Høring — Forslag til endring i forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot, forskrifter om indeksregulering av underholdsbidrag til barn og forskrift om inntektsprøving av forskott

Barne- og familiedepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot av 15. januar 2003 nr. 123, forskrifter om indekseregulering av underholdsbidrag til barn av 20. november 1981 nr. 8986 og forskrift om inntektsprøving av forskott av 6. januar 2003 nr. 125.

Høringsfristen er satt til 11. april 2005. Departementet beklager den korte høringsfristen. Dette skyldes at det av hensyn til de berørte parter er av avgjørende betydning at Rikstrygdeverket så fort som mulig får tilpasset saksbehandlingen sin i forhold til de endringsforslagene som fremkommer i dette høringsbrevet.

1. Innledning

Det følger av barneloven av 8. april 1981 nr. 7 § 71 at det skal gjøres en vurdering av bidragsevnen til den bidragspliktige ved fastsettelse av bidrag. Det er gitt utfyllende regler til hvordan denne bidragsevnevurderingen skal foretas i forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 6 (heretter kalt fastsettelsesforskriften). Bidragsevnevurderingen innebærer at den bidragspliktige gis rett til å beholde normerte nøkterne beløp til eget underhold, boutgifter, underhold av egne barn i egen husstand og skatt før bidrag fastsettes.

Det er fastsatt en egen skattesjablon (fast sats) for den skatten det skal tas hensyn til at den bidragspliktige betaler. I denne skattesjablonen tas det hensyn til skatt på alminnelig inntekt (28 %) før fradrag for gjeldsrenter mv og trygdeavgift. Med alminnelig inntekt menes i denne sammenhengen den inntekten som er fastsatt etter fastsettelsesforskriften § 4. Fradragene som inngår i skattesjablonen er minstefradrag og klassefradrag. Dette fremgår av fastsettelsesforskriften § 6 andre ledd andre punktum, som lyder:

”Frådraga er minstefrådrag og personfrådrag.”

I forbindelse med budsjettet for 2005 er det foretatt endringer i skattereglene når det gjelder minstefradraget. Det har tidligere vært én prosentsats og ett maksimalbeløp uavhengig av type inntekt. Med virkning fra 1. januar 2005 er det gitt en betydelig økning i minstefradraget for lønnsinntekter fra 24 % til 31 % av inntekten, mens minstefradraget for pensjonsinntekter fortsatt er 24 %. Maksimalt fradrag øker fra kr 47 400 til kr 49 400 ved pensjonsinntekt, men til kr 57 400 ved arbeidsinntekt. Målet med dette skillet er å bidra til at det skal være mer lønnsomt å arbeide, samt å rette opp den store forskjellen mellom skatt på arbeidsinntekt og kapitalinntekt.

Disse endringene i minstefradraget har betydning for vurderingen av den bidragspliktiges bidragsevne. I tillegg har endringene betydning for fastsettelsen av grensen for å motta 75 % forskudd for bidragsmottaker ved inntektsprøvingen av denne ytelsen etter forskrift om inntektsprøving av forskott. Dette har sammenheng med at grensen mellom retten til 75 % eller 50 % av fullt forskudd for bidragsmottaker beregnes ut fra de samme grunnprinsipper som beregningen av bidragsevnen for den bidragspliktige. Grensen skal settes til den inntekt som gir forskuddsmottaker en nettoinntekt svarende til de normerte avsetningene til eget og barnets underhold.

De nye reglene om minstefradrag aktualiserer også en ny vurdering av når satsene på de nevnte områdene skal endres, både i forhold til fastsettelsesforskriften og forskrift om inntektsprøving av forskott.

De vurderingene og avveiningene som ligger til grunn for forslagene i dette høringsbrevet, er gjort i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet. Dette har sammenheng med at fastsettelsesforskriften hører under Barne- og familiedepartementets ansvarsområde, mens forskrift om inntektsprøving av forskott hører under Arbeids- og sosialdepartementets område. Høringsbrevet fremlegges av Barne- og familiedepartementet som er ansvarlig for bidragsregelverket.

