Høring - Forslag til endringer i straffeprosessloven mv. (begrenset dokumentinnsyn og skjermet identitet)

Høringsinstanser

Høring – Forslag til endringer i straffeprosessloven mv. (begrenset dokumentinnsyn og skjermet identitet)

1 Innledning

Riksadvokaten har ved brev 7. juli 2006 til departementet lagt frem forslag om enkelte endringer av regelverket om informasjonsbeskyttelse og dokumentinnsyn i straffeprosessen. Hovedtrekkene i forslagene er at

• straffeprosessloven § 242 a endres slik at den slår fast at bestemmelsen også kan anvendes for å unnta fra dokumentinnsyn opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære politimetoder (”inngangsinformasjonen”). Forslaget behandles under punkt 2.3 nedenfor.
• straffeprosessloven § 242 a får en tilføyelse om at det kan nektes innsyn i dokumenter opprettet i tilknytning til en begjæring etter § 242 a om adgang til å nekte innsyn i opplysninger (informanters liv og helse mv.). Forslaget behandles under punkt 2.4 nedenfor.
• straffeprosessloven § 52 endres i to relasjoner; bestemmelsen skal gi uttrykk for at den siktede heller ikke skal gjøres kjent med innholdet av en kjennelse der påtalemyndigheten får avslått sin begjæring etter samme lov §§ 242 a eller § 292 a, selv om forfølgningen ikke innstilles, og den siktede skal ikke opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel. Forslagene behandles under punkt 2.5 nedenfor.

Brevet 7. juli 2006 fra riksadvokaten er tilgjengelig på riksadvokatens hjemmeside www.riksadvokaten.no (under ”Nyheter og skriv” og ”Uttalelser”).

I henvendelsen til departementet har riksadvokaten understreket at lovendringene bør gjennomføres hurtigst mulig. Samtidig er det pekt på at endringene er av en slik begrenset art at de formodentlig ikke krever en omfattende utredning.

I tillegg til ovennevnte forslag har riksadvokaten foreslått at et utvalg skal vurdere regelverket om dokumentinnsyn i sin helhet. I brevet 7. juli 2006 redegjør riksadvokaten for den rettslige situasjonen i dag, og peker på en del spørsmål som det kan være aktuelt for et utvalg å vurdere. Departementet kommer tilbake til dette ved oppnevningen av et utvalg som blant annet skal etterkontrollere reglene om hemmelig bruk av tvangsmidler.

Ved brevet 7. juli 2006 har riksadvokaten også oversendt en utredning om skjerming av identiteten til polititjenestemenn som har deltatt i skarpe operasjoner mv. Utredningen er utarbeidet av professor II dr. juris Tor-Geir Myhrer, på oppdrag fra politimesteren i Oslo. Utredningen inneholder forslag til enkelte endringer og presiseringer i blant annet straffeprosessloven og påtaleinstruksen, med sikte på å avklare og tydeliggjøre i hvilke situasjoner polititjenestemenns identitet kan skjermes. Også utredningen og forslagene fra professor Myhrer sendes nå på høring. Forslagene er behandlet i punkt 3 nedenfor.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på ovennevnte forslag fra riksadvokaten om endring av straffeprosessloven §§ 242 a og 52, og på forslagene fra professor Myhrer. På bakgrunn av det som er uttalt fra riksadvokaten om behov for snarlige endringer, har departementet valgt å sende forslagene på høring uten samtidig å gi uttrykk for et foreløpig syn på forslagene.

Høringsfristen er 19. februar 2007.

En liste over høringsinstansene følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om det er behov for å forelegge forslaget for underliggende etater. Flere eksemplarer av høringsbrevet fås ved henvendelse til Justisdepartementet, Lovavdelingen, telefonnummer 22245361. Det er også tilgjengelig på internett, se nettadressen http://www.odin.dep.no/jd. Høringsuttalelsene sendes til Justisdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Vi ber om at uttalelsene om mulig også sendes elektronisk til følgende adresse: karl-otto.thorheim@jd.dep.no.

2 Forslagene vedrørende straffeprosessloven §§ 242 a og 52

2.1 Innledning

Om bakgrunnen for de aktuelle endringsforslagene uttaler riksadvokaten i brevet 7. juni 2006 generelt (side 1):

”Politiet og påtalemyndigheten har i løpet av de siste årene, sist ved endringer i straffeprosessloven av 17. juni 2005 (i kraft 5. august s.å.), som kjent fått tilgang til etterforskingsmetoder som innebærer at man metodemessig burde være godt rustet for å bekjempe den alvorlige kriminaliteten. Dette er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for å kunne avdekke og straffeforfølge organisert og annen alvorlig kriminalitet, som dessverre har fått et visst fotfeste også i Norge.

En annen avgjørende forutsetning for å kunne bekjempe den alvorligste kriminaliteten er at rettssamfunnet er i stand til å beskytte sensitiv informasjon som ikke skal brukes ved avgjørelsen av skyld- og straffespørsmålet. Først og fremst gjelder dette kunnskap om og fra politiets informanter og opplysninger om hvordan politiet arbeider. Også på dette området er det gjennomført viktige lovendringer, særlig ved vedtakelsen av straffeprosessloven § 242a mv.

Høyesteretts tolking av denne bestemmelsen, og de alminnelige regler om dokumentinnsyn i straffeprosessloven §§ 242 og 264 høsten 2005 og første halvår i år, har uten tvil ført til at påtalemyndighetens mulighet til å beskytte sensitiv informasjon likevel er betydelig redusert. Dette, sammen med den usikkerhet som brer seg i politiet og påtalemyndigheten i forhold til beskyttelse av kilder og metoder, medfører etter riksadvokatens oppfatning en alvorlig risiko for at vår evne til å bekjempe den organiserte kriminaliteten allerede er svekket. Det krever neppe noen nærmere begrunnelse at riksadvokaten i dagens kriminalitets- og trusselbilde må reagere i denne situasjon, og det er behov for lovgivningsmessige tiltak, både på kort og lang sikt.”

