Høring - Fritak fra leveringsplikten for skattytere som mottar en korrekt og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse

Høringsinstanser

Høring – Fritak fra leveringsplikten for skattytere som mottar en korrekt og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse

Finansdepartementet foreslår i vedlagte høringsnotat en lov- og forskriftsendring slik at skattytere som mottar en korrekt og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse, kan slippe å levere denne (gi svar om godkjenning). Ved slik ikke-levering av forhåndsutfylt selvangivelse anses skattyter å ha godtatt at de forhåndsutfylte opplysningene legges til grunn ved ligningen.

Fristen for eventuelle merknader til høringsnotatet er 10. april 2007.

Departementet ber om at den enkelte høringsinstans forelegger høringsnotatet for berørte underinstanser, medlemsorganisasjoner mv.

Med hilsen

Vedlegg

1. Innledning
I dette høringsnotatet foreslår departementet endringer i ligningsloven § 4-2 nr. 2 og forskrift 22. desember 2000 nr. 1569 om forhåndsutfylt selvangivelse, slik at de skattytere som etter å ha kontrollert de forhåndsutfylte opplysningene, ikke har endringer eller tillegg til disse, kan slippe å svare ved å returnere selvangivelsen til ligningskontoret eller levere elektronisk. Ved å ikke levere en korrigert selvangivelse innen leveringsfristen anses skattyter å ha godkjent innholdet, og derved å ha bekreftet at de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige. Forslaget innebærer ingen endring i skattyters opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene. Skattyter vil fremdeles ha et ansvar for at de formues- og inntektsopplysningene som legges til grunn ved ligningen er riktige. Dette innebærer at den som ikke korrigerer eller supplerer en uriktig eller mangelfullt forhåndsutfylt selvangivelse, vil kunne miste klageadgangen, ilegges tilleggsskatt eller anmeldes for skattesvik.

Fritaket fra leveringsplikten vil være et forenklende tilbud til de skattytere som ikke har endringer i den forhåndsutfylte selvangivelsen. De som ønsker å levere selvangivelsen selv om de ikke har endringer, skal fremdeles kunne gjøre det. For ligningskontorene vil en slik fritaksordning innebære en betydelig administrativ besparelse på grunn av det volumet som saken gjelder.

2. Gjeldende rett
Den grunnleggende plikten til å levere selvangivelse følger av ligningsloven § 4-2. Etter § 4-2 nr. 1 bokstav a skal selvangivelse for vedkommende år leveres av den som har hatt formue eller inntekt som han er skattepliktig for her i landet etter annen bestemmelse enn § 10-13 i skatteloven. Selvangivelse skal også leveres av den som ligningsmyndighetene pålegger det, jf. § 4-2 nr. 1 bokstav b.

Prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse ble gjennomført for inntektsåret 1997 for et utvalg kommuner, og videreført for alle landets kommuner for inntektsårene 1998 og 1999, jf. forskrift 16. desember 1997 nr. 1311 om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse. Forhåndsutfylt selvangivelse ble innført som en permanent ordning for hele landet fra og med inntektsåret 2000, jf. ligningsloven § 4-2 nr. 2 og forskrift 22. desember 2000 nr. 1569 om forhåndsutfylt selvangivelse. Etter forskriften § 1 første ledd skal personlige skattytere, med nærmere angitte unntak, levere forhåndsutfylt selvangivelse.

Med forhåndsutfylt selvangivelse menes en selvangivelse med maskinelt påførte opplysninger om visse inntekts-, formues- og fradragsposter. De forhåndsutfylte opplysningene er basert på opplysninger som skattyter selv har gitt for tidligere inntektsår, på opplysninger fra oppgavepliktige tredjemenn, for eksempel arbeidsgivere, banker og forsikringsselskap, og på etatens interne grunnlagsdata. Eksempler på sistnevnte er opplysninger om formuesverdi på fast eiendom og motorkjøretøy og fremførbart underskudd. Det følger av ligningsloven § 4-3 nr. 1 at forhåndsutfylt selvangivelse (så langt som mulig) skal inneholde de samme opplysningene som ordinær selvangivelse, det vil si ” en spesifisert oppgave over skattyters brutto formue og inntekt, fradragsposter og andre opplysninger som har betydning for gjennomføringen av ligningen.”

