Høring - forslag til endringer i lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS)

Høringsinstanser

Høring – forslag til endringer i lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS)

Justisdepartementet viser til vedlagte høringsnotat vedrørende forslag til endringer i lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS).

Det bes om at høringsinstansenes eventuelle uttalelser blir sendt Justisdepartementet innen tirsdag 31. januar 2006.

Det bes videre om at de høringsinstansene som har muligheten for det, sender en elektronisk kopi av sin høringsuttalelse til Justisdepartementet på e-post: postmottak@jd.dep.no.

Elektronisk versjon er lagt ut på: http://odin.dep.no/jd/norsk/dok/hoeringer

Med hilsen

1. Innledning

I høringsnotatet av 24.10.2005 fremla departementet flere forslag til endringer i SIS loven på bakgrunn av at EU hadde vedtatt tilsvarende endringer i Schengenkonvensjonen (konvensjonen). Det dreide seg om gjennomføring av EUs vedtak om videreutvikling av Schengen-regelverket (rådsforordning (EF) nr. 871/2004 og rådsbeslutning 2005/211/JIS om innføring av visse nye funksjoner i Schengen informasjonssystem, herunder i kampen mot terrorisme). Endringsforslagene ble ved kgl. res. 09.12.2005 besluttet fremmet for Stortinget i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006).

I høringsbrevet av 24.10.2005 uttalte departementet at en senere ville komme tilbake med flere forslag om endringer av SIS loven. Det er disse endringsforslagene som fremlegges i dette høringsnotat.

2. Oversikt over forslagene

De foreslåtte endringene i SIS loven går i korte trekk ut på følgende:

utvide antallet offentlige organer som har tilgang til SIS. Utvidelsen gjelder myndigheter med ansvar for registrering av motorkjøretøyer. Disse skal få tilgang til nærmere bestemte opplysninger utelukkende med henblikk på å kontrollere om kjøretøyer som ønskes registrert er stjålet eller på annen måte forsvunnet.

endre vilkårene for å kunne registre opplysninger om personer ved dels å endre henvisningene til utlendingsloven og dels å sløyfe kravet om at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige sikkerhet med videre

endre betegnelsen for den registeransvarlige og klageinstansen ved å erstatte ”Kriminalpolitisentralen” med ”Nye Kripos” og ”Departementet” med ”Politidirektoratet”.

De foreslåtte endringene i SIS forskriften er i det alt vesentlige en konsekvens av de tidligere foreslåtte endringene i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006) og forslagene i dette høringsnotat. I tillegg vurderer departementet å foreslå en endring som følge av en tilsvarende endring i konvensjonen om å pålegge plikt til å registrere overføringer eller søk etter opplysninger i SIS for å kontrollere at søkene er lovlige.

3. Forslag om utvidet tilgang til SIS

3.1. Bakgrunn

Europaparlamentet og EUs Råd vedtok 6. juli 2005 forordning (EF) nr. 1160/2005 om endring av Konvensjonen om gjennomføring av Schengen-avtalen av 14. juni 1985 om gradvis avskaffelse av kontrollen på de felles grenser, med hensyn til tilgang til Schengen informasjonssystem for tjenester i medlemsstatene som har ansvaret for utstedelse av registreringsbevis for motorkjøretøyer.

Schengen informasjonssystem (SIS) er et databasert register til bruk i alle land som deltar i Schengen-samarbeidet, opprettet i medhold av avsnitt IV i Schengen-konvensjonen. Systemet ble operativt i 1995 og anses å være et vesentlig element i Schengen-samarbeidet. På nærmere bestemte vilkår kan medlemslandene utveksle visse typer informasjon via registeret. Det dreier seg om opplysninger om personer som er ettersøkt med tanke på pågripelse og utlevering som følge av kriminelle handlinger, personer som er etterlyst for det formål å meddele dem offisielle dokumenter, personer fra land utenfor Schengen-samarbeidet som er nektet innreise i et Schengen-land, mindreårige og andre personer som står under andres omsorg, dersom de er savnet fra sitt daglige oppholdssted samt gjenstander og dokumenter som skal sikres i forbindelse med etterforsking av kriminelle forhold. Meldinger om stjålne motorkjøretøyer med et sylindervolum på over 50 kubikkcentimeter kan dessuten registreres i SIS.

Funksjonaliteten i datasystemet sikrer Schengen-landenes myndigheter en mulighet for å foreta automatisert søk i innmeldte opplysninger om personer og gjenstander, bl.a. ved utøvelse av ytre grensekontroll, for politiets etterforsking i straffesaker, og for å sikre offentlig ro og sikkerhet. SIS er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 42 (1996 – 1997) og Ot.prp. nr. 56 (1989-99) pkt. 6.2.1 og 9.4.1.

Forordningen om endringer i SIS omfattes av avtale av 18. mai 1999 om Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket. Norske eksperter har i samsvar med avtalen deltatt i utformingen av regelverket. I henhold til Schengen-avtalens artikkel 8 nr. 2 bokstav a skal EUs råd underrette Norge om vedtak om nye rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge skal på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet i rettsaktene skal godtas fra norsk side og innarbeides i norsk rett.

Gjennomføring av endringene i SIS vil kreve endringer i lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem. I samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd og avtalen om tilknytning til Schengen-regelverket artikkel 8 nr. 2 bokstav c, må det derfor ved underretning til EU om norsk godtakelse av vedtak om videreutvikling av Schengen-regelverket, tas forbehold om Stortingets samtykke.