Videre har riksadvokaten gitt følgende situasjonsbeskrivelse, basert på kontakt med politiet og statsadvokatene og egne erfaringer (brevet 7. juli side 2–3):

”Riksadvokaten avholdt i februar d.å. et orienterende møte med Oslo politidistrikt om mulighetene for å beskytte informanter mv., hvor politiet fremkom med sine synspunkter basert på den senere tids erfaringer, ikke minst som bistandsorgan til andre politidistrikt. Oslo politidistrikt har deretter på oppdrag herfra utarbeidet et problemnotat som er forelagt samtlige statsadvokatembeter til uttalelse.

Det er ikke fremkommet avvikende syn i den kontakt riksadvokaten har hatt med politiet og statsadvokatene om ovennevnte problemstilling, verken i ”diagnose” eller om behovet for lovendring. Aktørene gir en samstemmig beskrivelse av situasjonen. Det er ingen tvil om at oppfatningen på operativt nivå, men også hos statsadvokatene, basert på det rettslige grunnlag som nå foreligger, er at mulighetene for effektivt å bekjempe den alvorlige kriminaliteten er betydelig redusert. Denne vurderingen deles av riksadvokaten.

For å avdekke alvorlige forbrytelser er politiet ofte avhengig av å bruke utradisjonelle metoder under etterforskingen, herunder informantopplysninger, for å fremskaffe bevis. Retten til dokumentinnsyn for tiltalte og hans forsvarer er utvidet, og muligheten for å beskytte sensitiv informasjon brukt ved oppstart av eller under etterforskingen, oppfattes som betydelig svekket. I særlig grad gjelder dette informasjon mottatt fra kilder/informanter eller som gir innsikt i politiets strategi og metodebruk. Politiet opplever for eksempel at det har blitt vanskeligere å få opplysninger fra det kriminelle miljø når risikoen for å bli eksponert øker. Det er grunn til å tro at den senere tids nedgang i antall anmeldelser etter straffeloven § 162 tredje ledd har i alle fall en viss sammenheng med vanskelighetene i å kunne beskytte kilder og deres opplysninger. Politiet finner ganske enkelt ikke mulighet til å starte opp etterforsking på et grunnlag som gir tilstrekkelig kildebeskyttelse[…].

Selvsagt skal en tiltalt i hovedsak få tilgang til, og kunnskap om, de bevis som underbygger skyld- og straffespørsmålet. Hensynet til rettferdig rettergang, herunder kontradiksjon, tilsier dette. Riksadvokaten understreker at det ikke er slike rettigheter man nå søker å redusere. Det er et ganske annet spørsmål hvilke krav en siktet/tiltalt kan stille for å bli kjent med informantopplysninger m.m. som kun danner utgangspunkt for en etterforsking. Flere av de sentrale avgjørelser i Høyesterett er avgjort under dissens. På denne måten understrekes at det er en avveining av kryssende hensyn som ligger til grunn ved valg av løsning, og ikke tungtveiende menneskerettigheter eller grunnleggende, nasjonale rettsprinsipper. Etter påtalemyndighetens oppfatning har Høyesterett nå samlet sett i for stor grad vektet hensynet til siktede/tiltalte på bekostning av en effektiv innsats mot organisert kriminalitet.

Riksadvokaten finner grunn til å utøve en viss grad av selvkritikk. Vi skulle tidligere ha sett spørsmålets betydning og laget en omforent strategi som påtalemyndigheten kunne ha fulgt i forhold til de fleste av de foreliggende problemstillinger. Utviklingen har til dels skjedd gjennom avgjørelser av enkeltsaker, uten en overordnet plan. Resultatet er et uensartet og lite oversiktlig rettskildebilde.”

2.2 Riksadvokatens generelle beskrivelse av dokumentinnsynsreglene

Riksadvokaten har gitt en generell beskrivelse av reglene om dokumentinnsyn (brevet side 8-10). I det følgende gjengis riksadvokatens beskrivelse (nummereringen av overskriftene er fjernet for å unngå sammenblanding med systematikken i dette dokumentet). I punkt 2.3 til 2.5 nedenfor, hvor forslagene vedrørende straffeprosessloven §§ 242 a og 52 behandles nærmere, gis det en beskrivelse av gjeldende rett som er mer konsentrert om det forslagene knytter seg til.

” Hva er sakens dokumenter?

Utgangspunkt

Tradisjonelt har som kjent innsyn i ”sakens dokumenter” etter straffeprosessloven § 242 og § 264 vært knyttet til opplysninger og bevis om selve saksforholdet i vid forstand, jf. Rt. 1993 side 1077. Dette gir politiet en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere hvorvidt arbeidsnotater om tips, tysteropplysninger mv. skal gjøres til saksdokumenter og dermed falle inn under innsynsretten etter § 242 og § 264, jf. Rt. 1993 side 1121.

Koblingen til straffeprosessloven § 292

Innsynsretten omfatter i alle fall dokumenter som ikke kan nektes ført som bevis under hovedforhandlingen, jf. Rt. 1991 side 1142. I den avgjørelsen uttalte Høyesterett at retten til innsyn i opplysninger påtalemyndigheten har behandlet som interne, dvs. ikke selv har fremlagt som bevis i saken, må vurderes i forhold til bevisavskjæringsregelen i § 292 annet ledd. Koblingen medførte at dokumenter som har ”betydning for saken” må gjøres til saksdokumenter og eventuelt unntas fra innsyn dersom vilkårene for det er oppfylt. Inntil nylig har det vært lagt til grunn som sikker rett at motstykket til dette er at dokumenter som kan avskjæres etter § 292 annet ledd ikke behøver gjøres til saksdokumenter, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999) side 68-69 og Ot.prp. nr. 24 (2002-2003) side 14 annen spalte. Dette er imidlertid nå mer usikkert, jf. nærmere under 2.4 nedenfor [henvisningen er til avsnittet ” Nyere høyesterettsavgjørelser skaper tvil om hva som er sakens dokumenter”].