Etter at skattyter har mottatt den forhåndsutfylte selvangivelsen, skal han/hun ta stilling til om alle opplysninger av betydning for skatteforhold er tatt korrekt med, eller om innholdet må suppleres eller korrigeres. Endringer skal skje ved at forhåndsutfylte beløp (eventuelt andre opplysninger) strykes, og nye beløp føres opp i endringsfeltet ved siden av det opprinnelige beløpet. I tillegg skal pliktige vedlegg og skjema vedlegges. Ved behov kan skattyter sende inn vedlegg til selvangivelsen med ytterligere opplysninger om inntekts- og formuesforhold, og om de forholdene som begrunner eventuelle endringer. Dette innebærer at skattyter aktivt må kontrollere den forhåndsutfylte selvangivelsen før den underskrives og returneres ligningskontoret. Skattyters ansvar for innholdet i selvangivelsen er nedfelt i ligningsloven § 4-5 nr. 4 første punktum som bestemmer at ”[d]en som leverer selvangivelse skal forsikre at den inneholder så fullstendige opplysninger som han kan gi, at de er gitt etter beste skjønn og overbevisning og at han ikke kjenner til at de på noe punkt er uriktige. Han skal også erklære at han er kjent med at det kan medføre straffeansvar å gi uriktige eller ufullstendige opplysninger.”

Etter ligningsloven § 4-5 nr. 5 første punktum skal selvangivelse og andre pliktige oppgaver underskrives av den som skal levere oppgavene. Med hjemmel i § 4-5 nr. 6 er det i forskrift om forhåndsutfylt selvangivelse § 2 slått fast at forhåndsutfylt selvangivelse kan leveres ved bruk av telefon eller Internett. Videre følger det at skattyters fødselsnummer og PIN-koden som er angitt på selvangivelsesblanketten, er likestilt med underskrift. For inntektsåret 2005 leverte 2 041 111 skattytere selvangivelsen elektronisk. Av disse leverte 226 384 ved bruk av telefon, 342 066 leverte ved SMS og 1 472 661 via Internett.

Leveringsfristen for den forhåndsutfylte selvangivelsen er utgangen av april i året etter inntektsåret, jf. ligningsloven § 4-7 nr. 2. Etter gjeldende rett har skattyter en ubetinget plikt til å returnere den forhåndsutfylte selvangivelsen (gi svar) innen fristen, selv om den mottatte selvangivelsen er korrekt og fullstendig forhåndsutfylt. Dette innebærer at skattyter som leverer den forhåndsutfylte selvangivelsen etter leveringsfristen, kan ilegges forsinkelsesavgift etter ligningsloven § 10-1. Forsinkelsesavgiften fastsettes på grunnlag av den samlede formue og inntekt ved ligningen og beregnes etter satser gradert etter forsinkelsens lengde. Dersom skattyter unnlater å levere (svare) i det hele tatt, blir grunnlaget for ligningen fastsatt ved skjønn etter ligningsloven § 8-2 nr. 3, og skattyter kan ilegges tilleggsskatt, jf. § 10-2 nr. 2. Tilleggsskatten beregnes da av den samlede skatt som fastsettes ved ligningen. Leveres selvangivelsen etter utlegg av ligningen men før utløpet av klagefristen, omgjøres ilagt tilleggsskatt til forsinkelsesavgift, jf. § 10-5. Har skattyter gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger i selvangivelsen, dvs. unnlatt å korrigere eller supplere de forhåndsutfylte opplysningene, kan han ilegges tilleggsskatt i prosent av den skatt som er eller kunne vært unndratt, jf. § 10-2 nr. 1.

3. Bakgrunn for forslaget
Etter ligningsloven kapittel 6 har en rekke instanser (tredjemenn) plikt til ukrevet å innberette opplysninger om andre skattytere til skattemyndighetene. Eksempler på oppgavegivere etter kapittel 6 er arbeidsgivere, oppdragsgivere, banker, forsikringsselskaper, barnehager, skolefritidsordninger, boligsameier og boligselskap. Skattyter skal innen 1. februar i året etter inntektsåret ha kopi av de oppgavene som tredjemenn har sendt skattemyndighetene. For enkelte oppgavetyper er fristen en annen. Ved eventuelle feil i oppgavene skal skattyter henvende seg til oppgavegiver, som skal sende korrigert oppgave (endringsoppgave) til skattemyndighetene.