3.2 Gjeldende rett

Tilgang (rett til direkte søk) til SIS er regulert i SIS loven § 12, hvoretter det kun er politi- og utlendingsmyndigheter som har tilgang til SIS. I Ot.prp. nr. 35 (2005-2006) ble det i tillegg foreslått at også påtalemyndigheten skal gis direkte tilgang.

Det fremgår videre av bestemmelsens annet ledd at tilgang kun skal gis til personer som har fått særskilt bemyndigelse, og at brukerne bare kan søke etter de opplysninger som er nødvendige for å ivareta deres oppgaver.

3.3 Endringen i Schengen-konvensjonen

Artikkel 1 i ovennevnte forordning setter inn en ny artikkel 102 A i Schengen-konvensjonen om at de tjenester i medlemslandene som har ansvaret for utstedelse av registreringsbevis for motorkjøretøyer i henhold til direktiv 1999/37/EF, har rett til tilgang til nærmere bestemte opplysninger som er tatt inn i SIS, utelukkende med henblikk på å kontrollere om kjøretøyer som ønskes registrert er stjålet eller på annen måte forsvunnet. De opplysningene det gis tilgang til er stjålne eller på annen måte forsvunne motorkjøretøyer med et sylindervolum på over 50 kubikkcentimeter, tilhengere og campingvogner med en egenvekt på over 750 kilo og stjålne, på annen måte forsvunne eller ugyldige registreringsbevis for motorkjøretøyer og nummerskilt for motorkjøretøyer.

Endringene i Schengen-konvensjonen må ses på bakgrunn av direktiv 1999/37/EF av 29. april 1999 om registreringsdokumenter for kjøretøyer. Direktivet etablerer et tett samarbeid om informasjonsutveksling mellom medlemsstatene for å lette kontrollen og bekjempe bedrageri og ulovlig handel med stjålne kjøretøyer. Formålet med dette samarbeidet er særlig å kunne kontrollere at et motorkjøretøy lovlig kan registreres på nytt, særlig når kjøretøyet tidligere har vært registrert i et annet land. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 177 av 17. desember 1999.

Endringene i Schengen-konvensjonen inngår videre i en felles strategi for å bekjempe grensekryssende kriminalitet. Innmelding og kontroll av opplysninger i SIS er hensiktsmessig for å forhindre at motorkjøretøyer som registreres, ikke er stjålet eller kommet på avveie. For dette formål bør myndigheter med ansvar for registrering av motorkjøretøyer gis mulighet til å kunne søke i relevante opplysninger i SIS.

3.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet slutter seg til begrunnelsen som ligger til grunn for endringen av konvensjonen. Ulovlig handel med stjålne kjøretøyer er et økende problem, som påfører både de rette eierne, forsikringsselskaper og det offentlige store kostnader. Endringsforslaget fremstår som et egnet tiltak til å motvirke denne form for grenseoverskridende kriminalitet. Det er også viktig å understreke at utvidelsen er forbundet med et strengt krav om formålsbestemthet. De ansvarlige veimyndighetene kan kun kontrollere om det kjøretøyet som skal registreres er registrert stjålet eller på annen måte forsvunnet. De kan med andre ord ikke gå inn i SIS for å få oversikt over hvor mange eller hvilke kjøretøyer som er registrert i denne sammenheng. Tilgang til SIS har videre kun de personer, som har fått særskilt bemyndigelse, jf. SIS loven § 12 annet ledd. Det vil således også bli nødvendig å endre SIS forskrift § 1-6 annet ledd med henblikk på hvem som kan gi slik bemyndigelse, jf. nærmere om dette i punkt 6.4.

Departementet kan heller ikke se at forslaget er problematisk ut fra personvernmessige hensyn. Formålet med søkeadgang er å unngå at stjålne kjøretøyer registreres på urettmessig eier, samt at kjøretøyet tilbakeføres til rette eier. Registrering og søk vil derved normalt være i eierens interesse.

På denne bakgrunn foreslås det å gjennomføre ny artikkel 102 A ved å endre SIS loven § 12 tilsvarende.

SIS loven § 12 første ledd ny bokstav d vil da få følgende ordlyd:

”myndighet med ansvar for registrering av motorkjøretøyer med hensyn til opplysninger om stjålne eller på annen måte forsvunne motorkjøretøyer med et sylindervolum på over 50 kubikkcentimeter, tilhenger og campingvogner med en egenvekt på over 750 kg og stjålne, på annen måte forsvunne eller ugyldige registreringsbevis for motorkjøretøyer og nummerskilt for motorkjøretøyer, for å kontrollere om kjøretøyer som ønskes registrert er stjålet eller på annen måte forsvunnet.”

Som en konsekvens av SIS lovens system må § 13 om utlevering av opplysninger gis en tilsvarende tilføyelse ved at det vises til myndighet som nevnt i § 12 første ledd bokstav d. Det samme må for øvrig gjøres hva gjelder påtalemyndigheten, idet dette ved en glipp ble glemt i forbindelse med forslag til ny § 12 b i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006).

Bakgrunnen for at SIS loven skiller mellom direkte tilgang (§ 12) og utlevering (§13) er at man ikke ønsket å gi tollmyndigheten og Kystvakten direkte tilgang til SIS. Disse kan derimot få utlevert opplysninger fra SIS. De myndigheter som har direkte tilgang må derfor automatisk også være oppført i § 13.