2. Departementets vurdering av hvordan nye minstefradragsregler bør innarbeides i forhold til bidragsevnevurderingen og grensen for 75 % bidragsforskudd

Etter dagens forskrifter vil utgangspunktet være at minstefradragssatsen for arbeidsinntekt legges til grunn der den bidragspliktige har arbeidsinntekt, og satsen for pensjonsinntekter legges til grunn der den bidragspliktige har pensjonsinntekt. I tillegg vil det måtte gjøres egne beregninger når inntekten består av arbeidsinntekt, pensjonsinntekt, annen pensjonsinntekt og kapitalinntekt og alle ulike kombinasjoner av disse inntektene. En slik løsning vil være komplisert, tidkrevende og kostbar, bl.a. som følge av at ulike inntektskombinasjoner vil kreve utvidelser av dagens IT-løsning.

En løsning med ulik behandling av ulike typer inntekter vil i tillegg bryte den symmetrien som er mellom bidragsevnevurderingen og beregningen av inntektsgrensene for 75 % forskudd. Grensene for 75 % forskudd er teoretisk beregnede grenser, som fastsettes i forskrifts form. Det er én grense for personer med ektefelle/samboer og én grense for enslige forsørgere. Det foretas ikke beregninger fra sak til sak av forsørgelsesevnen til hver enkelt bidragsmottaker. Inntektsprøvingen skjer ved at forskuddsmottakerens inntekt prøves mot fastsatte beløpsgrenser. Det vil ikke være praktisk å operere med to grenser for arbeidsinntekt og to for personinntekt, og i tillegg eventuelle mellomgrenser for tilfelle med både arbeidsinntekt og pensjonsinntekt.

Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at en forenklet modell der minstefradraget inngår med én prosentsats og én maksimalsats vil være den beste løsningen. Det er vesentlig at den samme løsningen velges for bidragsevnevurderingen og for fastsettingen av grensen for 75 % forskott. Erfaringene så langt med det nye bidragsregelverket, er at denne symmetrien i vurderingen av den bidragspliktiges og bidragsmottakerens økonomiske forhold er svært viktig for at partene oppfatter regelverket som rettferdig.

Neste spørsmål blir således hvilken minstefradragsregel som skal legges til grunn. Det gjør seg her gjeldende ulike hensyn alt ettersom det er bidragsevnevurderingen eller beregningen av inntektsgrensen for 75 % forskudd det er tale om.

Når det gjelder bidragsevnevurderingen, har de fleste bidragspliktige arbeidsinntekt som hovedinntekt. Dersom satsene for arbeidsinntekt benyttes, vil dette være til ulempe for bidragspliktige med pensjonsinntekt, som da blir ansett for å ha bedre bidragsevne enn det de i virkeligheten har. På årsbasis må de etter denne løsningen betale ca. kr 2 400 mer i bidrag enn en nøyaktig beregning skulle tilsi – dvs. ca. kr 200 pr måned. Gruppen som blir berørt er liten – noen promille av alle bidragspliktige - men det er de økonomisk svakeste.

Dersom satsene for pensjonsinntekt benyttes, vil evnen til bidragspliktige med arbeidsinntekt bli vurdert tilsvarende lavere enn den i virkeligheten er. I grensetilfellene vil dette kunne slå ut til ugunst for bidragsmottakerne, men her vil bidragsforskuddet i de tilfellene der bidragsmottaker også har det knapt økonomisk, komme inn som en sikkerhetsventil.

Departementet gjør oppmerksom på at beregningen av bidragsevnen for øvrig er en sjablonberegning som uansett ikke vil stemme med den faktiske situasjonen for den enkelte bidragspliktige. Det samme gjelder som tidligere påpekt i enda sterkere grad for den enkelte bidragsmottaker i forhold til inntektsprøvingen av bidragsforskuddet.

Når det gjelder beregningen av inntektsgrensene for 75 % forskott, er det gunstigst for mottakerne at minstefradragssatsene for pensjonsinntekt legges til grunn. Dette gir en høyere inntektsgrense, og flere mottakere får 75 % forskudd. I forskrift om inntektsprøving av forskott § 5 fjerde ledd siste punktum er det for øvrig bestemt at minstefradragsreglene for arbeidsinntekt ikke skal benyttes ved fastsettingen av grensen.