For inntektsåret 2005 mottok Skattedirektoratet over 48 millioner tredjemannsoppgaver. Av disse ble 99,7 prosent av oppgavene levert innen midten av mars. Tredjemannsopplysningene benyttes ved utfyllingen av den forhåndsutfylte selvangivelsen. Omfanget av og kvaliteten på tredjemannsoppgavene er derfor av vesentlig betydning for kvaliteten på forhåndsutfyllingen av selvangivelsene, og dermed for behovet for endringer i disse. Etter Skattedirektoratets vurdering er kvaliteten på tredjemannsoppgavene god. Det er likevel nødvendig med kontinuerlig fokus på å sikre kvaliteten på oppgavene, og kontroll av oppgavegivere er derfor en viktig del av skatteetatens kontrollvirksomhet. Kontroll av lønns- og trekkoppgaver og kontroll rettet mot private og offentlige arbeidsgivere er økende, og etaten arbeider for ytterligere økning av kontrollinnsatsen på dette området i årene fremover. Når det gjelder kontrollen av skattyters opplysninger i selvangivelsen, har Skattedirektoratet tilpasset så vel kontrollnivå som kontrollrutiner til de nyere elektroniske innleveringskanalene Internett, telefon og SMS.

Skattedirektoratet opplyser at for inntektsåret 2005 mottok totalt 3 321 446 skattytere forhåndsutfylt selvangivelse. Av disse hadde 1 844 629 skattytere, drøyt 55 prosent, ingen endringer i eller tilføyelser til de forhåndsutfylte opplysingene. Av de skattytere som ikke hadde endringer i den forhåndsutfylte selvangivelsen, leverte 471 896 papirversjonen mens 1 372 733 leverte elektronisk.

Skattedirektoratet arbeider kontinuerlig med å utvikle tiltak som gjør skattyternes kontakt med skatteetaten enklere og mer brukervennlig, og etatens arbeid mer effektivt. Utvikling av nye elektroniske tjenester, satsning på høy kvalitet i førstelinjetjenesten og mer målrettet informasjon overfor skattyterne er blant virkemidlene for å sikre god service og god etterlevelse av regelverket. Etter Skattedirektoratets oppfatning bør lojale skattytere så langt som mulig tilbys automatiserte tjenester, slik at etaten kan bruke en større andel av ressursene til kontrollarbeid og innsats mot skattytere med kompliserte ligningsforhold samt illojale skattytere. Skattedirektoratet har på denne bakgrunn foreslått at skattytere som mottar en korrekt og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse, ikke skal behøve å levere selvangivelsen, verken ved retur av skjemaet til ligningskontoret eller ved elektronisk levering.

4. Utenlandsk rett
I både Danmark og Finland kan skattytere som har mottatt en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse, unnlate å levere denne. Etter de opplysninger Skattedirektoratet har mottatt fungerer disse ordningene svært tilfredsstillende. Sverige har tidligere vurdert å innføre et fritak fra plikten til å levere selvangivelsen, men har så langt valgt å beholde leveringsplikten. Et offentlig utvalg har nylig vurdert spørsmålet på nytt, og foreslår å innføre en ordning kalt ”tyst godkännande”. Skattedirektoratet opplyser at det ikke er vesentlige forskjeller i omfanget av tredjemenns innberetningsplikt i de nordiske landene.

4.1 Danmark
Danmark har hatt en slik ordning siden 1989. Etter den danske ordningen blir skatteoppgjøret (”årsopgørelse”) sendt sammen med den forhåndsutfylte selvangivelsen i perioden mars/april til de skattytere som erfaringsmessig ikke har rettelser eller tilføyelser. Skattyter kan også selv, i perioden 1. til 20. februar, via Internett, gi ligningsmyndighetene opplysninger om inntekter og fradrag som myndighetene ikke kjenner til, slik at de kan komme med på selvangivelsen og ved skatteberegningen. Næringsdrivende mottar ikke noen forhåndsutfylt selvangivelse. Denne skattytergruppen skal levere en såkalt utvidet selvangivelse innen 1. juli.