4. Forslag om endring av vilkårene for å registrere opplysninger om personer som nevnt i SIS loven § 7 nr. 2

4.1 Gjeldende rett

SIS loven § 7 inneholder en uttømmende opplisting av vilkårene for å kunne registrere opplysninger om personer. Gjenstand for endringsforslaget er kun bestemmelsens nr. 2 som angir vilkårene for å registrere opplysninger om personer som ikke skal gis tillatelse til innreise.

I følge § 7 nr. 2 er det adgang til å registrere opplysninger om personer som ikke skal gis tillatelse til innreise fordi:

det i forbindelse med utvisning etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav a er truffet vedtak om innreiseforbud, og vedtaket er fortsatt gjeldende, eller

det i forbindelse med utvisning etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c eller d er truffet vedtak om innreiseforbud som fortsatt er gjeldende, og som bygger på at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet

Adgangen til å registrere opplysninger etter SIS-loven § 7 nr. 2 er med andre ord direkte knyttet til reglene om utvisning etter utlendingsloven § 29. Det er i dag ikke anledning til å registrere opplysninger knyttet til bestemmelsen om har eller fyller vilkårene for bosettingstillatelser eller utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen. jf. henholdsvis utlendingsloven §§ 30 og 58.

Bestemmelsen er en gjennomføring av konvensjonens artikkel 96 hvoretter et Schengen-land kan innmelde en borger av et land utenfor EU/EØS i Schengen informasjonssystem (SIS). Formålet er at vedkommende skal kunne nektes innreise til Schengen-området. Artikkel 96 har følgende ordlyd:

"1. Opplysninger om utlendinger som er innmeldt med henblikk på ikke å tillate innreise, skal legges inn i systemet på grunnlag av nasjonal melding foretatt i henhold til vedtak gjort av vedkommende administrative eller rettslige myndigheter i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal lovgivning.

2. Vedtakene kan være begrunnet med at vedkommende utlendings opphold på territoriet kan være en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller for statens sikkerhet. Dette gjelder særlig:
a. utlendinger dømt for lovovertredelser som kan straffes med frihetsstraff på minst ett år,

b. utlendinger som det foreligger skjellig grunn til mistanke om at har begått alvorlige straffbare handlinger, herunder handlinger omhandlet i artikkel 71, eller som det foreligger konkrete holdepunkter for at planlegger å begå slike handlinger på en konvensjonsparts territorium.

3. Vedtakene kan også være begrunnet med at vedkommende utlending på grunn av manglende overholdelse av nasjonale regler om utlendingers innreise og opphold tidligere er blitt bortvist, tilbakesendt eller utvist med forbud mot innreise eller opphold, og disse ikke er blitt utsatt eller suspendert."

4.2 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget om endring av SIS loven § 7 nr. 2 er initiert av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD).

Forslaget består av tre elementer, som i korte trekk går ut på å endre SIS loven § 7 nr. 2 slik at:

utlendingslovens § 30 tilføyes som grunnlag for registrering

utlendingslovens § 29 første ledd bokstav e tilføyes som grunnlag for registrering

vilkåret i bokstav b om at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet sløyfes.

4.3 Nærmere om begrunnelsen for forslaget

4.3.1 Forslaget om å tilføye utlendingsloven § 30

KRD uttalte i sin henvendelse til Justisdepartementet følgende:

”Ved vedtakelsen av SIS-loven, ble det ikke tatt inn noen uttrykkelig henvisning til utvisning etter utlendingsloven § 30. § 30 gjelder utvisning av utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse. Kriteriene for utvisning av hensyn til rikets sikkerhet og i forbindelse med terrorhandlinger er de samme i § 30 som i § 29. Når det gjelder utvisning på grunn av straffbare handlinger, er kriteriene strengere i § 30 enn § 29. I § 30 annet ledd bokstav b heter det:

"når utlendingen har sonet eller er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i to år eller mer, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt,"

At ikke utvisning i medhold av utlendingsloven § 30 kom med da SIS-loven ble vedtatt er uheldig. Det er ønskelig at det klart fremgår av SIS-loven at utvisning også etter den strengere utvisningsbestemmelsen i § 30 skal danne grunnlag for innmelding i SIS. I mange tilfeller vil utvisning i medhold av § 30 være på grunn av forhold av mer alvorlig art enn utvisning etter § 29. Etter departementets oppfatning er det derfor naturlig at utvisning også etter § 30 skal kunne danne grunnlag for innmelding i SIS.

Departementet vil derfor foreslå at det tas inn en henvisning i SIS-loven § 7 nr. 2 om at utvisning etter utlendingsloven § 30, kan medføre innmelding i SIS.”

Justisdepartementets vurdering av KRDs forslag fremgår i punkt 4.4.1.

4.3.2 Forslaget om å tilføye utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e

KRD viser til at utlendingsloven er endret flere ganger etter at SIS loven trådte i kraft, herunder ved lov 28. juni 2002 nr. 54 om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (Ot.prp. nr. 61 (2001-2002). Endringen gikk blant annet ut på å tilføye ny bokstav e i utlendingsloven § 29 første ledd, hvoretter utlendingen kan utvises når han har overtrådt straffeloven §§ 147 a eller 147 b (terrorhandlinger), eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner til at har begått en slik forbrytelse.

KRD mener at utvisning etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e bør danne grunnlag for innmelding i SIS, og foreslår på denne bakgrunn å endre SIS loven i samsvar med dette.

Justisdepartementets vurdering av KRDs forslag fremgår i punkt 4.4.2.

