Høring - forslag til lov om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven)

Høringsinstanser

Høring - forslag til lov om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven)

Vedlagt følger Finansdepartementets høringsnotat av i dag med forslag til lov om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven).

Forslaget er en videreføring av dagens BRAVO-regelverk (BankRApportValutaOppgave). Norges Bank innhenter i dag med hjemmel i valutareguleringsloven opplysninger om valutaveksling og om pengeoverføringer til og fra utlandet som går gjennom norsk valutabank. Opplysningene brukes både til statistikk og til kontrollformål. Norges Bank er i ferd med å legge om systemet for innhenting av opplysninger til bruk for valutastatistikken, og BRAVO-registeret er under avvikling. Lov om valutaregulering er foreslått opphevet i Ot.prp. nr. 81 (2002-2003). Departementet fremmer derfor forslag om et nytt regelverk som sikrer politiet, skatteetaten og toll- og avgiftsetaten fortsatt tilgang til opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet til bruk for kontroll og etterforskning.

Forslaget er i det vesentlige utarbeidet i Toll- og avgiftsdirektoratet.

Vi ber om høringsinstansenes merknader innen 1. september 2003.

Det bes om at høringsuttalelser på to sider eller mer, i tillegg til å sendes pr. brev, også sendes i elektronisk form til e-postadressen arkiv.postmottak@finans.dep.no.

Med hilsen

1. INNLEDNING

Bakgrunnen for høringsnotatet

Med hjemmel i lov 14. juli 1950 nr. 10 om valutaregulering § 7 mottar i dag Norges Bank rapporteringer om pengeoverføringer og andre finansielle transaksjoner til eller fra utlandet som går gjennom norske valutabanker eller Norges Bank. Opplysningene registreres i et elektronisk register, BRAVO (Bank Rapport Valuta Oppgaver). I tillegg mottar Norges Bank kontrolloppgave fra kortselskapene og opplysninger om inn- og utførsel av betalingsmidler fra Tollvesenet. Opplysningene danner grunnlaget for Norges Banks arbeid med utenlandsbetalingsstatistikken (valutastatistikken), som igjen er kilde for Statistisk sentralbyrås utarbeidelse av utenriksregnskapet for Norge. I tillegg brukes opplysningene i BRAVO-registeret til kontrollformål av skatteetaten, Tollvesenet og ØKOKRIM.

Dagens BRAVO-register er under avvikling. Norges Bank og Statistisk sentralbyrå arbeider med en omlegging av rapporteringene til bruk for statistikkformål. Denne omleggingen innebærer at data til kontrollformål ikke lenger blir hentet inn av Norges Bank. En annen ordning som tilfredsstiller kontrollformålene blir da nødvendig. I dette høringsnotatet fremlegges forslag til regler for et nytt system som skal videreføre dagens rapporteringsordninger for å ivareta kontroll- og etterforskningsorganenes behov for opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet.

Omleggingen av BRAVO er omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003) s. 65.

Arbeidet med et nytt system

Finansdepartementet ga 16. august 2002 Toll- og avgiftsdirektoratet i oppdrag å erstatte gjeldende system for registrering av opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet til bruk for de ulike kontroll- og etterforskningsformål. Departementet forutsatte at løsningen ble utviklet i samarbeid med Norges Bank, Statistisk sentralbyrå, ØKOKRIM, Skattedirektoratet og de rapporteringspliktige. Et tilfredsstillende system for ivaretakelsen av kontroll- og etterforskningsformål ble forutsatt å være etablert når BRAVO-registeret etter planen avvikles 1. januar 2005.

Toll- og avgiftsdirektoratet oversendte 8. januar 2003 en forstudierapport til departementet. Forstudien ble gjennomført i samarbeid med Norges Bank, ØKOKRIM, Skattedirektoratet og Statistisk sentralbyrå. Forut for dette var det avholdt møter med noen av de fremtidige rapporteringspliktige. Forstudien avdekket et stort behov for en elektronisk løsning som gjør det mulig å spore pengestrømmen inn og ut av landet.

Direktoratet organiserte det videre arbeidet i et prosjekt og som en del av dette prosjektet ble det nedsatt en arbeidsgruppe med spesielt ansvar for regelverk.

Arbeidsgruppen for regelverksarbeidet har bestått av rådgiver Lars Moen (leder) og rådgiver Kari Richardson fra Toll- og avgiftsdirektoratet, seniorrådgiver Ivar Larsen fra Skattedirektoratet, politiadvokat Else-Cathrine Lund fra ØKOKRIM, statistikkrådgiver Sven-Odd Rotbæk fra Norges Bank og seniorrådgiver Ellen Gjemdal fra Finansdepartementet. Arbeidet i arbeidsgruppen har dannet grunnlaget for dette høringsnotatet som departementet har utformet.

GJELDENDE RETT

Lov om valutaregulering

Innhenting av opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet skjer i dag med hjemmel i lov 14. juli 1950 nr. 10 om valutaregulering som fremdeles er gjeldende valutalov. Loven er en fullmaktslov som trekker opp en ytre ramme for reguleringen, og gir ellers Finansdepartementet myndighet til å utferdige nærmere bestemmelser i forskrifter.

Det heter i valutaloven § 1 første ledd: ”Vedkomande departement kan gjeva føresegner om korleis dei ymse betalingane frå Noreg til utlandet og frå utlandet til Noreg skal gå før seg”. Lov om valutaregulering har ingen formålsparagraf. Det er heller ingen andre bestemmelser i loven som klart angir hvilke formål som skal forfølges. Reguleringen har bygget på et vidtrekkende fullmaktssystem som har gitt muligheter til betydelige restriksjoner på pengetransaksjoner med utlandet.

Et formål det har vært ansett viktig å ivareta er beskatning og skattekontroll, jf. NOU 1983: 54 kapittel 7.6. Ved at slike hensyn ble søkt fremmet gjennom utformingen av regelverket og ved å åpne for tilgang til de opplysninger om utenlandstransaksjoner Norges Bank satt inne med, oppsto et avhengighetsforhold mellom beskatning og valutaregulering. Etter hvert som andre hensyn tilsa liberalisering ble denne avhengigheten vurdert som uheldig. En uttalt målsetting ble derfor å løse avhengigheten ved å gi likningsmyndighetene egne kontrollhjemler, jf.Ot.prp. nr. 63 (1987-88). Denne linjen ble videreført i forbindelse med valutareguleringsreformen i 1990, jf. St. meld. nr. 2 (1989-90). En rekke skatteregler rettet spesielt mot utenlandstransaksjoner ble også etter hvert vedtatt. Også etter reformen i 1990 gjensto imidlertid enkelte valutareguleringsbestemmelser begrunnet utelukkende eller delvis i skattehensyn. Blant annet gjelder dette BRAVO-registeret som, foruten å ivareta statistikkhensyn, i nevnte stortingsmelding ble presentert som punkt 2 i daværende regjerings 10-punkts program for styrket skattekontroll.

2.2 Stedlig virkeområde

Lov om valutaregulering gjelder i Norge overfor valutautlendinger og valutainnlendinger. Til Norge regnes i den forbindelse også oljeinstallasjoner på norsk kontinentalsokkel. Derimot gjelder ikke loven på Svalbard som geografisk område, men norske statsborgere med registrert bopel på Svalbard regnes som valutainnlendinger.

2.3 Enkelte sentrale begreper

Sentralt i valutareguleringen er grensen mellom valutautlending og valutainnlending. Definisjonen av valutainnlending og -utlending er nærmere fastsatt i lovens § 8. Innlending i valutalovens forstand er staten, norsk kommune, person som bor her i landet eller vanligvis holder til her, og selskaper mm som har sete her i landet. Valutautlending er definert motsetningsvis som enhver ”person eller institusjon som ikkje er innlending etter det som er sagt ovanfor”.

2.4 Valutakontroll og statistikk

Lov om valutaregulering § 7 er hjemmelsgrunnlaget for å utføre valutakontroll og innsamling av grunndata til produksjon av valutastatistikk. Det heter i § 7 første ledd:

”Alle er skyldige til å gjeva departementet eller Noregs Bank eller den som har fullmakt frå ein av desse, dei opplysningane som trengst til å gjennomføra føresegner gjevne i eller med heimel i denne lova, eller som trengst til kontrollen med at slik føresegn vert etterlevd. Det same gjeld om opplysning som trengst til å få oversyn over kor stor inntekt ein innlending har i utanlandsk valuta og kor mykje han ligg inne med av slik valuta og av innanlandske verdepapir og innanlandske krav lydande på utanlandsk mynt eller både det og norske pengar, likeeins opplysning til å få oversyn over kor stor inntekt ein innlending har i innanlandsk og utanlandsk valuta eller ligg inne med av slik valuta her i landet”.

Etter opplysningsplikten i § 7 er alle pliktige til å gi de opplysninger som trengs, og man kan kreve å få fremlagt alle dokumenter som kan ha vekt innenfor det geografiske område der valutaloven gjelder. De alminnelige regler i rettergangslovene om fritak for vitneplikt gjelder ikke. Etter valutaforskriften § 18 er det også bestemt at pålagt taushetsplikt i en rekke lover må vike for opplysningsplikten etter valutaloven. Dette gjelder for eksempel taushetspliktbestemmelsene i banklovene, straffeloven § 144 osv.

2.5 Norges Banks forskrift 27. juni 1990 nr. 595 om valutaregulering

Ved forskrift 22. juni 1990 nr. 589 delegerte Finansdepartementet sin myndighet etter lov om valutaregulering til Norges Bank. Norges Bank har vedtatt forskrift om valutaregulering 27. juni 1990 nr. 595 med senere endringer (valutaforskriften). Forskriften inneholder bl.a. bestemmelser om hvem som kan forestå betalinger mellom Norge og utlandet. Det heter i kapittel 4: ”Det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig betalingsformidling mellom Norge og utlandet på vegne av allmennheten”. Det heter videre i § 9-1: ”Det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig omsetning (kjøp/salg) av utenlandske betalingsmidler i Norge”.

I forskriften er det inntatt bestemmelser om plikt til å rapportere betalingene til Norges Bank. Dette gjelder så vel valutabanker som forestår betalinger på vegne av andre (BRAVO-registeret), som juridiske og fysiske personer som etablerer konto i utenlandske banker og/eller som deltar i betalingssystemer med utlandet (nettingordninger, konsernbanker mv.). Det fremgår av Norges Banks kravspesifikasjon at alle transaksjoner på rapportpliktige konti skal rapporteres enkeltvis.

Forskriftens kapittel 10 pålegger meldeplikt ved innførsel og utførsel av sedler og mynt tilsvarende et beløp over NOK 25.000. Forskriftens kapittel 16 gir kortselskapene plikt til å oppfylle de rapportkrav Norges Bank måtte pålegge med hensyn til beløp for totale debiteringer foretatt av innlending i utlandet samt detaljert liste over korthavere som har brukt kortet i utlandet til enkeltbetalinger over et visst beløp.