Skattytere som mottar en forhåndsutfylt selvangivelse kan unnlate å levere denne dersom de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige.

Dersom opplysningene ikke stemmer, må skattyteren rette disse og returnere selvangivelsen innen 1. mai. Disse skattyterne får da tilsendt nytt skatteoppgjør innen en måned. Skattytere som gjør endringer i selvangivelsen via telefon eller Internett, får tilsendt nytt skatteoppgjør raskere enn de som sender inn en endret papirutgave. Har ligningsmyndighetene ikke tilstrekkelige opplysninger om en persons inntekts- og formuesforhold, får skattyteren tilsendt en selvangivelse uten skatteoppgjør. Skattyter må da returnere selvangivelsen ferdig utfylt, og mottar deretter skatteoppgjøret innen en måned.

Grov uaktsom og forsettlig overtredelse av plikten til å melde fra om feil ved skatteoppgjøret, straffes med bøter. Er overtredelsen begått med det forsett å unndra skatt, utvides strafferammen til fengsel inntil to år.

4.2 Finland
Finland har hatt en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse siden 1995. Fra og med 2006 ble kretsen av skattytere som omfattes av ordningen utvidet. Den forhåndsutfylte selvangivelsen (”skattedeklaration”) sendes nå til alle fysiske personer og dødsbo, også skattytere som driver jordbruk eller næringsvirksomhet. Disse må imidlertid levere en separat selvangivelse for jordbruks- eller næringsvirksomheten. Dette kan skje elektronisk.

Den forhåndsutfylte selvangivelsen sendes som hovedregel ut i april. Skattyter skal kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene og korrigere disse dersom de er uriktige eller ufullstendige. Den korrigerte selvangivelsen skal returneres ligningsmyndighetene senest 15. mai. Et nytt skatteoppgjør sendes da ut før utløpet av oktober. Den forhåndsutfylte selvangivelsen kan ikke leveres elektronisk, men en slik mulighet er under planlegging.

Dersom skattyter ikke returnerer selvangivelsen anses vedkommende å ha levert en selvangivelse som overensstemmer med de forhåndsutfylte opplysningene. Skattyter anses da å ha oppfylt sin selvangivelsesplikt. For skattyter som ikke har endringer til den forhåndsutfylte selvangivelsen, anses skatteoppgjøret som er vedlagt denne, som endelig.

4.3 Sverige
”Skattekontrollutredningen” foreslo i 1998 (SOU 1998:12) at skattepliktige fysiske personer og dødsbo som kun har hatt slike inntekter som er oppført på den forhåndsutfylte selvangivelsen, ikke skal underskrive og returnere denne dersom opplysningene er riktige og fullstendige. Forslaget ble vurdert i Prop. 2001/02:25, men regjeringen kom til at plikten til å levere selvangivelsen fremdeles bør omfatte nevnte skattytere. Regjeringens standpunkt var blant annet begrunnet med at den skattepliktige kjenner et større ansvar når han må undertegne og levere selvangivelsen, og at det har en stor verdi at skattyter kjenner ansvar for at grunnlaget for ligningen stemmer. I en offentlig utredning som ble fremlagt 2. november 2006, SOU 2006:89 Tyst godkännande – ett nytt sätt att deklarera, er problemstillingen utredet på nytt. I utredningen foreslås det at dersom de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og tilstrekkelige for en riktig ligning, skal selvangivelsen ikke returneres ligningsmyndighetene eller bekreftes elektronisk.

5. Departementets vurderinger
5.1 Fritak fra leveringsplikten
Utviklingen av IT-baserte ligningssystemer har de siste årene ført til store endringer i ligningsarbeidet. Denne utviklingen har også hatt betydning for hvordan skattyter oppfyller sin opplysningsplikt. Tidligere måtte alle skattytere fylle ut hele selvangivelsen selv og bekrefte riktigheten av opplysningene ved å underskrive selvangivelsesskjemaet. Etter innføringen av forhåndsutfylt selvangivelse for lønnstakere og pensjonister, er skattyters forpliktelse endret til å kontrollere at de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige og eventuelt korrigere og supplere disse. Utviklingen av nye, elektroniske tjenester for levering av den forhåndsutfylte selvangivelsen har også medført at skattyterne kan levere selvangivelsen(gi svar) og gjøre endringer og tilføyelser på en enklere måte enn tidligere.

