fonds- og aksjemeglere, advokater, finansieringsinstitusjon (jf. lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet § 1-3) og andre som har penger til forvaltning, eller som driver utlånsvirksomhet eller låneformidling som virksomhet, skal uoppfordret gi oppgave over innskuddskonti og lånekonti som viser den enkelte kundes innestående og utestående beløp for hver konto pr. 1. januar eller ved oppgjør av kontoen i løpet av foregående år. Oppgaven skal også vise renter påløpt siste år, jf. skatteloven § 14-2, jf. § 14-20. Departementet kan ved forskrift begrense oppgaveplikten og gi nærmere bestemmelser om oppgavenes innhold, hvordan de skal gis og innleveringsfrist.

Nåværende § 6-4 nr. 2 blir ny § 6-4 nr. 3. Forslag til endring:

Institusjoner som nevnt i nr. 2 plikter etter krav fra ligningsmyndighetene å gi opplysning om midler som de har til forvaltning for navngitt person, bo, selskap eller innretning og om avkastning av midlene. De plikter også å gi opplysning om innskudds- og gjeldskonti, deposita, formidling og andre mellomværender. O pplysningsplikten etter første og annet punktum omfatter også opplysninger om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjonene, herunder opplysninger om hvem som er parter i transaksjonene. Postoperatører plikter etter krav fra ligningsmyndighetene å gi opplysninger om pengeforsendelse ved verdibrev vedkommende navngitt person, bo, selskap eller innretning.

Nåværende ligningslov § 6-4 nr. 3 blir ny § 6-4 nr. 4. Forslag til endring:

Skattedirektoratet eller den direktoratet gir fullmakt, kan kreve opplysninger som nevnt i nr. 3 om ikke navngitt person m.v.

Nåværende ligningslov § 6-4 nr. 4 blir ny § 6-4 nr. 5. Forslag til endring:

Oppgavepliktige som nevnt i nr. 3 og 4 plikter etter nærmere spesifikasjoner fra Skattedirektoratet ukrevet å gi opplysninger om kontonummer som er aktuelle for overføring av eventuelle tilgodebeløp etter skatteavregning.

3.nærmere om forslaget til endring i merverdiavgiftsloven § 48

Departementet foreslår at tilsvarende endringer gjøres i merverdiavgiftsloven 19. juni 1969 nr. 66 § 48. Merverdiavgiftsloven § 48 første ledd tilsvarer ligningsloven § 6-4 nr. 2. Ligningsforvaltningen og avgiftsforvaltningen er nært beslektet, og de samme hensyn som taler for endring av ligningslovens regler om innhenting av kontrollopplysninger, gjelder også på merverdiavgiftsområdet. Det vises derfor til det som er omtalt ovenfor.

Det foreslås at merverdiavgiftsloven § 48 første ledd får følgende ordlyd:

Banker, forsikringsselskaper, hypotek- og kredittforeninger, spareforeninger, fonds- og aksjemeglere, advokater, finansieringsinstitusjon (jf. lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet) og andre som har penger til forvaltning eller som driver utlånsvirksomhet eller låneformidling som virksomhet, plikter på avgiftsmyndighetenes forlangende å gi opplysning om navngitt næringsdrivendes midler som has til forvaltning og om avkastning av disse, om innskudds- og gjeldskonti, deposita og andre økonomiske mellomværende med navngitt næringsdrivende. O pplysningsplikten etter første punktum omfatter også opplysninger om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjoner, herunder hvem som er parter i transaksjonene. Postoperatører plikter på avgiftsmyndighetenes forlangende å gi opplysninger om pengeforsendelse ved verdibrev for navngitt person, bo selskap eller innretning.