I forskriftens § 18-2 er det inntatt en dispensasjonshjemmel slik at Norges Bank i særskilte tilfeller kan gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften. Norges Bank og Finansdepartementet har lagt til grunn en restriktiv fortolkning av denne unntakshjemmelen når det gjelder etablering av betalingsformidlingssystemer med utlandet utenom valutabanksystemet og/eller adgang til å omsette utenlandske betalingsmidler.

BRAVO-REGISTERET

BRAVO

BRAVO (Bank RApport Valuta Oppgave) er et elektronisk register over utenlandstransaksjoner og administreres av Norges Bank. Rapporteringene om pengeoverføringer og andre finansielle transaksjoner til eller fra utlandet som går gjennom norsk valutabank eller Norges Bank selv registreres i BRAVO. I tillegg er alle som foretar slike overføringer utenfor valutabank pliktige til på nærmere vilkår å rapportere transaksjonene til BRAVO. Den elektroniske registreringen av utenlandstransaksjoner ble innført 1. juli 1990 og erstattet et papirbasert rapportsystem.

Dagens rapportering

Valutabankene sender daglig BRAVO-rapporter elektronisk til Norges Bank. Foretak med konti i utlandet sender papirbaserte månedsrapporter som Norges Bank legger inn i systemet. Kortselskapene har også plikt til å rapportere transaksjoner til Norges Bank. Disse rapporteringene registreres ikke i BRAVO men oppbevares i et papirarkiv i Norges Bank. Videre registrerer Norges Bank inn- og utførsel av kontanter i samsvar med blanketter oversendt fra Tollvesenet (inn- og utførsel av kontanter med mer enn NOK 25.000 skal meldes til Tollvesenet).

Den elektroniske løsningen omfatter to kategorier transaksjoner som er benevnt kategori 1 og 2. Kategori 1 omfatter kundetransaksjoner mens kategori 2 er transaksjoner mellom banker. Kategori 2 omfatter bl.a. kjøp og salg av valuta mellom norske banker, overføring mellom norske banker av transaksjoner til/fra utlandet (selve overføringen til utenlandsk bank er kategori 1), utlendingers overføring mellom konti i norske banker, innlendingers overføring mellom konti i utenlandske banker m.m.

Alle valutabanker (forretningsbank, sparebank og Postbanken som er autorisert av Norges Bank til å drive valutavirksomhet og/eller internasjonal betalingsformidling) skal rapportere overførsel av penger til eller fra utlandet og salg av valuta.

BAKGRUNNEN FOR OMLEGGINGEN AV BRAVO-registeret

Opplysninger til statistikk og opplysninger til kontrollformål

Opplysningene som er registrert i BRAVO brukes både som grunnlag for utarbeidelse av statistikk og til etterforsknings- og kontrollformål. Dagens rapportsystem gir imidlertid til dels mangelfull informasjon til bruk for statistikkutarbeidelsen. Norges Bank og Statistisk sentralbyrå arbeider derfor med en omlegging av rapporteringene av utenlandstransaksjoner. Rapporteringen skal blant annet omlegges fra indirekte rapportering (rapportering fra tredjemann, i dette tilfellet bankene) til direkte rapportering fra virksomhetene. Dette innebærer at data til kontrollformål ikke lenger vil hentes inn av Norges Bank. Det er heller ikke en naturlig oppgave for Norges Bank å sørge for innhenting av opplysninger til bruk for kontroll- og etterforskningsformål. Det må derfor etableres et nytt system som sikrer kontrolletatene (skatteetaten, Tollvesenet og politiet) fortsatt tilgang til opplysninger om pengestrømmen over landegrensen.

Ved å gi kontroll- og etterforskningsorganene egen hjemmel for innhenting av opplysninger om grensekryssende overføring av betalingsmidler, sluttføres den prosess som ble innledet på 1980-tallet med å løse avhengigheten av det regelverk Norges Bank administrerer, jf. punkt 2.1.

Foreslåtte endringer i andre lover

I Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven er det blant annet foreslått en ny bestemmelse som skal dekke Norges Banks behov for opplysninger for å ivareta sine oppgaver som utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken, med å fremme et effektivt betalingssystem og med å bidra til finansiell stabilitet. Til erstatning for nåværende § 7 i lov om valutaregulering er det foreslått ny bestemmelse om opplysningsplikt i sentralbankloven § 27 Det er lagt til grunn i proposisjonen at lovgrunnlaget for rapporterings- og meldeplikt til kontroll- og etterforskningsformål fastsettes i et eget regelverk utenfor sentralbanklovgivningen.

I tiden før et nytt lovgrunnlag og nytt system som skal erstatte BRAVO-systemet i Norges Bank er på plass, er det nødvendig å beholde det gjeldende lovgrunnlaget for denne rapporteringen. I proposisjonen er det derfor foreslått at de enkelte bestemmelsene i valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven skal kunne oppheves til ulik tid.

Blant begrensningene som foreslås videreført i annen lovgivning er adgangen til å drive betalingsformidling med utlandet og kjøp/salg av utenlandske betalingsmidler. I proposisjonen er det foreslått et nytt kapittel i finansieringsvirksomhetsloven, kap. 4a om valutavirksomhet. Etter forslaget til ny § 4a-1 vil foretak nevnt i lovens § 1-4 første ledd nr. 1, 3, 4 og 5 kunne drive slik virksomhet. Videre foreslås det at Kongen ved forskrift eller enkeltvedtak kan gjøre unntak fra konsesjonskravet. Det vil etter forslaget bare være banker, finansieringsforetak og utenlandske kredittinstitusjoner med rett til å drive virksomhet i Norge, som skal kunne drive betalingsformidling med utlandet. Dette vil innebære en viss utvidelse i forhold til gjeldende rett, ved at også finansieringsforetak skal kunne drive slik virksomhet.

5. KONTROLLORGANENES BRUK AV DAGENS LØSNING

Med hjemmel i valutareguleringsloven § 7 sjette og syvende ledd jf. valutaforskriften § 18-1, kan opplysninger innhentet etter valutaloven § 7 første ledd meddeles ”offentlige myndigheter som har med skattelikning, tolloppgaver og tilsyn med finansinstitusjoner å gjøre” samt ØKOKRIM. Dette foregår på den måten at etatene sender skriftlige henvendelser til Norges Bank der de oppgir hvem de ønsker opplysninger om (fullstendige identitetsopplysninger/type søk/tidsperiode). Norges Bank foretar søkene og sender opplysningene om treff i registeret tilbake. Dersom forespørselen også omfatter kortselskapenes rapporteringer, foretar Norges Banks personale manuelle søk i listene fra kortselskapene.

Uten BRAVO-registeret hadde kontrollorganene måttet be om informasjon fra hver enkelt av Norges valutabanker, som utgjør ca. 140 banker, for å fremskaffe det samme totalbildet over transaksjoner med utlandet. Dette ville neppe vært praktisk gjennomførbart.

BRAVO er således en vesentlig kilde for kontrollorganene ved at systemet inneholder relevant informasjon om de fleste utenlandstransaksjoner uavhengig av hvilken valutabank som er benyttet.

5.1 Skatteetaten

Skatteetatens bruk av BRAVO-registeret kan deles inn i følgende tre hovedkategorier:

• Stikkprøvekontroll av virksomheter og fysiske personer etter nærmere angitte kriterier
• Avklaring av fakta i forbindelse med konkrete saker
• Kartlegging av pengestrømmer til/fra spesifikke land

Opplysningene i BRAVO-registeret gir skatteetaten verdifull informasjon i følgende situasjoner:

• kartlegging av pengestrømmer til spesielt interessante skatteregimer
• avdekking av ikke oppgitt skattepliktig inntekt/gevinster i utlandet
• avdekking av svart sparing i utlandet
• avdekking av fiktive kostnadsfradrag som hevdes å ha sin opprinnelse i utlandet
• avstemming av bokførte pengestrømmer mot BRAVO-registrerte transaksjoner

Skattedirektoratet har ingen oversikt over hvor store beløp som er etterberegnet i skatter og avgifter grunnet opplysninger fra BRAVO. Skatteetaten har i årene 1997-2001 henvendt seg til BRAVO i 898 saker hvor det er spurt om 1387 navn/skattytere. Dette er i seg selv et betydelig antall. Skatteetatens bruk av BRAVO pr. i dag er imidlertid ikke et uttrykk for etatens reelle behov for denne typen informasjon. I dag er det tidkrevende å få informasjon ut av systemet, blant annet fordi resultatene distribueres på papir. Et moderne elektronisk system vil bli mer effektivt og praktisk, og bedre ivareta skatteetatens behov.

5.2 ØKOKRIM

I medhold av valutaloven § 7 femte ledd er Norges Banks taushetsplikt etter valutaloven § 7 fjerde ledd opphevet overfor ØKOKRIM. Taushetsplikten er ikke opphevet for politiet generelt og alle henvendelser fra politiet om søk i BRAVO går derfor via ØKOKRIM.

ØKOKRIM kan kun søke om opplysninger fra BRAVO-registeret dersom opplysningene er nødvendige for etterforskningen av et straffbart forhold. Det vil i praksis si at det må være ”åpnet” straffesak ved at det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224.

Opplysningene som innhentes fra BRAVO-registeret er i all hovedsak knyttet opp til etterforskning av pengestrømmer/transaksjoner mellom Norge og utlandet. BRAVO kan inneholde opplysninger av vesentlig karakter for etterforskningen. BRAVO-registeret er et elektronisk sporsted som gir konkrete og håndfaste opplysninger med stor bevisverdi i domstolsbehandlingen av straffesaker.

Finansiell etterforskning har fått en mer sentral rolle i kriminalitetsbekjempelsen, særlig i forhold til terrorisme og profittmotivert kriminalitet. Dette har ført til økning i antall BRAVO-søk fra politiet. Pengestrømmer som legger til rette for å sikre utbytte av straffbare handlinger er særdeles viktige spor i etterforskningen. Kunnskap om pengetransaksjoner kan føre til at også ”bakmennene” blir avslørt.

ØKOKRIM/politiet har også svært god nytte av BRAVO-registeret ved etterforskning av skatte- og avgiftsunndragelser. ØKOKRIM har hatt flere store saker hvor opplysningene fra BRAVO har vært vesentlige for å avklare avgiftunndragelsens omfang. Opplysninger fra BRAVO bidrar også til at det blir enklere å oppspore og inndra utbytte fra organisert økonomisk kriminalitet.