Som det fremgår foran, er de forhåndsutfylte opplysningene i selvangivelsen tilstrekkelig for å fastsette et korrekt grunnlag for ligningen av 55 prosent av skattyterne. Over halvparten av de skattytere som er pliktig til å levere den forhåndsutfylte selvangivelsen, trenger derfor ikke å endre eller supplere opplysningene i den mottatte selvangivelsen. Departementet arbeider for tiden med et forslag til forskrift som vil medføre at denne gruppen skattytere vil kunne bli større. Etter forslaget skal offentlige myndigheter ukrevet gi ligningsmyndighetene opplysninger om utbetalte erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader mv. Hensikten med en slik ordning er blant annet å hindre at skattytere som mottar offentlige stønader, og som kan være i en vanskelig livssituasjon, blir lignet feil dersom de ikke leverer selvangivelsen og dermed må skjønnslignes. Dersom forskriften vedtas, vil slike opplysninger kunne forhåndsutfylles på selvangivelsen og enda flere skattytere vil dermed kunne komme inn under en ordning med leveringsfritak.

Etter departementets oppfatning ligger forholdene nå godt til rette for å innføre et fritak fra plikten til å levere den forhåndsutfylte selvangivelsen (gi svar) for skattytere som mottar riktig og fullstendig utfylt selvangivelse. Departementet vil imidlertid påpeke at et fritak fra leveringsplikten ikke innebærer noen endring i skattyters opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene. Skattyternes egen gjennomgang av de forhåndsutfylte opplysningene krever fortsatt aktivitet, og det er bare leveringsplikten som bortfaller når denne gjennomgangen viser en korrekt og fullstendig forhåndsutfylling. Det er derfor bare de skattytere som ligningsmyndighetene allerede har fullstendige og riktige opplysninger om, som vil komme inn under leveringsfritaket.

Departementet ser at det kan reises en viss prinsipiell innvending mot en ordning som innebærer at skattyterne gir sitt samtykke til grunnlaget for ligningen ved å forholde seg passiv. Det kan hevdes at det på et så inngripende område som skattlegging av inntekt og formue, er særlig viktig at den enkelte borger deltar ved aktivt å bekrefte de opplysningene som myndighetene legger til grunn ved ligningen. Ved slik aktiv deltakelse vil den enkelte skattyter også kunne kjenne et større ansvar for at grunnlaget for ligningen er riktig.

Departementet ser ikke bort ifra at plikten til å levere selvangivelsen (gi svar) skjerper skattyternes aktsomhet når det gjelder å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene og gjøre endringer og tilføyelser der dette er nødvendig. På den annen side vil en skattyter som unnlater å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene kunne gå glipp av fradrag mv. som ikke er forhåndsutfylt. Å unnlate egen kontroll av den forhåndsutfylte selvangivelsen, vil derfor kunne slå ut til egen ugunst. Departementet legger til grunn at de fleste skattytere lojalt vil oppfylle sin plikt til å kontrollere selvangivelsen, og eventuelt korrigere eller supplere denne, selv om det innføres et fritak fra leveringsplikten.

Departementet antar at mange skattytere vil oppfatte et fritak fra leveringsplikten som et gode. Riktignok kan skattyterne bruke elektronisk leveringsmåte ved bruk av telefon, SMS eller Internett, istedenfor å returnere papirutgaven i underskrevet stand til ligningskontoret. Det kan derfor hevdes at de elektroniske leveringstjenestene gjør at belastningen ved å levere selvangivelsen må anses som relativt liten. Departementet ser at fordelen for den enkelte skattyter ved å innføre en slik fritaksordning er begrenset. Det store antallet skattytere som ikke har endringer eller tilføyelser i selvangivelsen – drøyt 1,8 millioner - gjør likevel at fordelen for skattyterne totalt sett må anses stor.