4.3.3 Forslag om å sløyfe farevilkåret i SIS loven § 7 nr. 2 bokstav b

KRD uttalte i sin henvendelse til Justisdepartementet blant annet følgende:

” Etter § 7 nr. 2 bokstav a er det tilstrekkelig at det er truffet vedtak om utvisning. Det stilles ikke ytterligere vilkår for at registrering kan foretas. Etter § 7 nr. 2 bokstav b som gjelder vedtak om utvisning som er truffet med hjemmel i utlendingsloven § 29 bokstavene a til d, er det i tillegg et vilkår at utvisningen må "bygge [r] på at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet". Det skal altså etter loven foretas en konkret farevurdering. Det må fremgå av hver sak hva som gir grunnlag for å konstatere at farevilkåret er oppfylt. Det er utlendingsmyndighetene som foretar denne vurderingen, jf forskrift
21. desember 2000 nr. 1365 til lov om Schengen informasjonssystem, § 1-2.

Farevilkåret vil som utgangspunkt være oppfylt dersom det er truffet utvisningsvedtak i medhold av § 29 første ledd bokstavene b, c, eller d. Dette gjelder særlig når utvisningsvedtaket er truffet i medhold av utlendingsloven § 29 første ledd bokstav d, som åpner for utvisning "når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig". Ordlyden er her nærmest likelydende med ordlyden i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b "fare for den offentlige.....sikkerhet eller statens sikkerhet". Ved vedtak etter SIS-loven, må farevilkåret like fullt vurderes pånytt selv etter at det er truffet vedtak om utvisning av hensyn til rikets sikkerhet.

I saker der utvisningen er hjemlet i utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b eller c (straffbare forhold), følger det ikke direkte av ordlyden at farevilkåret er oppfylt. I forbindelse med registrering i SIS må det foretas en vurdering av om utvisning på grunnlag av straffbare forhold oppfyller farevilkåret i SIS-lovens § 7 nr. 2 bokstav b.

Departementet vil foreslå å fjerne vilkåret i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b om at utvisningen må "bygge [r] på at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet".

Det bør etter departementets oppfatning være tilstrekkelig at det er truffet vedtak om utvisning etter § 29 bokstavene a til d. Farevilkåret i § 7 nr. 2 bokstav b er nærmest likelydende med Schengen-konvensjonen, innledningen til artikkel 96 nr. 2. Etter departementets oppfatning bør det ikke være nødvendig å foreta en slik farevurdering etter at det er truffet vedtak om utvisning. Man bør kunne legge til grunn at når samfunnet anser at det er behov for å utvise en utlending, så anses farevilkåret i Schengenkonvensjonens artikkel 96 nr. 2 for oppfylt. Praktiseringen av farevilkåret i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b fremstår som omstendelig og unødvendig bruk av ressurser. Utlendinger som er ilagt straff eller særreaksjon og som utvises etter § 29 første ledd bokstav b eller c, vil etter departementets forslag således kunne bli registrert i SIS uten at det stilles ytterligere vilkår.

Departementet legger til grunn at det må treffes eget vedtak om innmelding i SIS, slik det gjøres i dag.

Det kan innvendes mot departementets forslag at en rekke straffbare forhold ikke er av en så alvorlig art at de bør medføre registrering i SIS. Til dette kan det bemerkes at for det første så må det straffbare forholdet være av en så alvorlig art at det blir truffet vedtak om utvisning (…) Et utvisningsvedtak må heller ikke fremstå som uforholdsmessig overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer, jf. utlendingsloven § 29 annet ledd.

Departementets forslag innebærer at det ikke lenger vil være et eget farevilkår for innmelding etter § 7 nr. 2 bokstav b. Det vil derfor ikke lenger være behov for å dele nr. 2 inn i bokstavene a og b.”

Justisdepartementets vurdering av KRDs forslag fremgår i punkt 4.4.3.

4.4 Departementets vurdering og forslag

4.4.1 Forslaget om å tilføye utlendingsloven § 30

Departementet ønsker innledningsvis å bemerke at det beror på en ren inkurie at utlendingsloven § 30 ikke ble uttrykkelig nevnt da SIS loven ble vedtatt. Som KRD påpeker er kriteriene i utlendingsloven § 30 strengere enn i § 29, og det er alene av den grunn naturlig at også § 30 gir grunnlag for å kunne registrere opplysninger om personer i SIS.

Departementet slutter seg også ellers til den begrunnelse som er gitt av KRD i punkt 4.3.1 og foreslår at utlendingsloven § 30 tilføyes i SIS loven § 7 nr. 2.

4.4.2 Forslaget om å tilføye utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e

Som nevnt i punkt 4.3.2 ble bokstav e tilføyd i forbindelse med vedtakelse av §§ 147 a og b i straffeloven. Bokstav e hjemler utvisning på grunn av terrorhandlinger som beskrevet i disse bestemmelsene, og det er derfor naturlig at disse også danner grunnlag for å registrere opplysninger om personer i SIS. Denne type handlinger vil regelmessig representere en fare for rikets sikkerhet, og ligger derved i kjernen av anvendelsesområdet i konvensjonens artikkel 96.

Departementet foreslår derfor at utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e tilføyes i SIS loven § 7 nr. 2.

