Høring - Håndheving av fritt varebytte i EØS

1. Innledning

Høringsnotatet innholder forslag til lov om håndheving av det frie varebytte innen EØS. Loven skal gjennomføre rådsforordning (EF) nr. 2679/98 av 7. desember 1998 om det indre markeds virkemåte med hensyn til det frie varebytte mellom EØS-statene (håndhevingsforordningen) i norsk rett.

EØS-komiteen besluttet 8. juni 2004 å innlemme håndhevingsforordningen i EØS-avtalen vedlegg II (Tekniske forskrifter, standarder, prøving og sertifisering), jf. EØS-komiteens beslutning nr. 71/2004. Ved samme EØS-komitébeslutning ble resolusjon nr. 1212 vedtatt av Rådet og representantene for medlemsstatenes regjeringer samlet i Rådet av 7. desember 1998 om det frie varebytte innlemmet i nevnte vedlegg. Ettersom gjennomføring av forordningen i norsk rett krever lovendringer, tok Norge forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd og EØS-avtalen artikkel 103. Det vil bli fremmet en stortingsproposisjon der Stortinget anmodes om å samtykke til EØS-komiteens beslutning.

Dette høringsnotatet gjelder spørsmålet om hvordan forordningen bør gjennomføres i norsk rett, forutsatt at Stortinget samtykker i at forordningen innlemmes i EØS-avtalen.

Håndhevingsforordningen skal sikre at det ikke oppstår alvorlige faktiske hindringer for det frie varebytte, f.eks. private blokader og ødeleggelser. Forordningen pålegger statene å iverksette nødvendige tiltak for å fjerne slike hindringer. Den inneholder også regler om informasjonsutveksling. Resolusjonen understreker betydningen av de hensynene som forordningen skal ivareta.

Forordningen ligger i grenseområdet for EØS-avtalens virkeområde, fordi den berører den alminnelige justispolitikken (utøvelse av tvangsmakt). Ettersom forordningen dels bygger på EF-domstolens tolkning av reglene om fritt varebytte (se punkt 2.1. nedenfor), synes det forsvarlig å legge til grunn at den faller inn under EØS-avtalens virkeområde. For å motvirke mulige presedensvirkninger ble det etter initiativ fra Norge inntatt en felles erklæring fra EFTA/EØS-statene og Europakommisjonen i tilknytning til EØS-komiteens beslutning om innlemming. Erklæringen får frem at EUs justis- og politisamarbeid som sådant ikke er omfattet av EØS-avtalen, men at håndhevingsforordningen er viktig for ferdigstillelsen av det indre marked. Forordningen har dermed en slik tilknytning til det indre marked at den bør innlemmes i EØS-avtalen.

EØS-komiteens beslutning, den felles erklæringen og en uoffisiell oversettelse av forordning (EF) nr. 2679/98 og resolusjonen av 7. desember 1998 er vedlagt høringsnotatet til orientering.

2. Nærmere om innholdet i håndhevingsforordningen og resolusjonen

2.1 Håndhevingsforordningen

Bakgrunnen for håndhevingsforordningen er bl.a. EF-domstolens sak mot Frankrike på bakgrunn av franske bønders voldelige aksjoner for å hindre import av jordbruksprodukter fra andre EU-stater (sak 265/95). I saken ble Frankrike dømt for brudd på EF-traktatens regler om fritt varebytte sammenholdt med lojalitetsplikten, fordi fransk politi ikke hadde gjort nok for å hindre aksjonene.

Håndhevingsforordningen pålegger statene å gripe inn med nødvendige tiltak når transport av varer mellom medlemsstater stanses, forsinkes eller vanskeliggjøres ved fysiske tiltak eller på annen måte (se artikkel 4, jf. artikkel 1 nr. 1). Inngrepsplikten gjelder bare dersom hindringen av det frie varebytte er alvorlig og fører til betydelig tap for dem som blir berørt. Det er dessuten et vilkår at øyeblikkelige tiltak er nødvendige for å unngå at hindringen vedvarer, brer seg eller forverres. Retten til bl.a. å streike eller demonstrere skal respekteres (se artikkel 2).

Det er norske myndigheter som bestemmer hvilke typer tiltak som skal iverksettes. Situasjonene vil ofte gjøre det nødvendig for politiet å gripe inn, men dette må vurderes konkret.

Hvis slike situasjoner oppstår, eller når det er fare for slike situasjoner, skal medlemsstaten umiddelbart informere Kommisjonen, som videreformidler informasjonen til øvrige medlemsstater (se artikkel 3). Medlemsstaten skal på forespørsel fra Kommisjonen opplyse om hva den vil gjøre, eller eventuelt begrunne hvorfor den mener å ikke ha inngrepsplikt.

Hvis Kommisjonen mener at det foreligger en hindring som innebærer inngrepsplikt, kan den oppfordre medlemsstaten til å iverksette tiltak (se artikkel 5). Kommisjonen kan ikke pålegge staten å gripe inn.

På EFTA-siden vil EFTAs overvåkingsorgan ha de oppgavene som Kommisjonen har overfor EU-landene.

Brudd på forpliktelsene etter forordningen kan resultere i traktatbruddssøksmål og erstatningsansvar etter alminnelige EF-rettslige regler. Dette er ikke særskilt regulert av forordningen. Tilsvarende vil gjelde i EØS-sammenheng.