En del av de skattytere som i dag ilegges tilleggsskatt for manglende levering av selvangivelsen, har ingen endringer eller tilføyelser til de forhåndsutfylte opplysningene. Årsaken til at de likevel ikke leverer selvangivelsen (gir svar) kan være flere, men skyldes til dels personlige problemer, ”skjemaskrekk” o.l. For denne passive skattytergruppen vil en ordning med leveringsfritak medføre en klar lettelse, ved at de slipper å motta purring på selvangivelsen og varsel om tilleggsskatt samt skjønnsligning og tilleggsskatt.

For ligningskontorene vil en fritaksordning føre til at kontorene kan bruke færre ressurser på å sortere, registrere og arkivere innkomne selvangivelser. Selv om mange skattytere velger å levere selvangivelsen elektronisk, vil det innebære en klar administrativ besparelse for ligningsmyndighetene å slippe returmottak av uendrede selvangivelser. Dessuten vil det ikke lenger være nødvendig å sende purring på forhåndsutfylte selvangivelser som ikke leveres innen leveringsfristen. Antallet tilfeller hvor det skal ilegges forsinkelsesavgift og tilleggsskatt for unnlatt levering av selvangivelsen, vil også reduseres betraktelig.

For at en fritaksordning skal fungere etter sin hensikt, er det av avgjørende betydning at skattyterne forstår hvilke plikter de har med hensyn til å kontrollere den mottatte selvangivelsen. Skatteetatens arbeid med informasjon og veiledning overfor skattyterne må derfor styrkes med tanke på dette dersom et fritak fra leveringsplikten innføres.

Fra og med inntektsåret 2004 ble internettløsningen for levering av selvangivelsen utvidet ytterligere slik at alle forskuddspliktige skattytere enklere kan foreta endringer og tilføyelser i tilnærmet alle postene i selvangivelsen, fylle ut skjemaer og få en enkel og god tilgang til rettledningen og veiledninger. Dette tilbudet gjør det enda enklere for skattyterne å korrigere og endre den forhåndsutfylte selvangivelsen. Departementet vil også peke på at den fortløpende fokus på kvaliteten på og omfanget av tredjemannsoppgavene vil føre til at den forhåndsutfylte selvangivelsen stadig blir mer korrekt og fullstendig. Antallet skattytere som må foreta endringer eller tilføyelser i den tilsendte selvangivelsen, vil derfor på sikt bli enda færre enn i dag. Den eventuelle risikoen for at enkelte finner det lettere å forholde seg passiv til feil eller mangler i den forhåndsutfylte selvangivelsen, må i tillegg møtes med målrettede kontrolltiltak fra ligningsmyndighetenes side.

5.2 Konsekvenser av en ordning med fritak fra leveringsplikten
Forslaget innebærer at ved ikke å levere tilbake en tilsendt, forhåndsutfylt selvangivelse innen leveringsfristen, anses skattyter å ha godkjent innholdet, og derved å ha bekreftet at de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige. Dersom ligningsmyndighetene ikke har opplysninger som tilsier at selvangivelsen er uriktig eller ufullstendig, vil de forhåndsutfylte opplysingene legges direkte til grunn ved ligningen. Bestemmelsen i ligningsloven § 8-2 nr. 3 om skjønnsligning ved unnlatt levering av selvangivelsen, vil derfor ikke komme til anvendelse.

Etter ligningsloven § 9-2 nr. 7 kan skattyter ikke kreve å få sin klage behandlet dersom han/hun har unnlatt å levere selvangivelsen. Denne bestemmelsen kommer ikke til anvendelse for de skattytere som omfattes av fritaket fra leveringsplikten. Hvis derimot en skattyter som mottar en ufullstendig eller uriktig utfylt selvangivelse unnlater å levere denne, og ligningsmyndighetene oppdager dette, enten i forbindelse med den ordinære ligningen eller på et senere tidspunkt, vil skattyter ikke ha krav på å få behandlet en eventuell klage.

5.3 Behovet for sanksjoner
Det er alminnelig anerkjent at det er nødvendig med sanksjoner for å sikre at ligningslovens regler om opplysningsplikt etterleves. Departementet legger til grunn at forsinket levering av selvangivelsen og manglende oppfyllelse av opplysningsplikten fremdeles skal sanksjoneres med forsinkelsesavgift og tilleggsskatt etter eventuell innføring av en ordning med fritak fra leveringsplikten.