4.4.3 Forslaget om å sløyfe farevilkåret i SIS loven § 7 nr. 2 bokstav b

KRDs begrunnelse for forslaget fremgår i punkt 4.3.3. Hovedargumentet synes å være at når det underliggende forhold anses for å være så alvorlig at det treffes vedtak om utvisning, vil også farevilkåret i konvensjonens artikkel 96 regelmessig være oppfylt. På denne bakgrunn kan det fremstå som overflødig å oppstille farevilkåret som et selvstendig tilleggskrav.

Departementet finner innledningsvis grunn til å si noe om bakgrunnen for ordlyden i SIS loven § 7 nr. 2. Bestemmelsen er en gjennomføring av konvensjonens artikkel 96. Som det fremgår i punkt 4.1. er det i henhold til artikkel 96 nr. 2 anledning til å innmelde utlendinger i SIS når utlendingsmyndighetens vedtak utelukkende er begrunnet med at utlendingen kan være en fare for den offentlige orden. Opplistingen i artikkel 96 nr. 2 bokstav a og b (straffbare forhold) er en eksemplifisering for når en slik fare i særlig grad antas å foreligge. Konvensjonen krever med andre ikke at utlendingen må være straffedømt eller at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om at vedkommende har begått eller planlegger å begå alvorlige straffbare handlinger.

Departementet var av den oppfatning at en slik vid registreringsadgang var for vidtgående, og uttalte i denne forbindelse i Ot.prp. nr. 56 (1998-1999) punkt 6.4.3.4:

”Departementet har dernest innskrenket adgangen til å registrere utlendinger med henblikk på å nekte innreise for derved å bringe SIS-lovens bestemmelser på dette punkt i samsvar med utlendingsloven. Departementet mener derfor at § 7 nr. 2 i lovforslaget bør utformes slik at det er samsvar mellom hva som kan registreres om utlendinger og hva det kan fattes vedtak om etter utlendingsloven.”

Som følge av dette er vilkårene for å kunne registrere utlendinger i henhold til SIS loven strengere enn vilkårene i konvensjonens artikkel 96, i og med at utlendingsloven § 29 ikke hjemler vedtak om utvisning kun fordi vedkommende kan antas å være en fare for den offentlige orden eller sikkerhet. Grunnen til at farevilkåret likevel ble særskilt nevnt i SIS loven § 7 nr. 2 bokstav b var et ønske om at man på denne måten gjenspeilte ordlyden i konvensjonens artikkel 96. Av den grunn ble det i proposisjon heller ikke knyttet noen nærmere kommentarer til farevilkåret som et selvstendig tilleggsvilkår. Selv om ordlyden i bestemmelsen indikerer at vilkårene er kumulative, var det underforstått at farevilkåret alltid vil være oppfylt når vilkårene i utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b – d er oppfylt. Dette illustreres best ved at også § 29 første ledd bokstav d er nevnt. Farevilkåret gir ikke noen selvstendig mening ved siden av § 29 første ledd bokstav d, idet utvisning etter denne bestemmelsen nettopp er begrunnet i fare for rikets sikkerhet.

Når det er sagt ønsker departementet imidlertid å gjøre oppmerksom på et viktig poeng i denne sammenheng. SIS loven er bygget opp på den måten at man skiller mellom de generelle vilkår for registrering og de mer spesielle vilkår for registrering. SIS loven §§ 7 til 9 gir anvisning på til hvilke formål det kan registreres opplysninger om henholdsvis personer og gjenstander. At vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt er derved en grunnleggende forutsetning for registrering i SIS. Den sentrale bestemmelsen for om registrering (innmelding) faktisk skal skje er imidlertid SIS loven § 5 (generelle vilkår for registrering). I følge § 5 kan det bare registreres opplysninger som nevnt i § 6 når det er nødvendig for å oppnå et av formålene som nevnt i §§ 7 til 9 og den konkrete sakens betydning tilsier at opplysningene bør registreres. I de spesielle merknadene til § 5 uttaler departementet i Ot.prp.nr 56 side 121 således også følgende:

”Det skal i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering om sakens betydning tilsier at opplysningene registreres i SIS. Dette innebærer at det ikke skal være noen automatikk i at registreringen foretas, selv om vilkårene for å registrere i og for seg er oppfylt.”

KRDs forslag til endring i SIS loven § 7 nr. 2 vil derfor ikke medføre noen endring med henblikk på § 5. Det vil fortsatt være slik at det i hvert enkelt tilfelle må foretas en konkret vurdering med henblikk på om innmelding skal skje, selv om vilkårene i § 7 nr. 2 er oppfylt.

Etter dette slutter departementet seg til KRDs samlede forslag om endringer i SIS loven § 7 nr. 2, som da vil ha følgende ordlyd:

”opplysninger om personer som ikke skal gis tillatelse til innreise fordi det i forbindelse med utvisning etter utlendingsloven §§ 29 a, b, c, d eller e eller 30 er truffet vedtak om innreiseforbud, og vedtaket fortsatt er gjeldende"

5. Forslag om endringer vedrørende registeransvarlig og klageinstans

5.1 Gjeldende rett og bakgrunnen for forslaget

I følge SIS loven § 2 er Kriminalpolitisentralen registeransvarlig for SIS. Ved kgl.res. av 24. september 2004 besluttet regjeringen å legge ned Kriminalpolitisentralen og å opprette et nytt nasjonalt særorgan; Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Nye Kripos). Nedleggelsen av Kriminalpolitisentralen og opprettelsen av Nye Kripos innebar ingen endringer hva gjelder registeransvaret for SIS. Som følge av dette er det her kun snakk om en redaksjonell endring i SIS loven § 2.