ØKOKRIM har også erfart at opplysninger fra BRAVO-registeret kan bidra til å avklare om transaksjoner mellom innlending og utlending er mangelfullt eller overhodet ikke registrert i et selskaps regnskap. I slike tilfeller kan opplysningene fra BRAVO gjøre det mulig å rekonstruere pengestrømmer det ikke eksisterer regnskapsmateriale for.

Pengetransaksjoner som krysser landegrensen blir stadig mer vanlig og politiets/ ØKOKRIMs behov for en rask og sikker identifikasjon av slike transaksjoner øker tilsvarende. Finansiell etterforskning hvor opplysninger fra BRAVO står sentralt blir i økende grad fremhevet som et effektivt virkemiddel for å bekjempe profittmotivert kriminalitet.

Det vises i den sammenheng til den internasjonale organisasjonen Financial Action Task Force On Money Laundering (FATF), hvor Norge deltar, som anbefaler deltagerlandene som et ledd i bekjempelsen av hvitvasking å opprette databaser for registreringer av inn og utbetalinger over landegrensene. Flere land har kun en delvis registrering av slike ”cross border payments”.

5.3 Tollvesenet

Tollvesenet har ca. 4-500 forespørsler pr. år i det eksisterende BRAVO-registeret. I forbindelse med fastsettelse- og virksomhetskontroller er BRAVO et viktig verktøy.

Verifisering av vareverdi

I en rekke saker er det avdekket at firma og privatpersoner har betalt og overført et annet beløp enn det som fremkommer av dokumentene som er fremlagt i forbindelse med fortollingen. Opplysninger fra BRAVO benyttes for verifisering av vareverdi.

Enkelttransaksjoner

I forbindelse med enkelttransaksjoner benyttes ofte BRAVO-registeret som kilde for kontroll fra tollmyndighetenes side. En vare kan oppgis for Tollvesenet med en bestemt verdi i forbindelse med fortollingen. Et oppslag i BRAVO kan gi informasjon om det oppgitte beløp korresponderer med det beløp som faktisk er overført til utlandet.

Enkelte avtaler om kjøp og salg kan strekke seg over flere år. For eksempel ved kjøp av en spesiell vare som er under produksjon, kan delbetalinger være vanlig. Når varen fortolles kan fremlagt faktura sjekkes mot BRAVO-registeret for å sjekke om hele beløpet er oppgitt til fortolling.

Tollvesenet er også kjent med at fakturaer splittes slik at verdien ved inn- eller utførsel fremstår som en annen enn den faktiske. Et oppslag i BRAVO-registeret kan avklare det reelle forholdet nærmere.

En person kan videre hevde å ha kjøpt en vare brukt i Norge. Dersom Tollvesenet har mistanke om at varen er smuglet inn i stedet, kan et oppslag i BRAVO gi informasjon om det er ført penger ut av landet, tidsperioden og mellom hvilke parter.

Virksomhetskontroller

Ved virksomhetskontroller undersøkes inn- og utførsel av varer over en viss periode. Det vil da som regel gjelde flere transaksjoner mellom Norge og utlandet. Et ikke uvanlig modus er at et firma har hatt flere transaksjoner mot en leverandør i utlandet, mens antallet innførselsdeklarasjoner i TVINN (TollVesenets INformasjonssystem med Næringslivet) avviker fra dette. I slike tilfelle har man ved hjelp av opplysninger fra BRAVO en indikasjon på at noen forsendelser er innført uten å være deklarert for Tollvesenet. For øvrig gjelder det som er nevnt over om enkelttransaksjoner.

Grensekontroll

Kartlegging av pengeførsel inn- og ut av landet på nærmere bestemte personer som f.eks. reiser ofte, kan gi informasjon som er nyttig i kontrollgjennomføringen. I forbindelse med kontroller med tanke på smugling av f.eks. narkotika, sprit og sigaretter kan informasjon om pengeførselen være viktig.

Noe av det unike med BRAVO er at man kan avdekke om det er andre enn kontrollobjektet som har hatt transaksjoner til samme part, f.eks. en leverandør. Kontrollobjektet kan ha et regnskap som er helt i tråd med de transaksjoner som foreligger mot leverandøren, og alt ser ut til å være korrekt. Ved å sammenligne opplysninger gitt på deklarasjoner til Tollvesenet med opplysninger i BRAVO vil man kunne se om det er andre firma/personer som har hatt transaksjoner til samme utenlandske leverandør i samme tidsperiode. Finner man f.eks. at en privatperson ansatt i kontrollobjektet har hatt en transaksjon mot samme leverandør som kontrollobjektet, er dette indikasjoner på at det er mulig uteholdt verdi fra den innførte vare.

Avvik mellom opplysninger gitt Tollvesenet og opplysninger fra BRAVO kan danne grunnlaget for å foreta en grundigere kontroll hos en virksomhet eller enkeltperson.

Opplysninger innhentet fra BRAVO kan også være et viktig grunnlag for å be om bistand fra utenlandske tollmyndigheter til å foreta kontroll i firma eller hos personer i utlandet.

6. BEHOVET FOR VIDEREFØRING AV DAGENS SYSTEM

6.1 Undersøkelser av finansielle forhold

Undersøkelse av finansielle forhold får en stadig mer sentral rolle i kriminalitetsbekjempelsen. Dette gjelder spesielt i forhold til terrorisme, hvitvasking og korrupsjon, men også ved etterforskning av skatte- og avgiftsunndragelser og annen profittmotivert kriminalitet. Når det gjelder inndragning er det også av avgjørende betydning å kunne oppspore utbyttet fra den kriminelle virksomheten.

Å kunne følge pengestrømmen er et meget viktig verktøy for å avdekke profittmotivert kriminalitet. Økonomisk kriminalitet kjenner ingen grenser, og utbyttet flyttes raskt over landegrenser, blant annet til såkalte skatteparadis. Kontroll- og etterforskningsorganene må sikres praktiske muligheter for å etterforske og avdekke ulovlig virksomhet. BRAVO-registeret har vist seg som et hensiktsmessig verktøy i så måte, både for politiet, skatteetaten og Tollvesenet.

BRAVO-registeret er også nyttig for skatteetatens og Tollvesenets arbeid med skatte- og avgiftsfastsettelse. Søk i registerets opplysninger bidrar til å sikre mest mulig riktig fastsettelse.

I kontroll- og etterforskningsøyemed vil det ikke minst ha en preventiv effekt at flytting av penger over landegrensen registreres.

6.2 Forholdet til hvitvaskingsreglene

Regler om tiltak mot hvitvasking av økonomisk utbytte fra straffbare handlinger er fastsatt i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner. Reglene pålegger finansinstitusjoner, enkelte andre institusjoner og deres tjenestemenn plikter for å bidra til å forebygge at institusjonene blir misbrukt til hvitvaskingsformål. Institusjonene skal bl.a. kreve skriftlig legitimasjon av sine kunder og oppbevare dokumenter tilknyttet slik legitimasjon. Videre skal institusjonene foreta undersøkelser dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til straffbare handlinger med strafferamme over 6 måneder. Dersom mistanken ikke blir avkreftet gjennom undersøkelser, skal institusjonen av eget tiltak oversende opplysninger til ØKOKRIM. Nærmere regler er fastsatt i forskrift 7. februar 1994 nr. 118 (hvitvaskingsforskriften).

Som følge av Europaparlaments rådsdirektiv 2001/97/EF om endringer i rådsdirektiv 91/308/EØF (hvitvaskingsdirektivet), har regjeringen i Ot.prp nr. 72 (2002-2003) fremmet forslag om ny lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger og finansiering av terrorisme (hvitvaskingsloven). De viktigste endringene er en vesentlig utvidelse av kretsen av juridiske og fysiske personer som omfattes av regelverket.

Finansinstitusjonenes rapportering til ØKOKRIM er betinget av at det foreligger en mistenkelig transaksjon. Dersom det er mistanke om at transaksjonen har tilknytning til utbytte av en straffbar handling eller til forhold som rammes av straffelovens bestemmelser om terrorhandling og terrorfinansiering, skal opplysninger om transaksjonen sendes til ØKOKRIM dersom ikke nærmere undersøkelser avkrefter mistanken. Rapporteringene til BRAVO-registeret og det nye systemet som skal avløse BRAVO, er ikke avhengig av slik konkret mistanke. Her er det tale om et nøytralt register over betalingsoverføringer som krysser landegrensen, uavhengig av om det er noe mistenkelig ved transaksjonen eller ikke.

6.3 FATFs anbefalinger

Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) ble opprettet av G-7 landene i 1989. FATF har 31 medlemmer; 29 land og to internasjonale organisasjoner (EU-kommisjonen og Gulfstatenes samarbeidsråd). Norge sluttet seg til FATF i 1991. Alle OECD-landene er med i FATF. Videre er bl.a. Argentina, Brasil, Hong-Kong, Mexico og Singapore medlemmer. Noen land har observatørstatus, bl.a. Sør-Afrika og Russland.

FATF har utarbeidet 40 anbefalinger vedrørende tiltak mot hvitvasking av utbytte. Anbefalingene omhandler bl.a. identifisering av kunder, undersøkelse og rapportering av mistenkelige transaksjoner og internasjonalt samarbeid. FATFs anbefalinger anses som internasjonale standarder for tiltak mot hvitvasking. Anbefalingene anses for å være gjennomført i norsk rett, jf. blant annet finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 med tilhørende forskrift. Anbefalingene er for tiden under revisjon.

Anbefaling nr. 23 omhandler innføring av et system for rapportering av valutatransaksjoner til et nasjonalt sentralt elektronisk register. FATF anbefaler medlemmene å vurdere innføring av et system hvor alle banker og finansinstitusjoner rapporterer alle innenlandske og internasjonale valuta-transaksjoner over et visst beløp til en nasjonal, sentral elektronisk base som gjøres tilgjengelig for ”kompetente myndigheter”.

På bakgrunn av terrorangrepene i USA 11. september 2001 har FATF utvidet sitt virkeområde til å omfatte terrorfinansiering. FATF har utarbeidet 8 tilleggsanbefalinger om tiltak mot finansiering av terrorisme. Formålet med tilleggsanbefalingene er bl.a. å forhindre at terrorister og deres støttespillere får adgang til det internasjonale finansielle system, og å avdekke og bekjempe anskaffelse og overføring av midler som kan benyttes til å finansiere terrorhandlinger. FATF anser penge- og valutaoverføringssystemer som særlig utsatte for å bli misbrukt til å skaffe til veie eller overføre midler til finansiering av terrorhandlinger.

Anbefaling nr. VI om alternative overføringsmetoder forutsetter blant annet en gjennomgang av nasjonalt regelverk for å sikre at alle personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet. Det forutsettes videre at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF anbefalingene.