Endringen av straffeprosessloven § 292

Ved lov av 28. juni 2002 nr. 55 ble § 292 endret slik at retten ikke bare kan avskjære bevis som gjelder forhold som er ”uten betydning for saken”, men også bevis vedrørende forhold som ”er uten betydning for dommens innhold”. Spørsmålet er derfor om endringen av bestemmelsen også har betydning for adgangen til å holde dokumenter utenfor saksdokumentene.

I Ot.prp. nr. 66 (2001-2002) side 80 - 81 heter det om bakgrunnen for endringen:

’I særregelen om bevisavskjæring for opplysninger om politiets observasjonssted i § 292 annet ledd annet punktum, har man brukt formuleringen ”dersom retten antar at dette er uten betydning for dommens innhold”. Et alternativ til arbeidsgruppens forslag er å gjøre annet ledd annet punktum generell. En slik bestemmelse vil gi adgang til å avskjære bevis i større utstrekning enn i dag: En omstendighet kan være uten betydning for dommens innhold selv om den angår saken. Det er tilfellet hvis det gjelder forhold som angår saken - de er relevante - men som ikke har betydning for avgjørelsen av skyldspørsmålet eller straffespørsmålet. Opplysning om observasjonsstedet kan altså være et eksempel på dette. Observasjonsstedet er ikke irrelevant for saken, det har med saken å gjøre. Men opplysninger om hvor observasjonen er gjort fra trenger ikke være av betydning for om den tiltalte blir dømt eller for hvilken straff han eventuelt får.

En regel som lar det være avgjørende om opplysningen har betydning for dommens innhold, er snevrere enn den regelen arbeidsgruppen har foreslått. Forhold som bare har liten betydning for avgjørelsen, vil kunne avskjæres bare etter arbeidsgruppens forslag. Etter departementets syn kan det være urimelig å avskjære bevis som har betydning for avgjørelsen, om enn liten betydning. Det avgjørende bør derfor være om forholdet kan ha betydning for dommens innhold eller ikke. Får bevisavskjæringsregelen en slik utforming, kan gjeldende annet ledd annet punktum oppheves.’

I spesialmotivene (s. 183) heter det:

’Etter bokstav a kan retten nekte beviset ført såfremt den finner at beviset gjelder forhold som er uten betydning for dommens innhold. Vilkåret er videre enn det tidligere vilkåret ”uten betydning for saken ”. Dette medfører at bevis kan avskjæres i flere tilfeller enn etter gjeldende rett.
Det avgjørende er om det aktuelle forhold kan ha betydning for dommens innhold eller ikke. En omstendighet kan være uten betydning for dommens innhold selv om den angår saken.’

Mulige konsekvenser for adgangen til dokumentinnsyn er ikke drøftet i forarbeidene til endringen av straffeprosessloven § 292. Det skyldes nok at bakgrunnen for endringen først og fremst var et ønske om å effektivisere straffesaksbehandlingen. I forarbeidene til de utvidede reglene om unntak fra dokumentinnsyn er derimot dette omtalt, se Ot.prp. nr. 24 (2002-2003) side 14 – 15.

Departementet legger, under omtalen av gjeldende rett, til grunn at endringen av § 292 også har konsekvenser for innsynsretten, se nærmere side 14 hvor det bl.a. heter:

’Innsyn kan ikke nektes under henvisning til at det kan medføre skade eller fare for ”etterforskningens øyemed eller for tredjemann”, sml. ovenfor om § 242 første ledd første punktum.

På denne bakgrunnen kan opplysninger om politiets informanter, om politifolk som har arbeidet ”under cover”, om politiets metodebruk og om andre straffesaker bare unntas fra innsyn dersom de er uten betydning for dommens innhold, jf koblingen med § 292, slik den nå lyder (se punktene 3.1.2 foran og 3.2 nedenfor). Det samme gjelder for opplysninger som politiet har fått fra andre lands myndigheter. Unntak gjelder likevel i saker om rikets sikkerhet mv. og i saker hvor det er besluttet anonym vitneførsel.’

På bakgrunn av at departementet så klart gir uttrykk for at opplysninger som ikke har betydning for dommens innhold kan unntas (ved at de ikke gjøres til saksdokumenter) er også omtalen av § 292 i forarbeidene av atskillig interesse (side 15):

’Alternativet ”uten betydning for dommens innhold” sikter til opplysninger som verken har betydning for skyldspørsmålet eller for straffespørsmålet. Opplysninger om politiets informanter, om politifolk som har arbeidet ”under cover”, om politiets metodebruk eller om andre straffesaker, samt opplysninger som politiet har mottatt fra utenlandske kolleger, kan dermed bare avskjæres som bevis dersom de er uten betydning for skyldspørsmålet eller for straffespørsmålet. Har opplysningene slik betydning, kan med andre ord en polititjenestemann eller andre ikke nekte å svare på spørsmål fra forsvareren som har som formål å få frem opplysningene.

Før lovendringen 28. juni 2002 nr. 55, som trådte i kraft 1. oktober 2002, kunne retten bare avskjære bevis som var ”uten betydning for saken”. Formuleringen ”uten betydning for dommens innhold” er videre og medfører at bevis kan avskjæres i flere tilfeller enn tidligere. Et bevis kan være uten betydning for dommens innhold selv om det angår saken.

Etter § 292 annet ledd annet punktum, slik den lød før lovendringen, kunne det nektes ført bevis om fra hvilket sted politiet hadde foretatt observasjoner, dersom retten antok at dette var uten betydning for dommens innhold. I kjennelsen fra 5. september 2002 i den såkalte heroinsaken bemerket kjæremålsutvalget at dette var en konkret unntaksregel. Bestemmelsen kunne ikke brukes som hjemmel for å nekte innsyn der formålet var å beskytte politiets kilder.