I følge SIS loven § 19 er Justisdepartementet klageinstans for vedtak truffet av den registeransvarlige. Dette var i samsvar med vanlig praksis, idet departementet ved vedtagelsen av SIS loven i 2000 var politiets nærmeste overordnede.

I forbindelse med politireformen ble Politidirektoratet opprettet med virkning fra 1. januar 2001. I denne sammenheng delegerte departementet myndigheten til å treffe vedtak som klageinstans over politiets forvaltningsvedtak til Politidirektoratet. Det var en ren forglemmelse at SIS loven ikke var omfattet av denne delegasjonsprosessen. Departementet vil om kort tid foreta slik delegasjon, slik at Politidirektoratet også er klageorgan for vedtak som treffes av Nye Kripos i henhold til SIS loven. Som følge av dette er også denne endringen kun av redaksjonell art.

Det kan i denne sammenheng kort nevnes at Datatilsynet både i forbindelse med høringen av forslaget til SIS loven og ved senere anledninger har gått inn for at tilsynet bør være klageorgan. Departementet finner ikke grunn til gå inn på denne diskusjonen i denne omgang. Det kan imidlertid opplyses at EU arbeider med et forslag om endringer i Schengen konvensjonen (såkalt SIS II), der Norge deltar i forhandlingene. Dersom disse endringene blir vedtatt, vil disse også medføre endringer i SIS loven. Departementet finner det derfor mer hensiktsmessig at en eventuell ny vurdering av spørsmålet knyttet til klageinstanskompetanse foretas i forbindelse med prosessen knyttet til SIS II.

5.2 Departementets forslag

SIS loven § 2 foreslås endret ved at begrepet ”Kriminalpolitisentralen” erstattes med ”Nye Kripos”.

SIS loven §§ 13 og 19 foreslås endret ved at begrepet ”departementet” erstattes med ”Politidirektoratet”.

6. Forslag om endring av SIS forskriften

6.1 Innledning

Som nevnt tidligere nødvendiggjør både endringsforslagene i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006) og endringsforslagene i dette høringsnotat også endringer i SIS forskriften av 21.12 2000. I tillegg vurderer departementet å foreslå endringer som følge av en endring i konvensjonen om å pålegge plikt til å registrere overføringer eller søk etter opplysninger i SIS for å kontrollere at søkene er lovlige jf. nærmere om dette i punkt 6.5.

6.2 Endringer som følge endringsforslagene i Ot.prp. nr. 35
(2005-2006)

6.2.1 Endringer som følge av påtalemyndighetens tilgang

6.2.1.1 Bakgrunn

I Ot.prp. nr. 35 (2005-2006) ble det foreslått ny § 12 først ledd bokstav b i SIS loven, hvoretter også påtalemyndigheten skal gis direkte tilgang til SIS. Som det fremgår av punkt 5.5.3 i proposisjonen er denne endringen en gjennomføring av den tilsvarende endring i Schengenkonvensjonens artikkel 101.

I samme punkt uttalte departementet følgende:

”Innledningsvis ønsker departementet å presisere at politiets påtalemyndighet allerede i dag har tilgang til SIS, idet denne delen av påtalemyndigheten omfattes av begrepet ”politimyndighet” i SIS loven § 12. Statsadvokatene og riksadvokaten har derimot ikke tilgang, og spørsmålet er derfor kun om det skal åpnes for at også den høyere påtalemyndighet kan gis tilgang til SIS.

Ved vurderingen av dette spørsmål er det et vesentlig poeng at EU også har vedtatt at de nasjonale representantene i Eurojust får direkte tilgang til sine lands SIS databaser, jf ny artikkel 101 B. Eurojust er EUs senter for påtalemyndighetens samarbeid om rettshjelp i straffesaker. Senteret består av nasjonale representanter for påtalemyndigheten i de ulike EU land. Hensikten er å forenkle og effektivisere det rettslig samarbeide i konkrete straffesaker med internasjonale forgreninger. Norge har inngått en avtale med EU om norsk deltakelse i Eurojust, og det norske kontoret er allerede opprettet. For at den norske statsadvokaten skal kunne søke etter informasjon i den norske SIS databasen må det etableres en hjemmel for dette i SIS loven.”

Under høringen var både Den Norske Advokatforeningen og Datatilsynet skeptiske til forslaget. Datatilsynet mente at departementet i høringsnotatet ikke hadde godtgjort at den høyere påtalemyndighet har saklig behov for opplysningene i sitt arbeid. Tilsynet mente videre at dersom det er behov for å gi statsadvokaten i Eurojust tilgang til N.SIS, kunne dette spesifiseres i loven. Advokatforeningen anførte at forslaget reiser prinsipielle spørsmål av rettssikkerhetsmessig art, blant annet fordi statsadvokatene da får tilgang til opplysninger som ikke er tilgjengelig for forsvarsadvokatene.

Departementet anførte i denne forbindelse i punkt 5.5.4.1 i proposisjonen følgende:

”Departementet kan ikke se at forslaget om å åpne for at også påtalemyndigheten kan gis direkte tilgang til SIS reiser prinsipielle spørsmål av rettssikkerhetsmessig karakter. For det første må man ikke miste av synet at SIS ikke er et tradisjonelt etterforsknings- eller etterretningsregister, men at systemet inneholder rene faktaopplysninger om gjenstander og personer, jf den uttømmende opplistingen i SIS loven § 6 om hvilke opplysninger som kan registreres. For det annet er det heller ikke spørsmål om påtalemyndigheten kan få tilgang til opplysningene som sådanne, men på hvilken måte den kan få tilgang. Videre er det viktig å merke seg at adgang til direkte søk er avhengig av at vedkommende person, ved siden av å ha tjenestemessig behov, har fått særskilt bemyndigelse, jf SIS loven § 12 annet ledd. Hvem som gir slik bemyndigelse og hva som er vilkårene er nærmere regulert i SIS forskrift av 21.12.2000 § 1 – 6. Det er med andre ord ikke slik at åpningen for å gi påtalemyndigheten tilgang til SIS, automatisk innebærer at samtlige statsadvokater gis tilgang.