Det følger av anbefaling nr. VII vedrørende finansiering av terror at virksomheter som driver betalingsformidling skal sikre at opplysninger som gjør det mulig å identifisere avsender følger overføringen til enhver tid og i ethvert ledd i betalingskjeden. Opplysningene om avsender skal følge betalingen også når betalingen går gjennom flere transaksjoner før den kommer til siste mottaker. I anbefalingen er det nevnt at informasjon om avsenders navn, adresse og kontonummer bør følge overføringen. Anbefalingen ble utformet med tanke på å hindre at terrorister og andre kriminelle uhindret kan bruke det finansielle systemet til å overføre midler mv.

FATF vedtok i plenumsmøte 14. februar 2003 en tolkningsuttalelse til anbefaling nr. VII, som blant annet inneholder definisjoner av sentrale begrep i anbefalingen. Videre angis enkelte alternative løsninger mht. hvilken informasjon som skal følge transaksjonen, når slik informasjon skal være tilgjengelig og enkelte unntak fra anbefalingen. For ”cross-border wire transfers” skal følgende informasjon alltid følge med: navnet på avsenderen, og hvor en konto eksisterer, nummeret på kontoen. I mangel av kontonummer kan et unikt referansenummer brukes. I tillegg anbefales det at informasjon om opphavsmannens adresse følger med, alternativt nasjonalt identifikasjonsnummer, kundeidentifikasjonsnummer eller fødselsdato og fødselssted.

Tolkingsuttalelsen gjør unntak for overførsler ved bruk av kreditt- eller debetkort, så lenge kortnummeret følger transaksjonen. Dersom kortet brukes som et betalingssystem for å effektuere en pengeoverføring, gjelder imidlertid terroranbefalingen nr. VII, og nødvendig informasjon skal følge transaksjonen.

I Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) (kap. 10.3) om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv (hvitvaskingsloven) er oppfølgingen av anbefaling nr. VII drøftet nærmere. Det fremgår at det etter departementets vurdering er mest hensiktsmessig å fastsette i forskrift de nærmere krav til hvilke opplysninger som skal følge transaksjonen. I utkastet til ny hvitvaskingslov er det derfor inntatt en forskriftshjemmel til å gi regler om hvilke opplysninger om avsender som skal følge en transaksjon i betalingskjeden (§ 18 nr. 3).

I kontroll- og etterforskningsøyemed vil regler om opplysninger som skal følge grensekryssende betalingstransaksjoner først fungere optimalt når de forskjellige landene har implementert de internasjonale regler og standarder som er vedtatt på området. På dette området foregår det for tiden en utvikling, jf. blant annet den nylige vedtatte tolkningsuttalelsen fra FATF vedrørende anbefaling nr. VII.

BRAVO-registeret er hjemlet i valutareguleringsloven, som er en utpreget fullmaktslov. I lys av situasjonen internasjonalt på dette feltet, antar departementet det er hensiktsmessig å videreføre dagens hjemmelssystem, slik at detaljene om hvilke opplysninger som skal følge overføringene fastsettes i forskrift. Ved utarbeidelsen av forskriften må det da sees hen til internasjonale forpliktelser og utviklingen spesielt innen FATF. Samtidig må det i samarbeid med næringen tilstrebes å etablere en rapporteringsplikt som er praktisk gjennomførbar og samtidig dekker kontrolletatenes behov for opplysninger.

7. BESKRIVELSE AV DET NYE SYSTEMET

Det nye systemet skal dekke elektronisk rapportering fra banker og norske avdelinger av internasjonale kredittkortselskap, samt elektronisk rapportering fra Tollvesenet av deklarering av kontanter. I sum vil dette omfanget gi en daglig transaksjonsmengde på 150.000 – 200.000 transaksjoner. Systemet vil fange opp den sporbare pengestrømmen ut og inn av Norge. Det er de legale pengeoverføringer som omfattes.

Det kreves i dag konsesjon som valutabank for å drive ervervsmessig betalingsformidling med utlandet på vegne av allmennheten. Reguleringen av adgangen til å drive betalingsformidling med utlandet foreslås videreført i Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) om endringer i sentralbankloven mv. Overføring av penger gjennom såkalt Hawala-virksomhet vil imidlertid ikke bli registrert i det nye registeret. Hawala er en betegnelse på visse internasjonale nettverk for overføring av penger utenfor de ordinære banksystemene.

Enkelte store foretak med virksomheter i flere land benytter seg av oppgjørsordninger utenom norsk valutabank. Slike betalinger vil normalt foregå via konto i utenlandsk bank eller annen oppgjørsordning (netting, clearing eller annen mellomregningsordning) med utlending. Ved betalinger/oppgjør mellom innlending og utlending på denne måten, er den enkelte innlending (foretaket eller privatpersonen) selv rapportansvarlig overfor Norges Bank etter gjeldende BRAVO-register. Rapportplikten inntrer når gjennomsnittlig saldo og/eller omsetning de siste 12 måneder overstiger NOK 100 millioner. Denne rapporteringen har vært nødvendig for Norges Banks utarbeidelse av utenriksregnskapet for Norge. Slik egenrapportering foreslås imidlertid ikke videreført i det nye registeret. Ut fra kontroll- og etterforskningshensyn vil egenrapportering ikke ha like stor vekt som rapportering fra tredjemann.

Når det gjelder registrering av kortbruk (nordmenns bruk av kort i utlandet og utlendingers bruk av kort i Norge), foreslås det en samordnet rapportering til både kontroll-, etterforskning og statistikkformål. Dette for å lette byrden for de rapporteringspliktige. En slik samordning er kun mulig med rapportering av alle enkelttransaksjoner.

For transaksjoner gjennom bankenes betalingstjenester videreføres dagens system med rapporteringsplikt for samtlige overføringer. Kravene til hvilke opplysninger som skal rapporteres i det enkelte tilfellet vil kunne avhenge av beløpets størrelse. Dette vil være i samsvar med dagens løsning.

Kjøp og salg av utenlandske sedler og mynt (veksling) er ikke en grensekryssende transaksjon, men opplysninger om veksling foreslås allikevel videreført i det nye registeret. Dette er en eksisterende rapporteringsplikt som trolig er lite kostnadskrevende å videreføre. For politiet kan dette være et helt avgjørende sporsted.

8. PERSONVERN og innsynsrett

Registeret skal tjene kontrolletatenes behov for informasjon. Opplysningene i registeret vil ikke kunne brukes til andre formål enn angitt i loven, og vil for eksempel ikke kunne utnyttes kommersielt.

Registeret vil både inneholde personopplysninger og opplysninger som ikke kan knyttes til en enkeltperson. Registeret vil ikke inneholde sensitive personopplysninger i henhold til personopplysningsloven § 2. De fleste transaksjonene som rapporteres fra bankene vil være opplysninger knyttet til foretak og virksomheter (altså ikke personopplysninger), mens rapporteringer fra kortselskapene hovedsakelig inneholder personopplysninger.

Det legges til grunn at registeret er meldepliktig etter personopplysningsloven § 31.

Det vil være offentlighet rundt registerets eksistens. Den enkelte vil derfor kunne vite at opplysninger om mottatte eller sendte grensekryssende betalinger blir registrert. I dag informerer også bankene om at utenlandstransaksjoner meldes til BRAVO-registeret (informasjon om dette er inntatt på kundens avregningsoppgave/bilag fra banken). Denne ordningen foreslås videreført, og vil bli nærmere regulert i forskrift. Vedkommende som det registreres opplysninger om vil således også bli informert om dette i det enkelte tilfellet fra den rapporteringspliktige.

Departementet foreslår at det gjøres unntak fra personopplysningsloven § 18, slik at det ikke blir innsynsrett i selve registeret. Det legges til grunn at den registrertes behov for informasjon blir dekket ved at det gis alminnelig informasjon om rapporteringen gjennom offentlighet rundt registeret og gjennom informasjon fra bankene. Det skal ikke foretas noen vurdering eller bearbeiding av opplysningene i forbindelse med registreringen, det dreier seg om registrering av objektive og i utgangspunktet nøytrale opplysninger. Det vil med andre ord ikke bli registrert opplysninger som ikke er gjort kjent for den opplysningene gjelder. Det vil medføre en uforholdsmessig stor belastning dersom den enkelte person eller virksomhet skal kunne henvende seg til behandlingsansvarlig og få opplysninger om hva som til en hver tid er registrert.

Behandlingsansvarlig kan i enkelttilfelle allikevel innrømme innsynsrett. Dersom det for eksempel er reell grunn til å anta at opplysninger i registeret ikke er korrekte, bør innsyn gis.

Dersom politiet eller kontrollorganet henter ut opplysninger i registeret til bruk for sin etterforskning eller saksbehandling, vil opplysningene inngå som en saksopplysning i vedkommende etat. Innsynsrett for vedkommende som saken gjelder for vil da reguleres av de respektive etaters regler om saksbehandlingen.

Ut over dette har departementet ikke sett behov for å begrense personopplysningslovens anvendelse på registeret som skal opprettes. Departementet legger til grunn at personopplysningsloven får anvendelse der særlovgivningen ikke gjør unntak. Det vises derfor til reglene i personopplysningsloven og ses ikke som nødvendig eller hensiktsmessig å ta inn egne regler om forhold som styres av personopplysningsloven.

9. ØKONOMISK OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Registerets formål

Formålet er å betjene kontroll- og etterforskningsorganer i arbeidet med å avdekke økonomisk kriminalitet, skatte- og avgiftsunndragelse og illegal vare- og pengeflyt. Registeret er en videreføring av Norges Banks BRAVO-register.

Ved å opprette et elektronisk register hvor alle pengetransaksjoner som krysser Norges grense er lagret, enten det gjelder banktransaksjoner, kredittkorttransaksjoner, kontanter eller andre, vil kontrollorganenes arbeid med denne type kontroll effektiviseres. Høy kvalitet på informasjonen i et nytt register vil bidra til at faktiske forhold i etatenes saker vil være enklere å avklare.

Som medlem av Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) har Norge et ansvar i forhold til oppfyllelsen av anbefalingene FATF gir i kampen mot hvitvasking og internasjonal terrorisme. Norge har, ved å gi kontroll- og etterforskningsorganene tilgang til BRAVO-løsningen, fulgt opp dette ansvaret.

Kritiske suksessfaktorer

Det er av avgjørende betydning for kontrolletatene at det er tilstrekkelig kvalitet på opplysningene i registeret. Lav kvalitet vil føre til liten bruksverdi for kontrolletatene, samtidig som det kan føre til feil i etatenes informasjonsgrunnlag i kontroll- og etterforskning. Løsningen må derfor bidra til å oppnå effektive rutiner for registrering og ajourhold.

Det er viktig at registeret fanger opp alle utenlandstransaksjoner slik at registeret blir komplett og konsistent. Erfaring tilsier at de som har uhederlige hensikter vil benytte seg av eventuelle hull i rapporteringsplikten enten det dreier seg om beløpsgrenser eller ikke rapporteringspliktige overføringsmetoder.