Slik loven lyder nå, vil alle typer av opplysninger kunne avskjæres etter § 292 dersom de er uten betydning for dommens innhold, også opplysninger om politiets kilder.’

På denne bakgrunn skulle man tro at det var klart at endringen av straffeprosessloven § 292 i 2002 utvidet påtalemyndighetens adgang til å holde opplysninger utenfor straffesaksdokumentene i samme omfang som utvidelsen av adgangen til bevisavskjæring. Etter den seneste tids praksis i Høyesterett er dette imidlertid dessverre usikkert.

Nyere høyesterettsavgjørelser skaper tvil om hva som er sakens dokumenter

I kjennelsen inntatt i Rt. 2004 side 2023 la flertallet til grunn at så lenge påtalemyndigheten ikke benytter opplysninger fra kommunikasjonskontroll i etterforskingen, har siktede ikke innsynsrett i dette materialet. Flertallet sier seg enig med lagmannsretten som uttaler at slike opplysninger "... i så fall ikke utgjør en del av sakens dokumenter" (avsnitt 29 sammenholdt med avsnitt 28). Men flertallet synes også å bygge på at taushetspliktregelen i § 216i går foran kravet på innsyn i sakens dokumenter etter § 242. Mindretallet legger til grunn at kommunikasjonskontrolldokumenter er saksdokumenter, men drøfter ikke den tradisjonelle avgrensningen basert på § 292 annet ledd.

I Rt. 2005 side 1137 kom flertallet til at tiltaltes rett til innsyn i materiale fra kommunikasjonskontroll må vurderes etter de vanlige regler om dokumentinnsyn i straffeprosessloven § 264. Det uttales at § 292 regulerer hva som kan nektes ført som bevis under hovedforhandling, ikke retten til innsyn på et tidligere tidspunkt (avsnitt 66). Mindretallet ser ut til å holde seg til den tradisjonelle lære (avsnitt 49), men uten å drøfte om endringen av § 292 har betydning. (Førstvoterende refererer riktignok til hva som vedrører "saken", ikke hva som har betydning for dommens innhold, se avnitt 46, 49 og 50).

I Rt. 2006 side 95 slår flertallet fast at sakens dokumenter omfatter materiale i forbindelse med begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242a. Flertallet drøfter imidlertid ikke om dette også gjelder dersom dokumentene er uten betydning for saken/dommens innhold. Heller ikke mindretallet er inne på dette siden hans standpunkt er at "dokumentinnsynssaken ikke skal behandles som en del av straffesaken, men som en egen sak" (avsnitt 33).

I Kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt. 2006 side 157 er det igjen "den gamle lære" som anvendes. For det første slås fast at avgrensningen av "sakens dokumenter" er den samme før og etter tiltale. (Dette kunne være uklart på bakgrunn av avgjørelsene nevnt foran.) Hovedspørsmålet i saken var hva som utgjør sakens dokumenter når to straffesaker har berøringspunkter. Kjæremålsutvalget la til grunn at saksdokumentene i den aktuelle saken - hvor overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll i annen sak gikk inn som grunnlag for tiltalen - omfattet bare den del av KK-materialet, og eventuelt andre dokumenter fra den andre saken, som var relevant ut fra kriteriene i straffeprosessloven § 292 annet ledd bokstav a, og henviste blant annet til Rt 1991 side 1142.”

2.3 Forslaget om begrenset dokumentinnsyn for opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære politimetoder (”inngangsinformasjon”)

2.3.1 Bakgrunn

Riksadvokaten har gitt følgende begrunnelse for at det er nødvendig med en tilføyelse i straffeprosessloven § 242 a for å klargjøre at bestemmelsen også kan anvendes for å unnta fra innsyn opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære metoder – ”inngangsinformasjon”(brevet 7. juli 2006 side 3):

”Etter riksadvokatens oppfatning er det presserende å klargjøre adgangen til å unnta fra innsyn opplysninger som ikke er ment brukt som bevis for siktedes skyld under en eventuell hovedforhandling, ei heller for straffutmålingen, men som har betydning for rettens avgjørelse om bruk av ekstraordinære etterforskingsmetoder ("inngangsinformasjon"). […]

Høyesterett kom i Rt. 2005 side 1137 til at dokumenter utarbeidet i forbindelse med saksbehandlingen etter straffeprosessloven kap. 16a (kommunikasjonskontroll) er å anse som ordinære straffesaksdokumenter. Dette innebærer at de siktede kan få innsyn i hva som dannet grunnlaget for å sette i verk slik kontroll. Hvorvidt opplysninger som danner grunnlag for ekstraordinære etterforskingsmetoder kan unntas fra innsyn i medhold av straffeprosessloven § 242a, er ikke nødvendigvis helt opplagt, særlig med utgangspunkt i forarbeidsuttalelser, jf. nedenfor.

Får de siktede innsyn i opplysningene som danner grunnlag for å bruke ekstraordinære etterforskingsmetoder, får de samtidig kunnskap om "inngangsopplysningene"; det som gjør at etterforsking ble satt i verk. Dette svekker muligheten for å beskytte metoder og kilder, og burde kunne unntas fra innsyn dersom informasjonen ikke aktes brukt som bevis og ikke har noen betydning for utfallet av saken og for siktedes forsvar[…].

Den situasjon som har oppstått gjør at politiet har store problemer med å sette i gang etterforsking mot de tyngste kriminelle miljøene fordi man, ikke uten grunn, er engstelig for at de etterforskingen ville rette seg mot - gjennom dokumentinnsyn - får kunnskap om politiets "inngang" til saken. Kunnskap om slike "inngangsopplysninger" kan sette informanters liv og helse i fare og nærmest gi organiserte kriminelle en god illustrasjon om hvordan politiet arbeider.”

Videre uttaler riksadvokaten om bakgrunnen for forslaget (side 4):

”Etter riksadvokatens oppfatning må den informasjon som danner grunnlag for at det settes i verk etterforsking, og for rettens beslutning om tillatelse til bruk av ekstraordinære etterforskingsmetoder, gis et sikrere rettslig vern mot innsyn.