Departementets forslag

Departementet foreslår derfor etter en samlet vurdering at minstefradragsreglene for pensjonsinntekt legges til grunn. Denne løsningen vil være gunstigst for de økonomisk svakest stilte bidragspliktige og bidragsmottakere. I grensetilfeller vil løsningen kunne være til ugunst for noen mottakere på bidragsområdet, men her vil bidragsforskuddet i mange tilfeller komme inn som en sikkerhetsventil.

Rikstrygdeverket har på forespørsel fra departementet utarbeidet et anslag over antatte merkostnader for det offentlige ved den valgte løsningen sett i forhold til for eksempel et alternativ der minstefradragsreglene for arbeidsinntekt legges til grunn for alle. Merkostnadene kan beløpe seg til noe rundt 4 mill på årsbasis, dvs. en merutgift på mellom 3 og 4 promille av de årlige forskuddsutgiftene. Merutgiftene vil være målrettet mot husholdninger med trang økonomi.

3. Departementets vurdering av endring av reguleringstidspunkt

Det er lagt til grunn i forarbeidene til de nye bidragsreglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), at sjablonene og satsene skal være gjenstand for årlige reguleringer, og det er uttalt at nye vedtak som fattes, skal baseres på de sist oppdaterte sjablonene. Det samme gjelder satsene og beløpsgrensene som er gjeldende på vedtakstidspunktet for bl.a. barnetrygd, personfradrag, og minstefradrag. Med dette som utgangspunkt har endringer som følge av budsjettvedtak fram til nå blitt lagt til grunn med virkning pr. 1. januar og andre endringer (spesielt av betydning for underholdskostnadene) fra 1. juli. I tillegg foretas den årlige indeksreguleringen pr. 1. juni. Ved inntektsprøvingen av forskott vil inntektsgrensene kunne endres ved eventuelle endringer i minstefradragssatsene og andre skattesatser, barnetrygdsatsene, underholdskostnadene på bidragsområdet og ved endring av folketrygdens grunnbeløp. Man kan lett få to-tre grenseendringer i året.

Erfaringene så langt har vist at de ulike reguleringstidspunkt har gjort det nødvendig med hyppige forskriftsendringer, og særlig forskriften om inntektsprøving av forskott er utsatt for endringer. I tillegg har det i forbindelse med årets budsjettvedtak blitt klart at det ved mer omfattende endringer er vanskelig å foreta nødvendige endringer i IT-system mv innenfor korte tidsrammer. Dette, samt at det i fremtiden må forventes flere mer omfattende endringer i for eksempel beskatningsreglene, jf. skattereformen, gjør at departementet ønsker å samle alle reguleringer til ett tidspunkt, inkludert indeksreguleringen, uavhengig av på hvilken tid av året reguleringene/ny statistikk foreligger. Dette vil i tillegg skape større forutsigbarhet og stabilitet for partene, og således være mer brukervennlig.

Det bør imidlertid gjøres unntak fra dette når det gjelder grensen for å motta 100 % forskott. Denne grensen skal fastsettes slik at en enslig forsørger med full overgangsstønad, utvidet barnetrygd og ekstra småbarnstillegg i barnetrygden kan motta fullt forskudd. Denne grensen kan automatiseres slik at den justeres ved endringer i disse satsene uten forskriftsendringer. Dette vil ivareta hensynet til de økonomisk svakest stilte bidragsmottakerne.

Departementets forslag

Departementet foreslår at alle reguleringer - med unntak for inntektsgrensen for 100 % forskott - samles til ett tidspunkt uavhengig av på hvilken tid av året reguleringene/ny statistikk foreligger. Departementet foreslår at samlet reguleringstidspunkt – inkludert indeksreguleringen - settes til 1. juli, som bl.a. er datoen for overgangen fra en aldersklasse til en annen i underholdskostnaden og opphør av stønad til barnetilsyn.

4. Forslag til endring av forskriftstekster

Forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 6 andre ledd

Departementet foreslår at det tas inn et nytt punktum i forskriftsteksten der det klart fremkommer at minstefradraget skal beregnes ut fra satsene for pensjonsinntekt.