Det stilles strenge krav til de rapporteringspliktige i forhold til hvilke informasjonselementer som skal følge hver enkelt transaksjon. Dette gjøres fordi det å lette på kravene vil vanskeliggjøre søking i registeret og forringe verdien av resultatet.

Konsekvenser for det offentlige

Virkningene som forventes av et sentralt register over alle pengetransaksjoner over Norges grense er i hovedsak knyttet til økt tilgjengelighet av informasjon som vil forenkle offentlige kontroll­oppgaver. I tillegg antas det at et slikt register vil ha en preventiv effekt på ulovlig virksomhet. Systemets virkning i forhold til å forhindre straffbare forhold i å oppstå er like viktig som den informasjon systemet kan gi når straffbare forhold skal påtales.

Registeret opprettes spesielt for kontroll og etterforskning og vil gi etatene funksjonalitet som er tilpasset deres arbeidsoppgaver.

For skatteetaten og Tollvesenet er det forventet at registeret vil medføre en økning i skatte- og avgiftsprovenyet som langt overstiger de utgifter som er forbundet med opprettelsen og driften av registeret.

Registeret vil antakelig bidra til økning av avdekking av straffbare overtredelser og føre til flere domfellelser i og med at bevismateriale gjøres tilgjengelig.

Registret vil være en selvstendig kilde til opplysninger som kunne forblitt ukjente for kontrollorganene.

Tollvesenet kan bedre sikre statens inntekter og hindre smugling ved å følge pengespor. Registeret vil kunne bidra både ved den økonomiske kontrollen og grensekontrollen. Etaten har et stort potensiale i forhold til å avdekke straffbare forhold. I 2002 gjennomførte Tollvesenet 1056 regnskapskontroller. Kontrollene avdekket manglende innbetalinger av 617 millioner kroner. Det ble i 2002 gjort 419 oppslag i BRAVO, og selv om det ikke foreligger opplysninger om hvor stor andel av BRAVO-oppslagene som førte til etterberegninger, er det grunn til å anta at antallet er stort. I 2002 ble kun få saker innen Tollvesenets virksomhetskontroll anmeldt til påtalemyndigheten. De aller fleste av smuglingssakene fører kun til anmeldelse av personer som er tatt for smugling, mens bakmennene som oftest går fri. For å ramme bakmennene, er pengesporing er helt sentralt bevis for å få domfellelse innen straffesaker.

ØKOKRIM og politiet vil gjennom dette registeret få en enklere informasjonsinnhenting. Dette vil gjøre arbeidet med å skaffe en oversikt over virksomheter og enkeltpersoners utenlandsforhold betydelig mer effektivt enn det er i dag. I kampen mot organisert kriminalitet og terror er det å kunne kartlegge raskt et stort antall pengestrømmer, til stor hjelp i etterforskningen. Det vil også kunne være viktige bevis i en påfølgende straffesak.

Norges Bank og Statistisk sentralbyrå vil gjennom registeret få nødvendig informasjon til å bygge sine statistiske populasjoner på. Transaksjonene vil gi verdifulle bidrag til kvaliteten på Statistisk sentralbyrå og Norges Banks nye system for utenlandsstatistikk og utenriksregnskap. Utenriksdepartementet vil kunne bruke opplysningene når de kontrollerer hvordan Norge oppfyller FNs sanksjonspolitikk.

Kostnadsanslagene for etablering og drift av registeret er beheftet med betydelig usikkerhet. Toll- og avgiftsdirektoratets forprosjekt anslår etableringskostnader til ca 8 mill NOK ekskl. MVA. Årlige driftskostnader er estimert til 3 mill NOK ekskl. MVA. Utgiftene som de øvrige etatene vil få for å knytte seg opp mot registeret er ikke tatt med i kostnadsoverslaget. Disse etatenes linjekostnader og kostnader forbundet med opplæring og administrasjon av brukerne inngår heller ikke i estimatene. Det antas at disse kostnadene ikke er høye og at de vil kunne dekkes innenfor ordinære driftsbudsjetter.

Norges Bank anslår å kunne spare 3–4 årsverk som i dag er knyttet til kontroll- og etterforskningsdelen av BRAVO. I tillegg bortfaller driftsutgifter for BRAVOs IT-løsning.

Konsekvenser for de rapporteringspliktige

De rapporteringspliktige er banker, kortselskap og andre med rett til å gjennomføre pengetransaksjoner over Norges grense på vegne av kunder. I tillegg har Tollvesenet en selvstendig plikt til å rapportere inn- og utførsel av kontanter dersom beløpet overstiger NOK 25.000,- eller tilsvarende i annen valuta. Det eksisterer i dag en rapporteringsplikt til Norges Bank. Denne rapporteringsplikten vil bortfalle når det nye systemet er satt i drift. Innføringen av registeret vil bety endringer i forhold til eksisterende rapportering for de rapporteringspliktige. Det har ikke vært mulig for bankene eller kortselskapene å anslå kostnader forbundet med rapporteringene, men etableringskostnadene antas ikke å være betydelige for de bankene som allerede rapporterer til BRAVO. Kortselskapene og de bankene som i dag ikke rapporterer elektronisk må etablere en løsning som tilfredsstiller kontrolletatenes informasjonsbehov. Disse må påregne etableringskostnader knyttet til ny IT-løsning, årlige driftskostnader i forbindelse med rapporteringen samt eventuelle organisatoriske endringer.

Konsekvenser for bankene

I dag rapporterer ca. 130 banker til BRAVO hvorav ca. 20 banker rapporter grensekryssende kundetransaksjoner på vegne av samtlige banker. Hver av de 20 bankene bruker ca 1 årsverk i oppfølging av rapporteringen.

Det forventes at bankenes driftskostnader blir lavere etter innføringen av det nye registeret. Det legges opp til en mer automatisert innrapportering ved at registeret ikke ber om informasjonselement bankene må hente manuelt i samme omfang som i dag. Rapportering i forbindelse med utlendingers konti i norske banker og valutatransaksjoner mellom innlendinger bortfaller.

Endringer i rapportering for banktransaksjoner ut av Norge

Dagens rapportering vil i hovedsak videreføres, men fødselsnummer eller organisasjonsnummer kreves på alle transaksjoner uansett beløp. Koder for hva beløpet gjelder vil forenkles. Opplysninger om hva beløpet gjelder blir bare obligatorisk for overføringer over NOK 100 000,-.

Endringer i rapportering for banktransaksjoner inn til Norge

Dagens rapportering utvides med krav om at mottaker identifiseres med fødselsnummer eller organisasjonsnummer på alle transaksjoner. I dag inntreffer denne plikten først på betalinger over NOK 40.000,-. Dette kan innebære en omlegging i bankenes rapportering. Første bank for transaksjonen inn i Norge rapporterer til BRAVO, mens informasjonen om mottaker ikke finnes i denne banken dersom mottakers konto tilhører en annen bank. Plikt til å gi opplysninger om hva beløpet gjelder bortfaller.

Konsekvenser for kortselskapene

Kortselskapenes rapporteringsplikt er i dag begrenset til sum pr. måned pr. kort dersom summen overstiger NOK 20.000,- pr. måned. Rapporteringen er papirbasert og gjelder nordmenns bruk i utlandet. For utlendingers bruk i Norge rapporteres totalsum og antall transaksjoner pr år på papir.

Informasjonselementene som skal rapporteres er spredt hos ulike aktører, og det vil by på utfordringer for kortselskapene å sammenstille disse elementene. I tillegg til kontroll- og etterforskningsorganene skal Norges Bank og Statistisk sentralbyrå også benytte dataene som rapporteres inn fra kortselskapene. Dette øker transaksjonsvolumet noe i forhold til kontroll- og etterforskningsorganenes behov. En løsning der registeret innhenter alle informasjonselementer for deretter å videreformidle statistiske opplysninger til Norges Bank og Statistisk sentralbyrå, vil kunne begrense oppgavebyrden for de rapporteringspliktige.

Endringer i rapportering for nordmenns bruk av kort i utlandet

Rapporteringsplikten utvides til å omfatte alle transaksjoner og daglig rapportering. Kortselskapene rapporterer kun aggregerte summer månedlig til Norges Bank i dag. Fødselsnummer eller organisasjons­nummer vil kreves på alle transaksjoner. I dag finnes ikke knytning mellom kortnummer og opplysninger om korteier hos kortselskapet i de tilfellene hvor kortutsteder og kortselskap ikke er den samme.

Endringer i rapportering for utlendingers bruk av kort i Norge

Rapporteringsplikten utvides fra å avgi årlig statistikk på papir til daglig elektronisk rapportering av alle enkelttransaksjoner. Rapporteringspliktig informasjon vil her begrenses til brukersted, land, kortnummer og beløp.

Tollvesenet

Tollvesenet rapporterer inn- og utførsel av kontanter over NOK 25.000,- til Norges Bank på papir. Norges Bank registrerer disse blankettene inn i et eget system. I den nye løsningen vil Tollvesenet selv stå for registreringen og informasjonen legges direkte inn i registeret.

10. MERKNADER TIL DE ENKELTE BESTEMMELSENE

§ 1 Formål

Valutareguleringsloven, som hjemler dagens BRAVO-rapportering, har ingen formålsbestemmelse. Da loven ble vedtatt etter andre verdenskrig var hovedhensikten å gjennomføre valutarasjonering for å sikre valuta til prioriterte formål og hindre at det ble truffet disposisjoner som ikke var samfunnsmessig forsvarlig og som kunne få en uheldig innflytelse på Norges betalingsforhold til utlandet. Etter hvert har den tradisjonelle valutareguleringen utspilt sin rolle, reguleringen av valutamarkedet er gradvis liberalisert og nedbygget. Etter 1990 har valutareguleringslovens fullmakter hovedsakelig blitt brukt til å ivareta hensynet til valutastatistikk/utenriksregnskap og skatte- og avgiftskontroll.

Departementet foreslår at loven gis en formålsbestemmelse. En formålsbestemmelse vil angi rammene for lovens anvendelsesområde og blant annet kunne ha betydning for tolkningen av lovens øvrige innhold. Formålsbestemmelsen vil også kunne bidra til å sikre at loven ikke misbrukes, noe som er spesielt viktig i forhold til registrering av personopplysninger. Det kan imidlertid være delte meninger om behovet for en formålsbestemmelse i denne loven, og det bes om høringsinstansenes merknader til dette.

Lovens overordnede hensyn er å sikre kontroll- og etterforskningsorganene fortsatt tilgang til opplysninger om valutavekslinger og pengestrømmen inn og ut av landet for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftsunndragelser. Loven vil også ha en viktig funksjon i arbeidet med å sikre riktig skatte- og avgiftsfastsettelse. Slike opplysninger er svært viktige i finansiell etterforskning og for skatteetaten og Tollvesenets kontrollvirksomhet. Kriminaliteten kjenner ingen grenser, og det er viktig at etterforsknings- og kontrollorganer gis muligheter til å følge penger som flyttes over landegrensen, blant annet med sikte på å hindre finansiering av terrorisme og terrornettverk.