En måte å gjennomføre dette på, er å gi regler som presiserer at slik informasjon ikke anses som en del av sakens dokumenter dersom påtalemyndigheten ikke påberoper opplysningene som bevis under hovedforhandlingen i selve straffesaken og opplysningene heller ikke har betydning for dommens innhold. Riksadvokaten ser at dette reiser en rekke spørsmål og bør vurderes av et utvalg med bred sammensetning, jf. nærmere under IV nedenfor[…].

Riksadvokaten antar at den enkleste og raskeste løsning på den uheldige situasjon som har oppstått, er å gjøre klart at straffeprosessloven § 242a kan anvendes også for å unnta fra innsyn opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære metoder. Riksadvokaten har riktignok lagt til grunn at dette allerede i dag følger av gjeldende rett, men erkjenner at spørsmålet ikke er opplagt.

Riksadvokaten har som nevnt foran under punkt II i brev av i dag til samtlige statsadvokatembeter og politimestre m.fl. oppsummert siktedes og tiltaltes rett til dokumentinnsyn, særlig knyttet til kommunikasjonskontroll, og gitt enkelte retningslinjer. Som det fremgår av punkt II 1.1.1 i nevnte brev, har riksadvokaten instruert om at i saker hvor følsom kildeinformasjon mv. inngår som grunnlag for en begjæring om kommunikasjonskontroll, må påtalemyndigheten nøye vurdere om man allerede på dette stadium bør fremme begjæring om innsynsnekt etter straffeprosessloven § 242a.

Ordinært ville riksadvokaten søkt rettsavklaring gjennom å fremme noen passende saker for Høyesterett. Dette er knapt en farbar veg i dagens situasjon. Det skyldes både at rettskildebildet, selv etter flere avgjørelser i Høyesterett, fortsatt fremstår som uklart og i særlig grad at konsekvensene av å gripe feil kan være dramatiske.

På denne bakgrunn anmoder riksadvokaten departementet om snarest å foreslå en tilføyelse til straffeprosessloven § 242a, eventuelt å klargjøre forståelsen på annen måte.”

2.3.2 Nærmere om utformingen av forslaget

Riksadvokaten har skissert flere alternativer for utformingen av lovteksten. Som et første alternativ nevner han (side 4):

”En mulighet kunne være å omformulere § 242a første ledd slik at gjeldende ordlyd ("opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken") endres til:

’...påberope som bevis under hovedforhandling.’

I så tilfelle ville § 242a etter ordlyden kunne påberopes også ved bruk av ordinære tvangsmidler, i motsetning til etter gjeldende rett, jf. Ot.prp. nr. 24 (2002-2003) side 69 annen spalte.”

Som et neste alternativ nevner riksadvokaten (side 4):

”En annen og bedre mulighet er derfor å endre § 242a slik at det gjøres klart at bestemmelsen kan brukes også for å unnta opplysninger som danner grunnlag for ekstraordinære metoder. Den enkleste måte å gjøre dette på, er trolig å bestemme at § 242a kan benyttes for å unnta opplysninger i begjæringer om rettens samtykke til å bruke tvangsmidler siktede ikke umiddelbart skal underrettes om.

Slike bestemmelser finnes som kjent bl.a. i straffeprosessloven §§ 200a første ledd (ransaking med utsatt underretning), 202b og 202c femte ledd (teknisk peileutstyr), 202e annet ledd (båndlegging av formuesgoder), 208a første ledd (beslag med utsatt underretning), 210a og 210c første ledd (utleveringspålegg med utsatt underretning), kap. 16a (kommunikasjonskontroll), kap. 16b (romavlytting mv) og § 222d.

Lovteknisk kan foranstående for eksempel gjøres ved at det føyes til et nytt tredje ledd i § 242a:

’Retten kan på vilkår som nevnt i første og annet ledd også nekte innsyn i opplysninger som er fremlagt for retten som grunnlag for avgjørelse om bruk av tvangsmidler som det ikke skal gis umiddelbar underretning om.’

En viktig forutsetning for å kunne stole på at opplysninger som unntas fra innsyn etter § 242a, jf. § 264 annet ledd forblir skjult, er at unntaksreglene gjelder under hele straffesaksbehandlingen og også etter at saken er avsluttet. Dette er ment ivaretatt etter dagens regler, jf. nærmere Ot.prp. nr. 24 (2002 – 2003) side 60 flg. Men reglene om underretning om bruk av skjulte tvangsmidler kan her skape problemer, hvilket ikke er drøftet i forarbeidene.

Gjennomgående er det som kjent gitt regler om det skal gis underretning om bruk av skjulte tvangsmidler, enten etter begjæring eller automatisk etter en viss tid. "Enhver" skal eksempelvis - på begjæring - underrettes om han eller hun har vært undergitt kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216j første ledd, dog slik at underretning først skal gis etter ett år og kan utsettes ytterligere. Hemmelig ransaking skal det i utgangspunktet underrettes om etter at den er gjennomført, jf. § 200a første ledd, men underretning kan utsettes etter bestemmelsens tredje ledd. Når tiltale er tatt ut, skal det uansett gis underretning. Lignende regler gjelder for andre skjulte tvangsmidler.

Reglene om underretning om bruk av skjulte tvangsmidler gir ikke i seg selv krav på innsyn i opplysningene som er fremkommet gjennom bruk av tvangsmidlet. Men det kan være behov for å holde skjult også at det er brukt et slikt tvangsmiddel for at ikke vernet etter § 242a skal bli illusorisk. Riksadvokaten antar at § 242a også kan benyttes slik at opplysninger om at det er brukt et tvangsmiddel kan unntas og at underretningsplikten dermed bortfaller. Dette kan med fordel klargjøres i forarbeidene til den foreslåtte lovendring.”

Departementet ber om høringsinstansenes syn.