Departementet ønsker samtidig å forskriftsfeste at uttrykket ”allmenn inntekt”, jf. fastsettelsesforskriften § 6 andre ledd første punktum, i bidragssammenheng skal forstås som den inntekten som er fastsatt etter fastsettelsesforskriften § 4. Dette vil være en forskriftsfesting av den praksisen som har vært lagt til grunn fra de nye bidragsreglene trådte i kraft 1. oktober 2003, og innebærer ingen realitetsendring i forhold til det som er forutsatt i forarbeidene til de nye bidragsreglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001). En slik forskriftsfesting er ønskelig ut fra informasjonshensyn overfor partene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at fastsettelsesforskriften § 6 andre ledd får et nytt andre og fjerde punktum, og bestemmelsen gis følgende ordlyd:

”Fastsette midla til skatt tek omsyn til skatt på allmenn inntekt før frådrag for gjeldsrenter o.a. og trygdeavgift. Som allmenn inntekt reknast i denne samanhengen den inntekta som er fastsett etter denne forskrifta § 4. Frådraga er minstefrådrag og personfrådrag. Minstefrådraget skal reknast ut frå satsane for pensjonsinntekt. Skattebelastninga i tilskotsevnevurderinga skal setjast til 28 % og trygdeavgifta til 7,8 %.”

Forskrifter om indeksregulering av underholdsbidrag til barn § 2 første ledd siste punktum

Departementet foreslår at forskrifter om indeksregulering av underholdsbidrag til barn § 2 første ledd siste punktum får følgende ordlyd:

”Reguleringen får virkning for bidragsterminer som forfaller fra og med 1. juli i reguleringsåret.”

Forskrift om inntektsprøving av forskott

Departementet foreslår endringer i forskriften om inntektsprøving av forskott § 2 bokstavene a og b med sikte på at inntektsgrensen for å motta fullt forskott skal endre seg automatisk ved endringer i de ytelser som grensen er fastsatt ut fra. Grensen skal fastsettes slik at en person med uredusert overgangsstønad som enslig forsørger skal kunne motta fullt forskott. I tillegg til uredusert overgangsstønad, skal grensen dekke utvidet barnetrygd og ekstra småbarnstillegg til barnetrygden for enslige forsørgere. Med uredusert overgangsstønad menes 12 ganger månedsbeløpet etter avrunding. Selve grensen framgår av forskriften § 2 bokstav a, mens endringen i bokstav b er en ren tilpassing av ordlyden til endringene i bokstav a. Den nye bokstav a tilsvarer i praksis regelen i § 5 første ledd om fastsetting av grensen for å mott fullt forskott, slik at sistnevnte bestemmelse kan oppheves.

Det foreslås videre endringer i forskriften § 5 slik at gjeldende bestemmelse om at minstefradragsreglene for pensjonsinntekt skal gjelde, gis samme ordlyd som i forskriften om fastsetting av bidrag (se ovenfor). Videre foreslås 1. juli etablert som reguleringstidspunkt for endringer i inntektsgrensen for 75 prosent av fullt forskott.

I forskrift 6. februar 2003 nr. 125 om gjennomføringen av bestemmelsene om inntektsprøving av forskott gjøres etter dette følgende endringer:

§ 2 bokstav a skal lyde:

1. 100 prosent av fullt forskott, når forskottsmottakers årsinntekt ikke overstiger uredusert overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15 tillagt utvidet barnetrygd og ekstra småbarntillegg til barnetrygden for enslige forsørgere. Med uredusert overgangsstønad menes 12 ganger avrundet månedsbeløp.

§ 2 bokstav b første punktum skal lyde:

2. 75 prosent av fullt forskott, når forskottsmottakers inntekt er høyere enn grensen som følger av bokstav a, men ikke høyere enn inntektsgrensen for full forsørgelsesevne etter § 5.

§ 5 første ledd oppheves.

§ 5 nåværende andre, tredje og fjerde ledd blir nye første, andre og tredje ledd.

§ 5 nytt tredje ledd andre punktum skal lyde:

Minstefradraget skal beregnes ut fra satsene for pensjonsinntekt.

§ 5 nytt fjerde ledd skal lyde:

Endringer i inntektsgrensen for å motta 75 prosent av fullt forskott skjer i tilfelle med virkning fra 1. juli i det aktuelle året.