Som nevnt i punkt 5.5.3 i proposisjonen har departementet i høringsnotatet i forbindelse med dette forslaget lagt vesentlig vekt på å ha hjemmel for at den norske statsadvokaten i Eurojust kan få direkte tilgang til SIS. Det vil fortone seg som unødvendig omstendelig at vedkommende skal være henvist til å gå via SIRENE i Norge for å kunne skaffe seg opplysninger fra SIS. At kun denne personen skal nevnes i loven, slik Datatilsynet synes å foreslå, finner departementet mindre heldig, idet det er et generelt prinsipp at utforming av lover ikke skal være for detaljert.

For at den norske statsadvokaten i Eurojust eller andre representanter for den høyere påtalemyndighet skal få direkte tilgang til SIS, er det i tillegg nødvendig å endre SIS forskriften § 1 – 6 med henblikk på hvem som kan gi bemyndigelse og hva som er vilkårene. I forbindelse med høringen av endringer i SIS forskriften vil det også være naturlig å vurdere de betenkelighetene som er fremsatt av Den Norske Advokatforeningen og Datatilsynet.”

6.2.1.2 Departementets vurdering og forslag

Endringen av SIS loven § 12 nødvendiggjør en endring i § 1 - 6 i SIS forskriften med henblikk på bemyndigelse.

Som det fremgår av forrige punkt har departementet lagt stor vekt på at man åpner for at den norske statsadvokaten i Eurojust kan få direkte tilgang til den norske delen av SIS (N.SIS). Når det gjelder de øvrige statsadvokatene må det antas at de i praksis heller sjeldent vil ha tjenestemessig behov for å kunne søke i SIS i og med at SIS er et etterlysingsregister. I utgangspunktet er det kun nødvendig å endre § 1 - 6 slik at det tilføyes at også riksadvokaten gis adgang til å bemyndige. På bakgrunn av Datatilsynets og Advokatforeningens innvendinger er det imidlertid også en mulighet at riksadvokatens adgang til å bemyndige begrenses til å gjelde den norske statsadvokaten i Eurojust. De øvrige statsadvokatene vil da fortsatt kunne få opplysninger fra SIS ved å anmode den registeransvarlige om utlevering av opplysninger. Departementet ber om høringsinstansenes syn på hvilket alternativ som er å foretrekke.

6.2.2 Endringer som følge av endrede sletteregler

6.2.2.1 Bakgrunn

I Ot.prp. nr. 35 (2005-2006) ble det foreslått en forenkling av slettereglene i SIS loven § 20 i samsvar med en tilsvarende endring i Schengenkonvensjonen. Endringen går ut på

at gjenstander som nevnt i SIS loven § 8 ikke kan oppbevares lenger enn fem år, mens gjenstander som nevnt i § 9 ikke kan oppbevares lenger enn ti år.

6.2.2.2 Departementets vurdering og forslag

Kapittel 6 i SIS forskriften inneholder nærmere regler om sletting. I § 6 – 4 gis det anvisning på de maksimale slettefristene for de ulike gjenstandene, jf. SIS loven § 20 før endringen. Siden slettingsreglene etter den foreslåtte endringen av SIS loven § 20 ble vesentlig forenklet, er det heller ikke lenger behov for detaljerte slettingsregler i forskrifts form.

Departementet foreslår derfor at SIS forskriften § 6 – 4 blir opphevet.

6.3 Endringer som følge av forslag om redaksjonelle endringer

Under henvisning til det som er sagt i punkt 5.2 i høringsnotatet, må begrepet ”Departementet” også erstattes med ”Politidirektoratet” i forskriften.

En slik endring må bli foretatt i SIS forskriften §§ 1 – 5 siste ledd, 3 – 5 annet ledd, 5 – 1 første og annet ledd og 5 – 2 annet ledd.

6.4. Endring som følge av forslag om veimyndighetens tilgang

Under henvisning til det som er sagt i punkt 3.4 i høringsnotatet, vil det bli nødvendig med en tilsvarende endring i SIS forskriften § 1 – 6 hva gjelder veimyndigheten.

Departementet foreslår derfor at det i opplistingen i § 1 – 6 annet ledd første punktum tilføyes ”eller lederen for vedkommende veimyndighet”.

Videre foreslås det å forenkle bestemmelsens siste ledd ved at oppramsingen av de ulike lederne erstattes med ”De som har gitt bemyndigelse” plikter å gi den registeransvarlige melding mv.