2.4 Forslaget om begrenset innsyn i dokumenter opprettet i tilknytning til en begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a

2.4.1 Bakgrunn

Riksadvokaten har gitt følgende redegjørelse for hvorfor det etter hans oppfatning er nødvendig med en tilføyelse i straffeprosessloven § 242 a som gir mulighet for å nekte innsyn i dokumenter opprettet i tilknytning til en begjæring om nektelse av innsyn etter samme bestemmelse – ”informanters liv og helse mv.” (brevet 7. juli 2006 side 3):

”I avgjørelsen inntatt i Rt. 2006 side 95 kom flertallet i Høyesterett til at dokumenter påtalemyndigheten legger frem for retten for å begrunne en begjæring om å unnta dokumenter fra innsyn i medhold av straffeprosessloven § 242a også må anses som "sakens dokumenter", dvs. straffesakens dokumenter. Det trenger neppe noen nærmere begrunnelse at avgjørelsen svekker muligheten for å unngå innsyn i opplysninger om hvorfor unntak fra innsynsretten etter politiets oppfatning er nødvendig av hensyn til informanters liv og helse, beskyttelse av metoder etc. Slik informasjon vil gjennomgående pr. definisjon være sensitiv.”

Videre fremhever riksadvokaten følgende (side 5–6):

”Skal § 242a virke etter sin hensikt, fremstår det som åpenbart for riksadvokaten at påtalemyndighetens nærmere begrunnelse om at vilkårene for innsynsnekt foreligger, må behandles slik at ikke de mistenkte får kunnskap om den. Det er en umulig ordning om de påtalemyndigheten mener kan komme til å begå en alvorlig forbrytelse mot noens liv, helse eller frihet om opplysninger i saken blir kjent for dem, skal få rede på selve grunnlaget for påtalemyndighetens oppfatning. Siktede har gjennomgående heller intet behov for kunnskap om slike opplysninger for senere å kunne forsvare seg mot en tiltale. Dokumentene inneholder opplysninger for å underbygge at lovens vilkår for innsynsnekt er til stede, ikke informasjon som bidrar til å opplyse den aktuelle straffesak. (Siktedes interesser i innsynssaken ivaretas som kjent av den offentlige advokaten oppnevnt i medhold av straffeprosessloven § 100a.)

Etter Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2006 side 95 (4-1) er rettstilstanden nå slik at sakens dokumenter etter straffeprosessloven § 264, jf. § 242, også omfatter materiale som er utarbeidet i forbindelse med en begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242a. Skal innsyn nektes i innsynssakens dokumenter, må § 242a-begjæringen etter flertallets oppfatning utvides til også å gjelde disse dokumentene. I tillegg til å være en tungvint og upraktisk løsning, vil denne fremgangsmåten gjøre § 242a til et vesentlig mindre effektivt verktøy i kriminalitetsbekjempelsen enn meningen var da den ble gitt. Får påtalemyndigheten ikke medhold verken i selve § 242a begjæringen eller i begjæring om at ”242a-dokumentene skal unntas etter § 242a”, må innsyn gis. Risikoen for å komme i denne situasjonen vil utvilsomt gjøre det atskillig mindre aktuelt å fremsette begjæringer om unntak fra innsyn. Frykten for konsekvensene kan medføre at påtalemyndigheten rett og slett under dagens regelforståelse ikke kan ta sjansen på å ikke få medhold i retten. Det er den dramatiske konsekvens av Høyesteretts avgjørelse.

Riksadvokaten kan fullt ut slutte seg til mindretallets (dommer Skoghøy) synspunkter i ovennevnte avgjørelse. Den løsning som følger av dommer Skoghøys votum er vesentlig mer praktisk, og sikrere, enn den fremgangsmåte som nå må følges som følge av flertallets standpunkt.

Dokumentene i en innsynssak etter straffeprosessloven § 242a bør således anses som egen sak og dens dokumenter bør ikke gå inn som en del av straffesakens dokumenter etter §§ 242 og 264. Dette bør etter riksadvokatens oppfatning fremgå av bestemmelsen.”

2.4.2 Nærmere om forslaget

Riksadvokaten har fremsatt flere alternative forslag til hvordan en eventuell lovendring kan gjennomføres. Den første muligheten han nevner, er å ta inn et nytt ledd i straffeprosessloven §§ 242 og 264 med slik ordlyd (alternativ I, side 6 i brevet 7. juli 2006):

”Dokumenter lagt frem for retten ved begjæring om innsynsnekt etter § 242a regnes ikke som sakens dokumenter etter denne bestemmelse.”

Alternativt foreslår riksadvokaten at det gjøres en endring i straffeprosessloven § 242 a (alternativ II), for eksempel ved at bestemmelsen får et nytt siste ledd. Det skisseres her to alternative formuleringer, se side 6:

”Statsadvokatens begjæring om innsynsnekt, andre dokumenter knyttet til behandlingen av begjæringen og rettens avgjørelse etter bestemmelsen her inngår ikke i straffesaksdokumentene i den sak begjæringen knytter seg til (alternativt: skal ikke gjøres kjent for siktede og hans forsvarer).”

Eller eventuelt:

”Dokumenter fremlagt for retten i anledning begjæring om innsynsnekt etter bestemmelsen her inngår ikke i straffesaksdokumentene i den sak begjæringen knytter seg til.”

Riksadvokaten fremholder avslutningsvis at det viktigste er at rettstilstanden snarest mulig blir endret, mens valget mellom de ulike alternativene er av underordnet betydning. Fra påtalemyndighetens side er alle de skisserte alternativer akseptable.

Departementet ber om høringsinstansenes syn.

2.5 Forslaget om endring av straffeprosessloven § 52 – underretning om avgjørelse etter straffeprosessloven § 242 a

Riksadvokaten foreslår som nevnt også at det gjøres to endringer i straffeprosessloven § 52. For det første foreslår han å lovfeste at den siktede heller ikke skal gjøres kjent med kjennelsens innhold i tilfeller der påtalemyndigheten får avslag på en begjæring etter straffeprosessloven §§ 242 a eller 292 a, selv om strafforfølgningen ikke innstilles. Dernest foreslår riksadvokaten at den siktede ikke skal opplyses om at retten har besluttet at dokumentinnsyn eller bevisførsel kan nektes.