Det åpnes også for at opplysningene kan brukes av Norges Bank i forbindelse med bankens oppgaver etter sentralbankloven. Norges Bank utarbeider i samarbeid med Statistisk sentralbyrå blant annet utenlandsbetalingsstatistikk. Statistisk sentralbyrå vil ha tilgang til opplysningene i registeret i medhold av statistikkloven § 3-2 (1). I den grad registeret over betalingsmidler inn og ut av landet inneholder opplysninger av relevans for statistikkbruk, vil det være praktisk at Norges Bank og/eller Statistisk sentralbyrå kan få opplysninger fra registeret. På den måten kan man unngå at de rapporteringspliktige må rapportere særskilt statistikkopplysninger som allerede finnes i registeret over betalingsmidler inn og ut av landet.

§ 2 Definisjoner

Som det vil fremgå av merknadene til § 4, vil det være flere nye institusjoner som kan omfattes av regelverket etter at det er gjort endringer i den kretsen av foretak som har rett til å drive betalingsformidling med utlandet, jf. utkast til ny § 4a-1 i finansieringsvirksomhetsloven (Ot.prp. nr. 81 (2002-2003)). En finner det derfor hensiktsmessig å klargjøre innholdet av enkelte begrep som er sentrale i den nye loven. Videre er det enkelte begrep i lov om valutaregulering som ikke lenger er aktuelle, jf. bl.a. spørsmålet om valutamessig status (valutainnlending/valutautlending). For registeret over de overføringer av betalingsmidler som skjer mellom Norge og utlandet er det likegyldig hvor vedkommende kunde er bosatt eller har tilhold. Videre vil betegnelsen valutabank ikke lenger være i bruk i regelverket. Det foreslås å definere følgende begrep:

Overføring:

Dette medfører i realiteten ingen endring fra dagens definisjon i valutareguleringsforskriften.

Begrepet har tidligere blitt benyttet i forbindelse med transaksjon, betaling og/eller overføring. Innholdet i dette utrykket samsvarer derfor med utrykket betaling slik det står i valutareguleringsforskriften i dag.

Behandlingsansvarlig:

Toll- og avgiftsdirektoratet vil være behandlingsansvarlig. Behandlingsansvaret innebærer også en samordningsfunksjon i forhold til enheter med rett til å bruke registeret og ansvaret for rettledning til de rapporteringspliktige.

Norge:

Departementet har valgt å legge tollovens definisjon av ”Tollområde” til grunn for hva som skal anses som Norge i dette utkastet – se lov 10.6.1966 nr. 5 § 1 nummer 1. Tollområdet angis her som ”det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen”. Det vises også til Ot.prp. nr. 35 (2002-2003) Om lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone, side 8. Lov om valutaregulering gjelder for Norge som geografisk virkeområde, herunder oljeinstallasjoner på norsk kontinentalsokkel. Loven gjelder ikke for Svalbard som geografisk område.

Etter lov om Svalbard av 17. juni 1925 nr. 11 § 2 vil loven ikke gjelde for Svalbard hvis det ikke blir særskilt fastsatt. Departementet foreslår at Svalbard ikke skal regnes som en del av Norge i forhold til denne loven. Overføringer av betalingsmidler mellom Svalbard og Norge blir da rapporteringspliktige etter loven.

Betalingsmidler:

Dette er en forenkling av valutareguleringsforskriftens definisjoner på norske og utenlandske betalingsmidler.

§ 3 Register over valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge

Bestemmelsen hjemler videreføring av et sentralt elektronisk register med opplysninger om valutaveksling og om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge. Også i dag legges rapporteringene fra bankene inn i et elektronisk register (BRAVO). Departementet ser det som hensiktsmessig å videreføre en slik løsning.

Rapporteringene fra kortselskapene vil også bli registrert i det nye registeret. Dette vil gjøre systemet mer brukervennlig enn dagens løsning, hvor kontrolloppgavene fra kortselskapene oppbevares i et papirarkiv. Det har gjort søk i disse kontrolloppgavene tungvint og upraktisk.

Som i dagens løsning vil man i det nye registeret også ta med veksling av valuta.

Videre vil inn- og utførsel av deklareringspliktige kontanter bli registrert. Dette er i samsvar med gjeldende praksis.

Det nye registeret vil gi mer fullstendige opplysninger om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge. Opplysningene samles på et sted, og dette vil effektivisere kontrollarbeid.

Det legges også opp til at rapporteringene fra bankene og kortselskapene skal skje elektronisk. Elektronisk rapportering gjør det mulig å bygge opp et funksjonelt system som både ivaretar hensynet til de rapporteringspliktige, kontrollhensynene og de krav som må stilles til et slikt register.

§ 4 Rapporteringspliktige

Det fremgår av lovteksten § 4 første ledd at det er foretak som etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner kan drive betalingsformidling med utlandet som skal rapportere til registeret om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Forslaget til lovtekst er basert på forslag til endringer i Ot.prp. nr. 81 (2002-2003). Det foreslås her å oppheve lov om valutaregulering (jf. valutabanksystemet i gjeldende rett), og å regulere i finansieringsvirksomhetsloven hvilke foretak som skal ha rett til å drive valutavirksomhet, jf. forslag til ny § 4a-1 i finansieringsvirksomhetsloven. Valutavirksomhet kan etter dette bare drives av foretak som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven § 1-4 første ledd nummer 1, 3, 4 og 5. Som valutavirksomhet regnes forretningsmessig omsetning av valuta og forretningsmessig betalingsformidling med utlandet.

Det følger av dette at foretak som kan drive forretningsmessig betalingsformidling med utlandet vil være sparebanker og forretningsbanker, finansieringsforetak som er meddelt tillatelse etter kapittel 3 (f. eks. kortselskaper), kredittinstitusjoner, herunder filial av slik institusjon etablert her i riket i medhold av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) med konsesjon fra hjemlandet til å drive slik valutavirksomhet, og filialer av utenlandsk kredittinstitusjon med hovedsete i stat som ikke omfattes av Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet her i riket.

Dette innebærer at de foretak som etter finansieringsvirksomhetsloven kan drive betalingsformidling med utlandet, automatisk vil bli rapporteringspliktige til det nye registeret.

Videre innebærer utkastet til lovtekst at dersom det foretas endringer i finansieringsvirksomhetsloven som utvider kretsen av foretak som kan drive betalingsformidling med utlandet over tid, vil disse bli rapporteringspliktige uten at det medfører behov for endringer i denne lov. Det samme gjelder dersom departementet ved forskrift eller enkeltvedtak skulle gjøre unntak fra første ledd og således gi andre foretak adgang til å drive betalingsformidling med utlandet.

De rapporteringspliktige angis vidt, ved at alle som har rett til å drive omsetning av valuta og betalingsformidling med utlandet i utgangspunktet er rapporteringspliktige. Det vil imidlertid bare være de som faktisk driver slik virksomhet som må sende inn rapporter.

Utkastet § 4 andre ledd åpner for at Finansdepartementet i forskrift kan utvide kretsen av rapporteringspliktige. Bestemmelsen gjør det mulig å pålegge andre aktører enn nevnt i første ledd å rapportere, dersom det skulle vise seg at det ikke er mulig/hensiktsmessig å få nødvendige opplysninger fra de ordinære rapporteringspliktige. Det er også en stor utvikling innen markedet for betalingstjenester, og bestemmelsen gjør det videre mulig å fange opp eventuelle nye rapporteringspliktige dersom utviklingen skulle vise at det blir nødvendig.

Utkastet tredje ledd pålegger Tollvesenet oppgaven med å rapportere inn deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler. Inn- og utførsel kan skje enten ved at noen fysisk inn- eller utfører betalingsmidler, eller ved postforsendelse.

Fysisk inn- og utførsel av valuta som overstiger NOK 25.000,- eller tilsvarende i annen valuta, er deklareringspliktig i henhold til valutaloven § 4 jf. valutaforskriften § 10-1 og § 10-2. Deklarasjonsplikten følger også av tollovens regler. Betalingsmidler er varer i henhold til tolloven § 1 andre ledd. Inn- og utførsel av varer er fremleggelsespliktig etter tolloven § 24 jf. tollovforskriften punkt 4.5.1 og punkt 4.10.1. Deklarasjonsplikten følger av tolloven §§ 32 og 15, jf. tollovforskriften punkt 5.1 og 5.10. I forbindelse med opphevelse av valutaloven, vil hjemmelen for deklareringsplikten være tollovens alminnelige bestemmelser. Beløpsgrensen på NOK 25.000 står i dag i valutaforskriften, og bør antakelig flyttes til tollovforskriften. Det bør gis bestemmelser i tollovforskriften som fastslår at det bare er beløp over NOK 25 000, eller tilsvarende i annen valuta, som er fremleggelsespliktig og som skal deklareres for Tollvesenet.

Tolltariffen posisjon 49.07.000 omfatter ”pengesedler, sjekkblanketter, aksjer, obligasjoner og liknende verdipapirer” og posisjon 71.18.9000 omfatter gangbare mynter. Posisjonene i tolltariffen omfatter dermed de betalingsmidler som er rapporteringspliktige etter utkastet til ny lov.

§ 5 Rapporteringsplikten

Bestemmelsen trekker opp de nærmere rammer for rapporteringspliktens innhold og gir departementet hjemmel for utfyllende regulering i forskrift. I forskriften vil blant annet måtte gis nærmere anvisning om hvilke transaksjonstyper som kreves rapportert, hvordan rapporteringen skal skje og hvilke opplysninger som skal gis om den enkelte transaksjon. Krav om identifikasjon av transaksjonen vil referere seg til både de personer som er involvert, for eksempel to banker med hver sin kunde ved overføring konto til konto, og de betalingsmidler som overføres. Kravene vil kunne differensieres, for eksempel etter hvor sterkt behovet for opplysninger gjør seg gjeldende for de forskjellige transaksjonstyper og etter hvor vanskelig de er å skaffe til veie. Ved avgrensningen av rapporteringsplikten og dens nærmere innhold vil det kunne fastsettes beløpsgrenser.

Som under gjeldende BRAVO-rapportering vil det være naturlig at foretak som har norsk organisasjonsnummer identifiseres med dette. Tilsvarende vil gjelde for personer som har norsk fødselsnummer, eventuelt D-nummer. I tillegg og som alternativ for foretak og privatpersoner som mangler slik nummeridentifikasjon, vil i det minste navn, adresse og land(kode) måtte oppgis. Nærmere bestemmelser om rapporteringens innhold vil fremgå av forskrift.