6.5 Endringer som følge av endring i Schengen konvensjonen

6.5.1 Bakgrunn

EUs Råd vedtok 29. april 2004 forordning (EF) nr. 871/2004 og 24. februar 2005 beslutning 2005/211/JIS (justis- og innenrikssaker) om innføring av visse nye funksjoner i Schengen informasjonssystem. De fleste av de der vedtatte endringene i Schengenkonvensjonen er foreslått gjennomført i norsk rett gjennom tilsvarende endringer i SIS loven, jf. forslagene i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006). Den endringen som ikke ble gjennomført er blant annet ny artikkel 101 A om at Europol gis tilgang til SIS, idet dette ikke er gjenstand for nasjonal regulering. Ny artikkel 101 B om at nasjonale medlemmer i Eurojust får tilgang til SIS er ivaretatt gjennom forslaget om å gi påtalemyndigheten tilgang til SIS, jf, forslag til ny § 12 første ledd bokstav b i Ot.prp. nr. 35 (2005-2006).

Den siste av de endringene som ikke ble gjennomført ved å endre SIS loven er endring av artikkel 103 i konvensjonen, hvoretter de nasjonale myndigheter som har ansvar for driften av SIS har plikt til å sørge for at overføringer eller søk etter opplysninger i SIS registreres med henblikk på å kontrollere at søkene er lovlige. Slike registreringer kan bare brukes for dette kontrollformålet og skal slettes senest etter tre år. Før endringen gikk artikkel 103 ut på at hver tiende overføring av personopplysninger skulle registreres, og at slik registrering skulle slettes etter seks måneder.

6.5.2 Departementets vurdering og forslag

Begrunnelsen for at departementet ikke gjennomførte den nevnte endring av artikkel 103 i SIS loven er at en mente at slik logging allerede er hjemlet i SIS loven §§ 3 og 4 om informasjonssikkerhet og internkontroll. Nærmere bestemmelser om informasjonssikkerhet og internkontroll finnes i SIS forskriften kapittel 7. Departementet mener derfor at endringen i konvensjonens artikkel 103 eventuelt bør gjennomføres ved å endre forskriften. SIS forskriften kapittel 7 ble utarbeidet i nært samarbeid med Datatilsynet, og som det fremgår av kapittelet finnes det ikke noen bestemmelse der som direkte samsvarer med den opprinnelige ordlyden i artikkel 103. Derimot gir SIS forskriften § 7 – 14 (Sikkerhetstiltak) anvisning på at sikkerhetstiltak skal hindre uautorisert bruk av SIS, og gjøre det mulig å oppdage forsøk på slik bruk. I følge bestemmelsens annet ledd skal forsøk på uautorisert bruk av SIS registreres. Da bestemmelsen ble gitt var en av den oppfatning at den måtte tolkes i samsvar med konvensjonens artikkel 103, og etter det opplyste foretas således også registrering av hver tiende overføring.

Departementet er noe i tvil om nødvendigheten av å endre forskriften. Dersom man fortsatt legger til grunn at kapittel 7, og særlig § 7 – 14, må tolkes i samsvar med konvensjonens artikkel 103, vil ordlyden i SIS forskriften ikke være til hinder for en praktisering av den vedtatte endringen i artikkel 103. På den annen side er påbudet om logging nå mer vidtgående, samtidig som endringen innebærer en utvidet adgang til å lagre slike registreringer. Ut fra hensynet til forutberegnelighet er det derfor muligens å foretrekke at bestemmelsene i artikkel 103 direkte gjenspeiles i forskriften. I så fall foreslås det at ordlyden i artikkel 103 innarbeides i SIS forskriften § 7 – 14.

Departementet ber i denne sammenheng om høringsinstansenes synspunkter, herunder særlig Datatilsynets, om hvilken fremgangsmåte som er å foretrekke.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å gi bilregistreringsmyndighetene direkte tilgang til SIS vil medføre administrative og økonomiske konsekvenser. Forslaget vil innebære at Statens vegvesens trafikkstasjoner, som er ansvarlig for registrering av motorkjøretøyer i Norge, vil måtte få tilgang til direkte søk i SIS i samsvar med Schengen-konvensjonens artikkel 102 A. I samråd med Samferdselsdepartementet må det vurderes hvor mange av landets trafikkstasjoner, herunder hvilket personell på stasjonene, som skal få tilgang til å søke i SIS. Bare personer med særskilt bemyndigelse kan gis adgang til å søke i SIS. Videre må det utarbeides rutiner for søket, samt for internkontroll og informasjonssikkerhet. Det er i noen grad usikkert hvilket omfang de endrede administrative rutinene vil ha for vegmyndighetene.

Det vil påløpe kostnader i forbindelse med opprettelse av søketilgangen. Det kan dreie seg om kostnader for tilrettelegging for vegmyndighetene, og utvikling av teknisk plattform (søkeklient). Beregningen av de konkrete kostnader vil skje i samråd med Samferdselsdepartementet. Det forutsettes at kostnadene tas innenfor de respektive budsjettrammer.

De øvrige forslagene antas ikke å ville medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Departementene

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Riksadvokaten

Statsadvokatembetene

Regjeringsadvokaten

Politidirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Vegdirektoratet

Politiets Sikkerhetstjeneste

Nye Kripos

Datatilsynet

Politihøgskolen

Politiets data- og materielltjeneste

Utrykningspolitiet

Toll- og avgiftsdirektoratet

Barneombudet

Likestillingsombudet

Forsvarets overkommando

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter

NOAS

Amnesty International norsk avdeling

Det norske flyktningeråd

Antirasistisk Senter

MiRA Ressurssenter

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

Innvandrernes landsforening

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Politiembetsmennenes landsforening

Kontoret for fri rettshjelp

Juss-Buss

Rettspolitisk forening

Europabevegelsen

Nei til EU

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Forsvarergruppen av 1977

Politiets Fellesforbund