Om bakgrunnen for, og det nærmere innholdet i, det første forslaget, uttaler riksadvokaten(brevet 7. juli 2006 side 6–7):

”Også straffeprosessloven § 52 foreslås endret med et hasteperspektiv. Det følger av § 52 tredje ledd sjette punktum sammenholdt med første og annet punktum, at det bare er når begjæringen etter § 242a tas til følge at siktede og hans forsvarer i straffesaken ikke skal gjøres kjent med innholdet av kjennelsen utover den konklusjon retten har kommet til. Tas begjæringen ikke til følge, gjelder hovedregelen om at kjennelsen så snart som mulig skal meddeles siktede eller andre som den angår, jf. Ot. prp. nr. 24 (2002-2003) side 66. Unntak gjelder bare dersom påtalemyndigheten innstiller forfølgingen, jf. straffeprosessloven § 72 første ledd annet punktum og § 28 tredje ledd sjette punktum.

Det er tungvint og usikkert å måtte fremsette ny begjæring etter § 242a om at kjennelsen skal unntas fra innsyn dersom forfølgingen ikke innstilles. Mindretallet i kjennelsen inntatt i Rt. 2006 side 95 skisserer den løsning, innenfor dagens regelverk, at domstolene velger sine ord med omhu og uttrykker seg lite konkret, slik at de verdier som § 242a skal beskytte, ikke blir skadelidende. En slik løsning er lite egnet som garanti for at ikke sensitiv og sterkt beskyttelsesverdig informasjon tilflyter siktede og andre, og det kan også rettes prinsipielle innvendinger mot fremgangsmåten.

De hensyn som ligger bak regelen i § 52 tredje ledd sjette punktum, jf. annet punktum, om at den siktede ikke skal gjøres kjent med innholdet i en kjennelse om å nekte dokumentinnsyn etter straffeprosessloven § 242a eller § 292a, tilsier etter riksadvokatens syn at vedkommende heller ikke gjøres kjent med kjennelsens innhold der påtalemyndigheten ikke gis medhold i slik begjæring selv om forfølgingen ikke innstilles. Det er vanskelig å se noen rettssikkerhetsmessige grunner som tilsier at siktede bør få innsyn. I dag vil det være slik at det underliggende materialet påtalemyndigheten ønsket å holde skjult for siktede får han tilgang til med mindre forfølgingen innstilles. Selv om man ikke får medhold i begjæringen, vil dette materialet gjennomgående være av sensitiv karakter.”

Om bakgrunnen for forslaget om at siktede ikke skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel, uttaler riksadvokaten (samme brev side 7):

”Riksadvokaten er videre av den oppfatning at straffeprosessloven § 52 tredje ledd, jf. første punktum om at siktede skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel, også bør endres, se vårt brev til departementet av 28. januar 2005 [24. januar 2005] og den redegjørelse som der er gitt. Endringen - som er praktisk viktig og nå med et hasteperspektiv – kan eventuelt gjennomføres ved at det i § 52 tredje ledd ikke henvises til at første punktum gjelder tilsvarende for § 242a.”

I riksadvokatens brev 24. januar 2005 gis følgende redegjørelse for endringsforslaget:

”I forbindelse med en konkret sak er riksadvokaten blitt oppmerksom på bestemmelsen om at siktede skal opplyses om at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel, jf. straffeprosessloven § 52 tredje ledd sjette punktum, jf. første punktum, i praksis kan være meget problematisk. I noen tilfeller vil allerede en opplysning om at det er truffet slik beslutning være tilstrekkelig til at siktede må forstå at det er gitt kildeinformasjon, og endog hvem kilden da må være. I den aktuelle saken ble forholdet av politiet bedømt slik at kunnskap for siktede om kjennelse etter straffeprosessloven § 242a kunne utsette vitne(r) for akutt livsfare. Bestemmelsen kunne følgelig ikke benyttes.

De hensyn som ligger bak regelen i straffeprosessloven § 52 tredje ledd sjette punktum, jf. annet punktum, om at den siktede ikke skal gjøres kjent med innholdet av kjennelse etter straffeprosessloven §§ 242a eller 292a, tilsier etter riksadvokatens syn at han/hun heller ikke får opplyst at retten har besluttet nektelse av dokumentinnsyn eller bevisførsel. Det er vanskelig å se noen rettssikkerhetsmessige grunner som tilsier at siktede bør vite at retten har besluttet at påtalemyndigheten kan nekte den siktede og forsvareren innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. Det vises også til at siktede ved selve avgjørelsen er representert ved oppnevnt advokat, jf. straffeprosessloven § 100a, og at den særskilte dommeren kan pålegge påtalemyndigheten å sende kjennelsen til den dømmende rett, jf. straffeprosessloven § 272a annet ledd. Uansett vil en avveining, dersom man likevel mener at det foreligger hensyn som tilsier slik kunnskap contra vitners/informanters sikkerhet, falle ut i disfavør av den siktede.”

Departementet ber om høringsinstansenes syn på riksadvokatens forslag til endring av straffeprosessloven § 52.

3. Nærmere om forslagene til skjerming av polititjenestemenns identitet

3.1 Bakgrunn

Med utgangspunkt i hendelser hvor polititjenestemenn i planlagte aksjoner har skutt og drept eller skadet personen som skulle stanses eller pågripes, er det ved flere anledninger rettet oppmerksomhet mot behovet – og mulighetene for – å holde identiteten til de tjenestemenn som har skutt, skjult. Ved brev 3. mai 2006 fra politimesteren i Oslo fikk Tor Geir Myhrer, professor II ved Juridisk fakultet i Oslo, følgende oppdrag:

”I etterkant av skarpe oppdrag hvor politiet har løsnet skudd, har Oslo politidistrikt mottatt henvendelser med anmodning om å få oppgitt navnene på hvilke tjenestemenn som har deltatt i aksjonen, eventuelt anmodninger om utlån av dokumenter hvor navnene antas å fremgå. For Oslo politidistrikt er det viktig å kunne skjerme tjenestemennenes identitet i situasjoner hvor tjenestemennene har utført et oppdrag på vegne av politidistriktet, og hvor offentliggjøring av navn vil kunne ha en rekke negative konsekvenser.