Den rapporteringspliktige er ansvarlig for å innhente nødvendige opplysninger for å kunne oppfylle rapporteringsplikten.

§ 6 Tilgang til opplysningene i registeret

Generelt om bestemmelsen

Valutareguleringsloven behandler spørsmålet om tilgang til opplysninger i BRAVO-registeret som unntak fra taushetsplikten i loven. Loven og forskriften sier ikke noe om hvordan opplysningene skal gjøres tilgjengelig for brukerne av registeret. I det nye registeret som skal opprettes legges det til grunn at opplysninger skal gjøres tilgjengelig direkte for brukerne elektronisk, eller ved at kopi av opplysninger sendes i elektronisk form til brukere.

Departementet foreslår å regulere spørsmålet med utgangspunkt i hvilke etater som skal ha elektronisk tilgang til opplysningene i registeret. Det foreslås at det gjøres en avgrensning av taushetsplikten i § 7, slik at den ikke gjelder overfor etatene som får tilgang i § 6. Det foreslås at § 6 skal regulere både hvem som skal ha elektronisk tilgang, og til hvilke formål det skal kunne søkes i registeret.

Paragraf 6 første ledd i utkastet regulerer hvilke etater som skal ha elektronisk tilgang til opplysninger fra registeret. Dette er i all hovedsak de samme etatene som har tilgang til opplysningene i BRAVO-registeret. Når det gjelder politiets tilgang, foreslås imidlertid at den ikke begrenses til Økokrim, jf. eget punkt om dette nedenfor.

Andre ledd i bestemmelsen gir departementet fullmakt til å gi bestemmelser i forskrift om at bare nærmere definerte brukergrupper i etatene skal ha elektronisk tilgang til opplysningene. Bestemmelsen gjør det mulig å begrense innad i etatene hvem som faktisk skal ha tilgang. Det vil antakelig ikke være nødvendig eller praktisk at enhver tjenestemann i de forskjellige kontrolletatene skal kunne foreta søk i registeret.

Tredje ledd gir Norges Bank tilgang til opplysninger fra registeret som er nødvendige for å ivareta bankens oppgaver etter sentralbankloven, jf. merknader til § 1.

Fjerde ledd regulerer innsynsretten. Etter personopplysningsloven § 18 kan den som er registrert som hovedregel be om innsyn i de registrerte opplysningene. Unntak fra retten til informasjon er nærmere regulert i personopplysningsloven § 23. Personopplysningsloven § 23 bokstav b) er aktuell med tanke på begrensninger i retten til innsyn. Det kan også gjøres unntak fra innsynsretten i særskilt lov, jf. personopplysningsloven § 5. Det foreslås at det ikke skal være alminnelig adgang til å henvende seg til registeret med forespørsel om hva som er registrert.

I Ot.prp. nr. 92 1998-99 vedrørende personopplysningsloven, § 23 bokstav b) er det nærmere omtalt unntak for opplysninger som det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til å forebygge, etterforske, avsløre eller rettslig forfølge straffbare handlinger. Bestemmelsen åpner også for unntak når innsyn kan vanskeliggjøre arbeid for å avdekke straffbare forhold. I forarbeidene nevnes Tollvesenet og skatteetaten som eksempler på etater som kan ha behov for å gjøre unntak fra innsynsretten med denne begrunnelsen (Ot.prp. nr. 92 1998-99 s.121).

Etter dagens BRAVO-regelverk er bankene pålagt å informere kunden om at utenlandstransaksjoner rapporteres til BRAVO. På avregningsoppgaven til kunden over inngående transaksjoner på mer enn NOK 40.000 og utgående transaksjoner på mer enn NOK 25.000 skal det være trykket tekst om at oppgaven tjener som kopi av betalingsmelding til Norges Bank ved betaling mellom innlending og utlending. Dersom rubrikken for melding til Norges Bank inneholder feil informasjon, må kopi av korrigert melding sendes direkte til Norges Bank. Departementet legger til grunn at denne ordningen med melding til kunden videreføres men at beløpsgrensen fjernes, og at dette reguleres i forskrift.

Dersom politiet eller kontrolletatene henter ut opplysninger fra registeret til bruk i enkeltsaker, kan vedkommende som opplysningene gjelder for få innsyn i sin sak i henhold til den enkelte etats regelverk.

Publikum vil også gjennom sitt kundeforhold til banker, kortselskap og eventuelt andre rapportører kunne ha mulighet til å henvende seg til disse for å få oversikter over egne transaksjoner.

Det kan imidlertid tenkes særlige tilfeller hvor innsyn bør gis, for eksempel hvis det er grunn til å tro at registeret inneholder uriktig informasjon. Det foreslås derfor at behandlingsansvarlig kan gi innsyn i særlige tilfeller.

Femte ledd i bestemmelsen gir departementet fullmakt til å gi tilgang til andre enn etatene nevnt i første ledd. For eksempel kan Utenriksdepartementet tenkes å få bruk for opplysninger om transaksjoner til andre land i forbindelse med bistandsarbeid og oppfølgning av dette. Det foreslås at tilgang til andre enn etatene som har tilgang etter første ledd, i slike tilfeller gis ved enkeltvedtak. Departementet foreslår at eventuell tilgang ikke gis i form av direkte elektronisk tilgang, men ved at behandlingsansvarlig leverer ut opplysningene i elektronisk form, eller på papir. Det legges til grunn at utlevering og videre bruk av opplysningene etter denne bestemmelsen bare skal skje når det er begrunnet i denne lovens formål.

Dersom det skulle vise seg at det blir aktuelt å gi andre enheter enn nevnt i første og tredje ledd i bestemmelsen direkte elektronisk tilgang til opplysningene i registeret, ser departementet det slik at dette bør skje ved lovendring.

Enkelte offentlige organer har vidtrekkende hjemmelsbestemmelser i lov som kan gi krav på opplysninger fra registeret. Et eksempel er sysselsettingsloven 27. juni 1947 § 37 som gir Aetat, uten hinder av taushetsplikt, tilgang til opplysninger som etaten finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven. Dersom det skulle bli aktuelt for andre organer å søke om tilgang til opplysninger fra registeret, må dette vurderes på bakgrunn av en tolking av den aktuelle enhets hjemmelsgrunnlag. En anmodning om å få ut opplysninger fra registeret må i tilfelle rettes til behandlingsansvarlig, eller den som har fått delegert myndighet fra behandlingsansvarlig, jf. personopplysningsloven § 2 nummer 4.

Etatene som skal ha tilgang

Tollvesenet og skatteetaten

Det foreslås å videreføre gjeldende rett med tilgang for Tollvesenet og skatteetaten

Politiet

ØKOKRIM kan i dag søke om opplysninger fra BRAVO-registeret dersom opplysningene er nødvendige for etterforskningen av et straffbart forhold jf. valutaloven § 7 femte ledd. Det vil si at det må foreligge rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold

jf. straffeprosessloven § 224. Departementet foreslår å videreføre dette.

Etter gjeldende rett er det bare ØKOKRIM som har adgang til å hente opplysninger fra BRAVO-registeret jf. valutaloven § 7 femte ledd. Det enkelte politidistrikt etterforsker også økonomisk kriminalitet og bør derfor ha tilgang.

Forslaget begrunnes med at politidistriktene i dag sender inn henvendelser til ØKOKRIM som i realiteten videreformidler henvendelsen til Norge Bank uten å realitetsbehandle saken ytterligere. ØKOKRIM fungerer kun som en ”postkasse”. Sett hen til resurssituasjonen både i politiet og i ØKOKRIM er det ikke grunn til å videreføre denne ordningen.

Etter departementets oppfatning er det naturlig at politiets tilgang til registeret er tilsvarende de øvrige etatenes tilgang. Verken Tollvesenets eller skatteetatens tilgang er sentralisert til et organ som ØKOKRIM er for politiet, men lagt til etaten som sådan. Departementet foreslår derfor at tilgang gis til politiet som etat, og ikke bare til ØKOKRIM.

Kredittilsynet

Kredittilsynet har tilsynsmyndighet overfor de rapporteringspliktige. jf. kredittilsynsloven §§ 1 flg. Departementet foreslår derfor at Kredittilsynet skal kunne få tilgang til nødvendig informasjon fra registeret for å kunne ivareta tilsynsrollen.

§ 7 Taushetsplikt

Behandlingsansvarlig er ansvarlig for at evt. underleverandører pålegges en fullstendig taushetsplikt om registerets innhold, bruk av registeret og registerets oppbygging. Private som utfører tjeneste for det offentlige er underlagt forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt. Av personopplysningsloven § 15 følger bestemmelser som begrenser databehandlerens råderett over opplysninger og plikt til å gjennomføre sikringstiltak. Gjennom kontrakt med databehandler vil det bli inntatt vilkår som pålegger behandleren taushetsplikt og sikring av opplysninger.

Med tanke på publikum og alle det samles opplysninger om, er det viktig å synliggjøre at opplysningene som samles inn er underlagt taushetsplikt, og ikke kan utleveres til andre enn etterforsknings- og kontrollorganer. Det anses derfor hensiktsmessig at loven inneholder bestemmelse om taushetsplikt.

Alle kontrolletatene og politiet er underlagt egne taushetsbestemmelser som pålegger de ansatte taushetsplikt i forhold til en rekke opplysninger de blir kjent med. Taushetsbestemmelsene i tolloven § 8, ligningsloven § 3-13, kredittilsynsloven § 7, forvaltningsloven §§ 13-13f og straffeprosessloven §§ 61a-61e sikrer at opplysningene fra registeret ikke spres til uvedkommende. Det inntas derfor ikke spesielle bestemmelser om kontroll- og etterforskningsorganenes taushetsplikt for opplysninger de blir kjent med gjennom registeret.

Siste ledd i bestemmelsen ivaretar behovet for at de som etter dette ledd får tilgang til opplysninger fra registeret også underlegges en taushetsplikt i de tilfelle hvor de ikke har en selvstendig taushetsplikt.

§ 8 Plikt til å slette opplysninger

Gjeldende valutaforskrift inneholder ingen bestemmelse om oppbevaringstid for de opplysninger den krever rapportert. Praksis inntil nå har vært å oppbevare inneværende og de 3 foregående års rapporter. Denne relativt korte oppbevaringstid må ses i lys av at statistikkformålet har vært tillagt større vekt under BRAVO-registeret enn de øvrige hensyn som er søkt ivaretatt. Under den lov som her foreslås er det disse øvrige hensyn som er bærende. De bør da også være bestemmende for oppbevaringstidens lengde og etter departementets vurdering tilsier det en vesentlig utvidelse i forhold til gjeldende praksis. Departementet legger til grunn at reguleringen av oppbevaringstiden bør formes som en plikt til sletting av opplysninger og at denne bør lovfestes.