Departementet arbeider for tiden med et forslag til nye administrative sanksjonsregler for overtredelse av skattyters egen opplysningsplikt (tilleggsskattereformen). Forslag til nye sanksjonsregler forventes fremmet først etter at en ordning med leveringsfritak er vurdert. Behovet for sanksjoner vurderes nå med utgangspunkt i de gjeldende sanksjonsregler i ligningsloven kapittel 10.

Forsinkelsesavgift
Etter gjeldende rett skal skattyter som leverer selvangivelse, næringsoppgave eller selskapsoppgave med vedlegg etter leveringsfristen, betale en forsinkelsesavgift, jf. § 10-1. Forsinkelsesavgiften fastsettes på grunnlag av den samlede formue og inntekt ved ligningen og beregnes etter satser gradert etter forsinkelsens lengde. Ved innføring av et fritak fra leveringsplikten kan skattyter unnlate å levere selvangivelsen dersom den er korrekt og fullstendig forhåndsutfylt. Reglene om forsinkelsesavgift vil derfor ikke komme til anvendelse når vilkårene for leveringsfritak er oppfylt.

Leverer skattyter en forhåndsutfylt selvangivelse etter leveringsfristens utløp, er den i utgangspunktet levert for sent. Dersom det ikke er gjort endringer eller tilføyelser i den, vil det være rimelig å se bort fra forsinkelsen, da skattyter i stedet kunne unnlatt å levere selvangivelsen. Har skattyter derimot gjort endringer eller tilføyelser i den forhåndsutfylte selvangivelsen, er selvangivelsen levert for sent. Skattyter skal da svare forsinkelsesavgift beregnet etter forsinkelsens lengde.

Tilleggsskatt
Når skattyter ikke returnerer den forhåndsutfylte selvangivelsen, vil det, så sant ligningskontoret ikke har kunnskap om annet, legges til grunn at de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige slik at vilkårene for unnlatt levering er oppfylt. Det vil da ikke være grunnlag for å ilegge tilleggsskatt for ikke levert selvangivelse etter § 10-2 nr. 2. Får ligningsmyndighetene på et senere tidspunkt kjennskap til forhold som viser at selvangivelsen ikke var korrekt og derfor skulle vært returnert i rettet stand, vil det kunne være aktuelt å ilegge tilleggsskatt. Spørsmålet er om skattyteren skal ilegges tilleggsskatt for ikke å ha levert selvangivelsen, eller for å ha gitt ligningsmyndighetene uriktige eller ufullstendige opplysninger i den selvangivelsen som han anses å ha godkjent ved å unnlate levering.

Vilkårene for å kunne unnlate å levere den forhåndsutfylte selvangivelsen er ikke oppfylt når skattyteren mottar en uriktig eller mangelfull selvangivelse. En skattyter som lar være å korrigere og returnere en slik selvangivelse, må derfor anses å ha brutt sin leveringsplikt for selvangivelsen. Det skal dermed ilegges tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 2. Etter gjeldende regler innebærer dette at tilleggsskatten skal beregnes i prosent av den samlede skatten som fastsettes ved ligningen.

Når skattyter unnlater å levere en forhåndsutfylt selvangivelse baseres ligningen på de forhåndsutfylte opplysningene. Unndratt skatt vil derfor kun være knyttet til de uriktige eller ufullstendige opplysningene. Det kan derfor hevdes at skattyter vil få en urimelig streng reaksjon dersom tilleggsskatten skal beregnes av den samlede skatt som fastsettes ved ligningen. Dette kan eventuelt avhjelpes ved en regel om at tilleggsskatt ikke skal beregnes av den delen av skattegrunnlaget som fremgår av de forhåndsutfylte opplysningene. Departementet vil vurdere en slik løsning nærmere i det videre arbeidet med nye tilleggsskatteregler.