Vi har opplevd at gjeldende lovregulering er slik at skjerming kan være vanskelig, OPD ønsker å ta initiativ til lovendringer som gjør en slik skjerming mulig, og ønsker i den forbindelse en utredning av:

1. Hvilke rettsregler er det i dag som gjør det vanskelig å skjerme tjenestemennenes identitet?

2. Kan reglene endres slik at de gir adgang til å skjerme tjenestemennenes identitet uten at dette kommer i konflikt med grunnleggende internasjonale (EMK) eller nasjonale prinsipper?

3. Hvordan kan et regelverk som er egnet til å skjerme tjenestemennenes identitet utformes?”

Professor Myhrer avga sin utredning ”Skjermet identitet – utredning og forslag til regler om skjerming av identiteten til polititjenestemenn som har deltatt i skarpe aksjoner mv.” i juni 2006. Ved brev 7. juli 2006 har riksadvokaten sendt utredningen videre til departementet. Ett eksemplar av rapporten følger vedlagt dette brevet.

3.2 Oversikt over forslagene

Utredningens hovedkonklusjoner vedrørende dagens rettstilstand er:

• I forhold til allmennheten og massemedia gir gjeldende regelverk grunnlag for å skjerme tjenestemennenes identitet.
• Plikten til å protokollere navnene til dem som blir avhørt under etterforskning, jf. påtaleinstruksen § 8-11 annet ledd og straffeprosessloven § 18 første ledd nr. 2, vil i kombinasjon med reglene om fornærmedes dokumentinnsyn i avsluttede saker, jf. påtaleinstruksen § 4-1, lede til at fornærmede – og dermed i praksis enhver – kan få tilgang til informasjonen om tjenestemennenes identitet.
• Gyldigheten av Spesialenhetens avgjørelser vil neppe berøres selv om protokolleringsplikten i påtaleinstruksen § 8-11 annet ledd ikke følges. Imidlertid er det ikke heldig at en enhet som primært skal avklare om politiet selv har opptrådt rettmessig, tvinges til å bryte reglene for å ivareta beskyttelsesverdige hensyn.

Utredningens hovedkonklusjoner i forhold til de internasjonale forpliktelsene er:

• Undersøkelsesplikten som er forankret i EMK artikkel 2 er ikke til hinder for at tjenestemennenes identitet skjermes.
• En skjerming av tjenestemennenes identitet vil langt på vei hindre fornærmede å reise privat straffesak mot tjenestemennene, men dette er en rettighet som ikke omfattes av EMK artikkel 6 (1). Retten til å søke erstatning omfattes av EMK artikkel 6 (1), men en skjerming av tjenestemennenes identitet må antas å ikke være konvensjonsstridig så lenge adgangen for privat saksanlegg mot politidistriktet med påstand om erstatning som arbeidsgiver, fremdeles står åpen.
• Skjerming av identiteten til tjenestemennene kan begrense adgangen til å tiltale den pågrepne gjerningspersonen for vold og trusler mot tjenestemennene, idet dette vil forutsette anonym vitneforklaring fra de sentrale vitner. Dette vil trolig være i strid med kravet til rettferdig rettergang og kontradiksjon som følger av EMK artikkel 6 (1) og ( 3 d).

I utredningen foreslås en rekke lovendringer og enkelte endringer i påtaleinstruksen. Blant annet foreslås:

• Det innføres en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 230 a om at det skal foretas skjermet avhør av polititjenestemenn når hensynet til noens sikkerhet eller tjenestens art gjør dette påkrevd, og politimesteren har fremsatt krav om at identiteten skjermes. Tjenestemennenes rette identitet skal behandles etter de samme regler som for anonyme vitner, og vil ikke være vedlagt den sak som blir gjenstand for dokumentinnsyn.
• Skjermingen av identiteten foreslås å opphøre for alle tjenestemennene hvis det besluttes å reagere strafferettslig på forholdet som begrunnet skjermingen.
• Det forslås en uttrykkelig bestemmelse om taushetsplikt for de som av ulike grunner er kjent med tjenestemennenes identitet. Hvis det ikke tas ut tiltale foreslås taushetsplikten å være varig og absolutt, og at den ikke kan oppheves av retten, jf. forslaget til straffeprosessloven § 230 a tredje ledd.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på forslagene i utredningen.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at de forslagene som omfattes av dette høringsnotatet har begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Departementet er innstilt på å dekke eventuelle merutgifter innenfor budsjettrammene, og å ta opp eventuelle merbehov innenfor den ordinære budsjettprosessen.

Med hilsen

Agder lagmannsrett

Amnesty International Norge

Asker og Bærum tingrett

Bergen tingrett

Borgarting lagmannsrett

Den Norske Advokatforening

Den norske dommerforening

Departementene

Det juridiske fakultet i Bergen

Det juridiske fakultet i Oslo

Det juridiske fakultet i Tromsø

Domstoladministrasjonen

Eidsivating lagmannsrett

Forsvarergruppen av 1977

Frostating lagmannsrett

Gulating lagmannsrett

Høyesterett

Hålogaland lagmannsrett

Nord-Troms tingrett

Norges Juristforbund

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Oslo tingrett

Politidirektoratet (POD)

Politiembetsmennenes landsforbund

Politiets fellesforbund

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Rettspolitisk forening

Riksadvokaten

Salten tingrett

Statsadvokatembetene

Statsadvokatenes forening

Stavanger tingrett

Trondheim tingrett

ØKOKRIM