Regnskapslovene 1977 og 1998 inneholder begge et generelt krav om oppbevaring av regnskapsmateriale i 10 år. I utkastet til ny bokføringslov (NOU 2002: 20) er 10-årskravet foreslått videreført som hovedregel. Oppbevaringspliktens lengde har særlig sammenheng med skatte-, avgifts- og strafferettslige foreldelsesregler. Sak om endring av likning må tas opp innen 10 år etter utløpet av inntektsåret og fastsettelse av merverdiavgift kan foretas innen 10 år etter utløpet av vedkommende avgiftstermin. I tolloven fins ingen tilsvarende frist. Departementet antar imidlertid at både Tollvesenets og politiets behov vil være tilfredsstillende dekket om oppbevaringen begrenses til 10 år etter registreringsåret.

Lovutkastet fremmer forslag i samsvar med dette.

Det kan være hensiktmessig å slette enkelte opplysninger tidligere enn 10 år. Behandlingsansvarlig kan foreta slik sletting dersom det anses forsvarlig, f.eks. for beløp under en viss grense.

Det forutsettes at det etableres hensiktmessige og sikre rutiner for å rette feil.

§ 9 Sanksjoner

Departementet er av den oppfatning at det er behov for å følge opp finansinstitusjonenes plikt til å rapportere opplysninger til registeret med en sanksjonsbestemmelse som for eksempel tvangsmulkt. Det er etter departementets oppfatning det mest hensiktsmessige og adekvate administrative virkemiddel for å sikre at de rapporteringspliktige overholder rapporteringsplikten.

Det er imidlertid ikke behov for å straffesanksjonere brudd på opplysnings/rapporteringsplikten i denne loven. Det vises til at finansinstitusjonenes rapportering til registeret skiller seg i vesentlig grad fra andre typer rapporteringsplikt finansinstitusjonene er pålagt gjennom annen lovgivning som for eksempel finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.

Rapporteringen til registeret vil kun bestå i en automatisk rapportering hvor det ikke vil foreligge konkrete vurderinger av vesentlig art fra rapportørens side. Det avgjørende vil være om finansinstitusjonen har etablert de nødvendige rutiner og system for å oppfylle sin rapporteringsplikt etter loven.

Departementet er videre av den oppfatning at kompetansen til å følge opp rapporteringsplikten samt å ilegge sanksjoner bør ligge til et tilsynsorgan som i denne sammenheng vil være Kredittilsynet.

Det følger av kredittilsynsloven § 4 første ledd nummer 7 at Kredittilsynet kan gi pålegg om ”å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i medhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller handlet i strid med konsesjonsvilkår”. Videre gir kredittilsynsloven § 10 annet ledd hjemmel for å ilegge tvangsmulkt dersom et pålegg ikke blir etterkommet. Det følger av samme lovs § 1 at kompetansen omfatter alle foretak som er underlagt Kredittilsynets tilsyn.

Å legge kompetansen etter denne lov til Kredittilsynet vil etter departementets oppfatning av den grunn være i harmoni med øvrig lovverk samt gjøre tilsynsfunksjonen mer helhetlig.

De administrative sanksjonene er ment å kunne anvendes direkte på de finansinstitusjonene som ikke har utarbeidet og innført adekvate rutiner og systemer for å ivareta rapporteringsplikten. Avdekkes slike forhold i strid med loven eller forskrift gitt med hjemmel i loven skal Kredittilsynet gi pålegg om at forhold i strid med loven/forskriften må opphøre. Blir ikke et slikt pålegg etterkommet kan Kredittilsynet ilegge tvangsmulkt.

Sanksjonsbestemmelsen er ment å virke forebyggende. Det er viktig at finansinstitusjonene innretter seg etter den lovpålagte plikten slik at registerets notoritet og troverdighet blir ivaretatt. Brukerne av registeret må så langt som mulig kunne stole på registerkvaliteten. Kommer det ikke frem opplysninger, så finnes det heller ikke opplysninger som skulle ha utløst rapporteringsplikt.

§ 10 Forskrifter

Det foreslås at departementet i forskrift kan fastsette regler til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene i loven. Blant annet må det etter personopplysningsloven §§ 13 og 14 fastsettes nærmere krav til informasjonssikkerhet, herunder den tekniske løsningen som kan benyttes til tilgang og rutiner for internkontroll. Det anses hensiktsmessig at dette reguleres nærmere i forskrift.

§ 11 Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser

Loven trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer.

I forbindelse med arbeidet er det fastslått at det er behov for at dataene fra BRAVO-registeret holdes tilgjengelig for kontroll- og etterforskningsorganene, også etter at Norges Banks register nedlegges 31.12.2004. Det foreslås derfor at data kan overføres fra kontrolloppgaven for kortselskapene, fra BRAVO-registeret og fra registeret over inn- og utførsel sedler og mynt. Dette vil være en overgangsbestemmelse

§ 12 Endringer i andre lover

Henvisningen til valutareguleringsloven i ligningsloven § 12-1 nr. 1 bokstav c må oppheves når valutareguleringsloven oppheves. Videre har taushetspliktsbestemmelsene i ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav b og tolloven § 8 nr. 2 bokstav b henvisninger til valutaregulering. Dette er ikke lenger aktuelt, og ordet ”valutaregulering” foreslår fjernet fra bestemmelsene. Dokumentavgiftsloven § 15 gjelder avgift ved utstedelse av valutalisens etter valutareguleringsloven. Valutareguleringsloven er foreslått opphevet (jf. Ot.prp. nr. 81 2002-2003), og det er for øvrig lenge siden Norges Bank sluttet å utstede valutalisenser i medhold av valutareguleringsloven. Dokumentavgiftsloven kapittel V har ikke lenger praktisk betydning, og foreslås derfor opphevet.

11. UTKAST TIL LOV OM REGISTer over opplysninger om valuta-veksling og OVERFØRING AV BETALINGSMIDLER INN OG UT AV NORGE (valutaregisterloven)

§ 1 Formål

Formålet med registeret er å bidra til riktig skatte- og avgiftsfastsettelse og å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, ved at kontroll- og etterforskningsorganene får tilgang til opplysninger om valutavekslinger og overføringer av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Opplysningene i registeret skal også kunne brukes av Norges Bank til ivaretakelse av bankens oppgaver etter sentralbankloven og av Kredittilsynet til ivaretakelse av tilsynets oppgaver etter kredittilsynsloven.

§ 2 Definisjoner

I denne lov forstås med:

1 Overføring:

Fysisk eller elektronisk overføring av betalingsmidler inn eller ut av Norge.

2 Behandlingsansvarlig:

Den enhet som er gitt i ansvar å samle inn opplysninger samt vedlikeholde og drifte registeret.

3 Norge:

Det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen.

4 Betalingsmidler:

Norske og utenlandske pengesedler, mynter, veksler, sjekker og andre anvisninger eller akkreditiver som gir rett til betaling i norske eller utenlandske pengesedler og mynter.

§ 3 Register over valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge

Det skal føres et sentralt elektronisk register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Departementet kan gi forskrifter om registerets organisasjon og om føringen av registeret.

§ 4 Rapporteringspliktige

Foretak som etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner kan drive betalingsformidling med utlandet skal rapportere til registeret om valutaveksling og om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Departementet kan gi forskrifter om at andre enn foretak nevnt i første ledd skal rapportere til registeret om valutaveksling og om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Tollvesenet skal rapportere til registeret deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler.

§ 5 Rapporteringsplikten

Rapport om kjøp og salg av utenlandske betalingsmidler og om overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge skal leveres elektronisk og inneholde opplysninger som identifiserer person eller foretak som mottar og sender, eller fører betalingsmidler inn eller ut av Norge, samt opplysninger om transaksjonen og betalingsmiddelet.

Departementet kan gi forskrifter om rapporteringspliktens innhold, herunder fastsette særskilte beløpsgrenser for rapportering.

§ 6 Tilgang til opplysningene i registeret

Politiet, skatteetaten, Tollvesenet og Kredittilsynet skal ha elektronisk tilgang til opplysningene i registeret. Søk i registeret skal kun skje ut fra disse etatenes behov for opplysninger i forbindelse med etterforskning, kontrollvirksomhet og tilsyn.

Departementet kan gi forskrifter om at bare nærmere definerte brukergrupper i etatene nevnt i første ledd skal ha elektronisk tilgang til opplysningene i registeret

Norges Bank skal ha tilgang til opplysninger som er nødvendige for å ivareta bankens oppgaver etter sentralbankloven.

Innsynsretten etter personopplysningsloven § 18 gjelder ikke for registeret. Behandlingsansvarlig kan likevel i særlige tilfelle gi innsyn.

Departementet kan ved enkeltvedtak bestemme at andre skal ha tilgang til opplysninger fra registeret.

§ 7 Taushetsplikt

Behandlingsansvarlig og enhver som utfører tjeneste for behandlingsansvarlig plikter å hindre at andre enn dem som har tilgang etter § 6, får adgang eller kjennskap til opplysningene i registeret.

Taushetsplikten vil også gjelde for den som får utlevert opplysninger i medhold av § 6 femte ledd.

§ 8 Plikt til å slette opplysninger

Opplysninger i registeret skal slettes senest ti år etter utløpet av registreringsåret.

§ 9 Sanksjoner

Kredittilsynet kan gi rapporteringspliktige pålegg om at forhold i strid med denne loven eller forskrift gitt i medhold av loven skal opphøre. Kredittilsynet kan sette en frist for at forholdene bringes i samsvar med pålegget.

Kredittilsynet kan ilegge den som ikke etterkommer pålegg i første ledd tvangsmulkt til staten i form av engangsmulkt eller løpende mulkt. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 10 Forskrifter

Departementet kan i forskrift fastsette regler til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene i loven.

§ 11 Ikrafttredelseog overgangsbestemmelser

Loven trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer.

Opplysninger fra Kontrolloppgaven fra kortselskapene, BRAVO-registeret og register over inn- og utførsel av sedler og mynt kan overføres til registeret som opprettes med hjemmel i denne lov.

§ 12 Endringer i andre lover

Fra den tid loven trer i kraft, gjøres følgende endringer i andre lover:

I

Lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll:

§ 8 nr. 2 bokstav b skal lyde:

til offentlig myndighet for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om inn- og utførsel av varer, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen eller aksjeselskaper, eller som reviderer offentlig virksomhet.

II

Lov 12. desember 1975 nr. 59 om dokumentavgift:

Kapittel V oppheves.

III

Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltningen (ligningsloven):

§ 12-1 nr. 1 bokstav c oppheves.

§ 3-13 nr. 2 bokstav b skal lyde:

til offentlig myndighet for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen eller aksjeselskaper, eller som reviderer offentlig virksomhet,