En annen problemstilling oppstår der en skattyter hevder å ha levert en korrigert selvangivelse innen leveringsfristen, men ligningsmyndighetene ikke har mottatt denne. I dag sender ligningskontoret en påminnelse til skattyter dersom selvangivelsen ikke er innkommet innen en viss tid. Innføres en ordning med leveringsfritak, vil skattyter ikke motta noen slik purring. En skattyter som leverer papirutgaven av selvangivelsen vil derfor ikke bli oppmerksom på at selvangivelsen ikke er kommet fram til ligningskontoret. Dessuten vil det kunne gå lang tid fra tidspunktet for ordinær ligning til ligningskontoret blir klar over at opplysningene i den forhåndsutfylte selvangivelsen ikke er riktige og fullstendige. Dette vil kunne bli kjent for ligningskontoret først etter flere år, for eksempel i forbindelse med et bokettersyn hos skattyters arbeidsgiver. Skattyter vil da kunne ha vanskeligheter med å dokumentere at han faktisk leverte selvangivelsen med de nødvendige rettinger innen leveringsfristen.

Departementet antar at en slik situasjon sjelden vil oppstå. Da grunnlaget for skatteberegningen fremgår av utskrift av ligningen, vil skattyterne, ved å kontrollere skatteoppgjøret, kunne bli oppmerksom på at de foretatte endringene i den forsøksvis leverte selvangivelsen ikke er hensyntatt. De har da en klar plikt til å gjøre ligningskontoret oppmerksom på dette, jf. ligningsloven § 4-1 annet punktum. Dessuten antar departementet at flere og flere skattytere, i takt med utvikling av de elektroniske tjenestene, vil levere selvangivelsen via Internett. Man mottar da automatisk en kvittering for levert selvangivelse. Denne kvitteringen forutsettes oppbevart inntil ligningen er avsluttet.

5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Som det fremgår foran, vil en ordning med fritak fra leveringsplikten for den forhåndsutfylte selvangivelsen medføre administrative besparelser for ligningsmyndighetene i forbindelse med mottak, sortering, registrering og arkivering av selvangivelser. I tillegg vil ligningskontorene bruke færre ressurser til utsending av purring på ikke leverte selvangivelser, varsel om tilleggsskatt og gjennomføring av skjønnsligning. For leveringstjenesten via Internett vil innføring av leveringsfritak kunne føre til vesentlig mindre trafikk på nettet, særlig like før leveringsfristens utløp. Dette vil ha betydning for fremtidige driftskostnader. Skattedirektoratets behov for lagringsplass og linjekapasitet vil reduseres. Dette vil igjen føre til mindre kapasitetsbehov og lavere risiko hos direktoratets leverandør av denne tjenesten.

Skattedirektoratet legger opp til at de gevinster som kan realiseres i etaten ved innføring av leveringsfritak, skal anvendes til målrettede tiltak for å bedre kvaliteten på ligningen av lønnstakere og pensjonister generelt. Dessuten må etaten bruke ressurser på å informere skattyterne, blant annet om viktigheten av å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene, omfanget av opplysningsplikten og konsekvensene av å unnlate å levere selvangivelsen. I tillegg må de elektroniske leveringstjenestene vurderes og tilpasses som følge av fritaket.

5.5 Forslag til lov- og forskriftsendringer
Den generelle plikten til å levere selvangivelsen er nedfelt i ligningsloven § 4-2 nr. 1. Med hjemmel i § 4-2 nr. 2 og departementets delegeringsvedtak har Skattedirektoratet i forskrift 22. desember 2000 nr. 1569 om forhåndsutfylt selvangivelse gitt regler om hvilke personlige skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse og om leveringsmåter. Departementet foreslår at fritaket fra leveringsplikten reguleres ved en tilføyelse i forskriftshjemmelen i § 4-2 nr. 2. I tillegg bør det inntas en bestemmelse om unntak fra leveringsplikt i forskriften om forhåndsutfylt selvangivelse.

Ligningsloven § 4-2 nr. 2 foreslås endret slik:

Departementet kan gi forskrift om hvilke personlige skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse , og om fritakfra plikten til ålevere slik selvangivelse.

Som ny § 2 i forskriften foreslås følgende bestemmelse:

Skattyter som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse etter § 1kanunnlate å levere selvangivelsen, når de forhåndsutfylte opplysningene erkorrekte og fullstendige. Vedikke å levere forhåndsutfylt selvangivelse innen selvangivelsesfristens utløp, anses skattyteren å ha godkjent at deforhåndsutfylte opplysningene legges til grunn ved ligningen.