2.2 Resolusjonen

Resolusjonen som ble vedtatt i tilknytning til forordningen, understreker betydningen av de hensynene som forordningen skal ivareta. Resolusjonen presiserer bl.a. at statene er enige om å gjøre sitt aller beste for å ivareta det frie varebyttet og raskt gripe inn mot alvorlige hindringer for det frie varebyttet, samtidig som streikeretten og andre grunnleggende rettigheter skal respekteres.

3. Forholdet til norsk rett

På bakgrunn av EF-domstolens tolkning av reglene om fritt varebytte og lojalitetsplikt må det antas at EØS-avtalen allerede i dag, i visse situasjoner, kan innebære en plikt til å fjerne privatpersoners hindringer av det frie varebytte. Politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 7 gir politiet kompetanse til å gripe inn mot hindringer som innebærer lovbrudd, eller som forstyrrer den offentlige ro og orden. Forordningen gjør det ikke nødvendig å utvide politiets fullmakter etter politiloven. Reglene i forordningen om informasjonsutveksling med andre stater vil derimot innebære noe nytt.

Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a at forordningen som sådan må gjennomføres i norsk rett. Ettersom forordningen ikke bare retter seg mot politiet, bør den ikke gjennomføres i politiloven. Det synes heller ikke å finnes andre eksisterende lover der forordningen tematisk og innholdsmessig passer inn. Det foreslås derfor at forordningen gjennomføres ved en særlov med tittelen "lov om håndheving av det frie varebytte innen EØS". Loven kan eventuelt bygges ut på et senere tidspunkt med annet overordnet regelverk som skal sikre fri bevegelighet i tråd med EØS-avtalens bestemmelser.

Den tilknyttede resolusjonen trenger ikke å gjennomføres ved lov eller forskrift, men Norge vil være forpliktet til å ta resolusjonen i betraktning ved anvendelsen av forordningens regler.

4. Administrative og økonomiske konsekvenser

Norsk fisk har flere ganger vært utsatt for aksjoner i EU-land. Norge antas derfor å ha egeninteresse i forhold til håndhevingen av det frie varebytte, særlig når det gjelder norsk eksport av fisk og fiskeprodukter. Innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen vil derfor være en fordel for norsk eksportnæring. Dessuten kan informasjonsutvekslingen gjøre det lettere for norske myndigheter å forutse vanskelige situasjoner.

Håndhevingsforordningen vil neppe føre til hyppigere eller mer omfattende inngrep mot blokader mv. enn før i Norge. Lovforslaget vil derfor trolig ikke få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for norske håndhevende myndigheter.

Det må etableres praktiske rutiner for utveksling av informasjon mellom EFTA-siden og EU-siden. Det antas at informasjonsutvekslingen ikke vil føre til nevneverdig merarbeid for det offentlige.

5. Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1
Lovutkastet § 1 angir lovens saklige og geografiske virkeområde. Første ledd fastsetter at loven gjelder tiltak mot alvorlige faktiske hindringer av den frie bevegeligheten av varer mellom Norge og andre EØS-stater, f.eks. blokader og ødeleggelser. Det fremgår også at loven omhandler utveksling av informasjon om slike hindringer. Første ledd er først og fremst tatt med av informasjonsgrunner. Virkeområdet fremgår av forordningens materielle bestemmelser.

EØS-avtalen gjelder ikke for Svalbard. Dette følger av EØS-loven 27. november 1992 nr. 109 § 6, jf. EØS-avtalen protokoll 40. Det er hensiktsmessig å fastsette uttrykkelig at heller ikke loven om håndheving av det frie varebyttet gjelder på Svalbard. Dette er fastsatt i § 1 annet ledd i lovutkastet.

Til § 2
Bestemmelsen inkorporerer håndhevingsforordningen med de EØS-tilpasninger som følger av vedlegg II, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. En EØS-tilpasset versjon av forordningen er inntatt som vedlegg til høringsnotatet.

Forordningen artikkel 4 pålegger statene å treffe "alle nødvendige og hensiktsmessige tiltak" mot hindringer av det frie varebyttet. Inngrepsplikten gjelder bare dersom hindringen er alvorlig og fører til betydelig tap ("serious loss") for dem som blir berørt, jf. artikkel 1 nr. 1. Det er dessuten et vilkår at øyeblikkelige tiltak er nødvendige for å unngå at hindringen vedvarer, brer seg eller forverres. Slike hindringer vil ofte gjøre det nødvendig for politiet å gripe inn i samsvar med politilovens bestemmelser, se særlig politiloven § 7 om håndhevelse av den offentlige ro og orden mv. Det kan ikke utelukkes at det vil oppstå situasjoner der andre typer tiltak er mer hensiktsmessige, f.eks. forhandlinger og megling eller sivilrettslige tvangsmidler etter tvangsfullbyrdelsesloven. Det kan også forekomme at utøvelse av politimakt bør kombineres med andre virkemidler. Dette må vurderes konkret. Det foreslås derfor ingen bestemmelse om hvilke myndigheter som skal iverksette tiltak etter forordningen.

Til § 3
Lovutkastet § 3 fastsetter at loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Utkast til lov om håndheving av det frie varebytte innen EØS

§ 1 Loven her gjelder tiltak mot alvorlige faktiske hindringer av den frie bevegeligheten av varer mellom Norge og andre EØS-stater, f.eks. blokader og ødeleggelser, og utveksling av informasjon om slike hindringer.

Loven gjelder ikke for Svalbard.

§ 2 EØS-avtalen vedlegg II kapittel XX punkt 1 (forordning (EF) nr. 2679/98) om det indre markeds virkemåte med hensyn til det frie varebytte mellom EØS-statene gjelder som norsk lov med de tilpasninger som følger av vedlegg II, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig.

§ 3 Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.